Suomen valtio ja budjetti

Suomen valtiolla on budjetti eli suunnitelma, miten se käyttää rahaa vuoden aikana. Joka vuosi kansanedustajat päättävät eduskunnassa, mikä on Suomen valtion seuraavan vuoden budjetti.

Valtion budjetti on suunnitelma kahdesta asiasta:

• kuinka paljon rahaa valtio voi käyttää vuodessa
• kuinka paljon rahaa valtio saa vuodessa

Valtio saa rahaa esimerkiksi veroista, joita kansalaiset ja yritykset maksavat sille.

Budjetti kertoo myös, miten paljon valtion ehkä täytyy ottaa velkaa vuoden aikana. Jos valtio käyttää rahaa enemmän kuin saa, silloin valtion täytyy ottaa velkaa eli lainata rahaa esimerkiksi pankilta. Tällä rahalla valtio esimerkiksi kunnostaa teitä ja järjestää terveydenhoitoa.

On tärkeää, että valtiolla on budjetti. Silloin kansanedustajat, ministerit ja muut viranomaiset tietävät, miten paljon valtio voi käyttää rahaa.

Mitä ovat budjettikehykset?

Suomen valtion budjetissa on budjettikehykset. Budjettikehykset kertovat, kuinka paljon valtio saa enintään käyttää rahaa neljän vuoden aikana eli eduskunnan yhden vaalikauden aikana.

Suomen hallitukseen kuuluu pääministeri ja ministereitä. Eduskuntavaalien jälkeen valtiovarainministeriön virkahenkilöt tekevät ehdotuksen uusista budjettikehyksistä. He esittelevät sen hallitukselle. Hallitus hyväksyy budjettikehykset. Budjettikehykset kuuluvat sopimukseen, jonka nimi on hallitusohjelma.

Hallitusohjelma on sopimus, jonka tekevät hallituksessa olevat puolueet. Hallituksen on tarkoitus noudattaa hallitusohjelmaa seuraavan vaalikauden ajan.

Kun hallitus on hyväksynyt budjettikehykset, se esittelee eduskunnan kansanedustajille koko hallitusohjelman. Tämän jälkeen kansanedustajat äänestävät, hyväksyvätkö he hallitusohjelman vai eivät. Kun hallitusohjelma on hyväksytty, silloin myös uudet budjettikehykset on hyväksytty.

Miksi budjettikehyksiä tarvitaan?

Budjettikehykset on tärkeä osa valtion taloutta. Budjettikehyksiä tarvitaan muun muassa seuraavista syistä:

1. Budjettikehysten avulla Suomen valtion talous pysyy tasapainossa. Se tarkoittaa, että valtio ei käytä enempää rahaa kuin mitä sillä on.
2. Valtio käyttää kansalaisten maksamia verorahoja mahdollisimman hyvin. Se esimerkiksi järjestää kansalaisille koulutusta ja terveydenhoitoa.
3. Kun valtiolla on budjettikehys, se kertoo esimerkiksi Euroopan suurille pankeille, että Suomen valtion talous on vakaa. Tällöin Suomen on helpompi saada esimerkiksi lainaa Euroopan pankeilta.

Saako valtio ylittää budjettikehykset?

Yleensä Suomen hallitus noudattaa budjettikehyksiä. Se tarkoittaa, että Suomen valtio käyttää rahaa vain sen verran kuin sitä on budjettikehyksissä.

Joskus hallituksen täytyy ylittää budjettikehykset. Silloin valtio käyttää rahaa enemmän kuin budjettikehyksessä on. Jos hallitus ylittää budjettikehykset, siihen täytyy olla erityisen tärkeä syy.

Viimeksi hallitus ylitti budjettikehykset, kun Suomessa oli korona. Korona-aikana valtio tarvitsi rahaa enemmän kuin budjettikehyksissä oli. Rahaa tarvittiin muun muassa siksi, että suuri määrä ihmisiä joutui sairaalaan koronan vuoksi. Silloin potilaiden hoitoon kului enemmän rahaa kuin ennen koronaa. Koronapotilaiden hoito oli erityisen tärkeä syy, ja siksi hallitus ylitti budjettikehykset.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Selkomukautuksen teki Sanna-Leena Knuuttila.

Artikkelikuva: Alexander / Pixabay

Tämä teksti on saanut Selkokeskuksen myöntämän selkotunnuksen. Teksti on selkomukautettu Juri Mykkäsen artikkelista, joka on julkaistu tammikuussa 2022.

Julkaisu Politiikasta selkokielellä -sarja: Mitä ovat Suomen valtion budjettikehykset? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Muoto seuraa funktiota, sanoivat toiminnallisuutta korostaneet funktionalistiset arkkitehdit. Alun perin tämä periaate viittasi luonnon tarkoituksenmukaisuuteen ja siitä johdettuun hyvän muotoilun päämäärään. Monesti ihannoitujen talonpoikaisesineiden yksinkertainen kauneus perustui funktionalistisen ideologian mukaan siihen, ettei niissä ei ollut mitään turhaa, ja muodoilla oli selkeä tarkoituksensa. Toisaalta esineille voidaan antaa useita funktioita, myös esteettisiä. Funktionalismi on siis sisäisesti ristiriitainen ismi.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa tässä mielessä funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite. Hallitusohjelma on haluttu nähdä strategisena ohjelmana, jossa hallitus valitsee merkittävimmät ”strategiset” tavoitteensa yhteiskunnan muuttamiseksi sekä keskeisimmät toteuttamisen välineet. 

Tällainen ajattelu on ollut laajasti suosittua ja keskustelu on ollut aktiivista erityisesti eduskuntavaalien alla. Esimerkiksi peräkkäiset mutta poliittisesti toisistaan poikkeavat Juha Sipilän (kesk.) ja Antti Rinteen – Sanna Marinin (SDP) hallitukset sovelsivat kumpikin ohjelmissaan samantyyppisiä strategisen hallitusohjelman piirteitä.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite.

Strategisuuteen on myös liitetty joustavuuden ajatus: kun olosuhteet ympärillä muuttuvat, hallitusohjelman tulisi mahdollistaa myös politiikan muuttaminen, kuitenkin pohjimmiltaan strategisten tavoitteiden mukaisesti. Tämä valintojen ja joustavuuden yhteensovittamisen ihanne on kuitenkin osoittautunut käytännön hallituspolitiikassa vaikeaksi toteuttaa. 

Marinin hallituksen monikriisinen kausi on tästä uusin esimerkki. Hallituksen ohjelmaan liittyi kunnianhimoisia tavoitteita ohjata Suomi kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää yhteiskuntaa. Näitä ilmensivät myös sen laaja-alaiset ja useita hallinnonaloja kattavat ”strategiset kokonaisuudet”. Kuitenkin koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja laukkaava inflaatio tekivät ohjelman johdonmukaisesta noudattamisesta mahdotonta – sen strategisista piirteistä huolimatta.

Vuoden 2023 vaalien lähestyessä kehittämiskeskustelu on ollut aiempaa passiivisempaa ja hillitympää. Osin tämä johtunee kuluneen kauden poikkeuksellisuudesta. Tapahtumat ovat olleet niin mullistavia, että harva odottaisi taitavastikin laaditun hallitusohjelman vastaavan niihin sellaisenaan. Puheenvuoroissa on kuitenkin toistettu samanlaisia kehittämisajatuksia kuin ennenkin. Keskustelu hallitusohjelman muodosta siis jatkuu, vaikka optimistinen ja innostunut sävy vaikuttaa kadonneen.

Yllättävät kriisit eivät kuitenkaan ole ainoa haaste strategisen hallitusohjelman ihanteille. Kertaamme tässä kirjoituksessa kehittämiskeskustelun pääpiirteitä ja ennakoimme, miten myös seuraavalla hallituksella tulee todennäköisesti olemaan haasteita strategisen tyyppisen ohjelman toteuttamisessa.

Ken on heistä kaikkein strategisin?

Vaikka hallitusohjelmat ovat nousseet tärkeään rooliin hallituspolitiikassa jo aiemmin, ohjelman muodon aktiivinen kehittämispolitiikka on uudempaa 2000-luvun kehitystä. Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Ensimmäisenä varsinaisena strategisena hallitusohjelmana pidetään yleensä Juha Sipilän 2015 muodostetun hallituksen ohjelmaa, jota kutsuttiin otsikossakin strategiseksi. Samankaltaisia piirteitä on kuitenkin ollut sekä edeltävissä että sitä seuraavassa hallitusohjelmassa.

Antti Rinteen johtamia hallitusneuvotteluita 2019 jäsennettiin SDP:n ohjelmatyön viitoittamilla ilmiöillä, joilla tarkoitettiin laajoja, hallinnonalat ylittäviä ongelmakokonaisuuksia. Itse ohjelmassa ilmiöistä tuli kuitenkin ”strategisia kokonaisuuksia”, ja siinä puhutaan myös ”strategisen hallitusohjelman johtamisesta”. 

Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen vuonna 2011 laadittu ohjelma oli pitkä ja yksityiskohtainen. Sipilän strategista hallitusohjelmaa markkinoitiinkin muutoksena edeltäjäänsä nähden. Kuitenkin jo Kataisen hallitusohjelmassa hyödynnettiin strategia-ajattelua keskeisessä roolissa. Ohjelmasta löytyvät ”hallituksen painopistealueet”, joita kutsutaan myös ”strategisiksi tavoitteiksi” ja ”strategisiksi päämääriksi”. Niiden kunnianhimoisena tarkoituksena oli yhdistää hallituksen toimintaa ja kaikkea päätöksentekoa.

Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Kataisen hallitus käytti strategiakäsitteistöä runsaasti myös hallitusohjelman toimeenpanoon ja seurantaan liittyvässä toiminnassaan. Valtioneuvoston kanslian johdolla ohjelmalle laadittiin ”strateginen toimeenpanosuunnitelma”, jossa painopistealueita kutsuttiin ”strategisiksi politiikkakokonaisuuksiksi”. Sen tarkoituksena oli myös sovittaa ne yhteen hallitusohjelman ”talousstrategian” kanssa, joka puolestaan nojasi valtiovarainministeriön julkisen talouden kestävyysarvioihin. Valtioneuvoston kanslia valmisteli myös ohjelman toteuttamista edistävän ”hallituksen strategiaistunnon” ja ”puolivälin strategiaprosessin”. 

Myös edeltävät Matti Vanhasen (kesk.) hallitukset käyttivät tätä käsitteistöä samaan tapaan. Vanhasen ensimmäisen hallituksen ohjelman talouspolitiikkaosioon sisältyi ”hallituksen toimintastrategia”, jota kuvattiin vaalikauden mittaiseksi yrittäjyyttä, kasvua ja työllisyyttä tukevaksi sekä työttömyyttä vähentäväksi toimenpidekokonaisuudeksi. Vanhasen toisen hallituksen talouspolitiikan linjauksia kutsuttiin ”talousstrategiaksi”.

Vuodesta 2003 taaksepäin hallitusohjelmissa ei ole vastaavia strategisia kokonaisuuksia. Jos strategia mainitaan, sillä viitataan hallinnonalakohtaisiin erityisstrategioihin.

Hallinnon kehittäminen kohtaa hallituspolitiikan

Strategisen hallitusohjelman ajatuksen taustalla vaikuttavat aikamme hallinnon kehittämisen ja hallintopolitiikan trendit. Se edustaa niille tyypillistä uudiskieltä ja iskusanoja, joita alan vaikuttajat levittävät ja omaksuvat maasta toiseen. Kansainväliset esikuvat, ylikansalliset mallit ja korkeasti koulutettujen ammattilaisten verkostot tarjoavat paljon suostutteluvoimaista materiaalia kansallista politiikkaa ja uudistamista varten.

Tässäkin asiassa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD on ollut erityisen vaikutusvaltainen. Se esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. Vuoden 2015 raportissa korostettiin puolestaan, miten hallitusohjelma tarvitsee tuekseen eräänlaisen keskuksen, joka välittää ministeriöihin ”strategiset linjaukset” ja ”hallituksen strategisen vision avainelementit”.

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. 

Viimeaikaiset hallitukset ovatkin asettaneet hallitusohjelman muodon kehittämistä OECD-suositusten hengessä pohtineita työryhmiä. Vuonna 2010 aloitti virkamiesvetoinen KOKKA-työryhmä. Kataisen hallitusohjelmaa laadittaessa sen ehdotuksia otettiin käyttöön kuitenkin vain pieniltä osin. 

Seuraava OHRA-työryhmä asetettiin 2013. Siinä oli edeltäjäänsä kiinteämpi puolueiden edustus, ja mahdollisesti siksi se onnistui saamaan ehdotuksiaan käyttöön paremmin. Tuloksena olivat Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ja ”hallituksen strategiatyöhön” liittyvien tehtävien vakiinnuttaminen valtioneuvoston kansliaan.

Tämän jälkeen vastaavien työryhmien asettamisesta on tullut vaaleja edeltävä rutiini. Puolueiden edustus on myös vakiintunut osaksi toimintaa. PAKURI-työryhmä jätti raporttinsa tammikuussa 2019 ja nyt KOVA-työryhmä helmikuussa 2023.

Strategisen hallitusohjelman ydin

Hallitusohjelmaa kehittäneiden työryhmien ajattelussa on ollut paljon jatkuvuuksia. Niitä voitaisiin kiteyttää kuuteen keskeiseen aiheeseen seuraavasti.

Ensinnäkin esityksissä painotetaan hallituksen yhteistä ja jaettua näkemystä, tilannekuvaa ja tahtotilaa. Hallituksen tulisi aloittaa ohjelmaneuvottelut yhteisen tilannekuvan muodostamisella. Ministereille ja johtaville virkamiehille tulisi saada jaettu näkemys siitä, mihin hallitus ohjelmallaan pyrkii.

Toisekseen, strategisen hallitusohjelman perusperiaatteita ovat keskittyminen ja valikoiminen. Hallitusohjelmissa tulisi olla suhteellisen harvalukuinen määrä (yleensä 3–5) keskeisiä poliittisia tavoitteita, jotka valitaan yhteisen tilannekuvan pohjalta. Niille laaditaan toteuttamissuunnitelma ja seurantaorganisaatio vastuineen, mittareineen ja tarkistuspisteineen. Vaikka hallituksen työhön kuuluu muutakin kuin näiden tavoitteiden edistämistä, ohjelma tulee muotoilla siten, että niihin voidaan viitata kaikessa toiminnassa.

Strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta.

Kolmanneksi, keskeisten tavoitteiden tulisi liittyä laajoihin politiikkakokonaisuuksiin, jotka ylittävät hallinnon sektorirajat. Tätä laaja-alaisuutta ja poikkihallinnollisuutta on kuvattu erilaisilla iskusanoilla ja iskulauseilla, kuten ilmiöpohjaisella politiikalla, viheliäisten ongelmien ratkaisemisella ja siilojen purkamisella.

Neljänneksi, strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta. Erityisesti on korostettu resurssien joustavaa uudelleenkohdentamista. Tällaista reagointikykyä on pyritty edistämään muun muassa budjettikehyksiin jätettävällä kohdentamattomalla määrärahalla.

Viidenneksi, ohjelman pitäisi myös pystyä liittämään tavoitteet taloudellisiin resursseihin. Hallitusohjelman ja talouspolitiikan keskeisten päätösten, kuten budjetti- ja kehyspäätösten, tulisi olla yhteensovitettuja. Erityisesti hallitusohjelman tulisi mahdollistaa resurssien uudelleenkohdennukset budjettikehysten sisällä, ei vain kehystasoa nostamalla. 

Kuudenneksi, viimeisimmät työryhmät PAKURI ja KOVA ovat nostaneet edellisten rinnalle myös suunnitelmallisen viestinnän. Sekä hallitusohjelmaneuvotteluista että ohjelman toteuttamisesta halutaan viestiä ”strategisesti” eli yhdenmukaisesti ja päätavoitteisiin keskittyneesti. Kyse on positiivisesta viestinnästä, jolla halutaan tukea hallitusohjelman toteutumista.

Onko hallitusohjelmalla funktiota?

Kun strategia-ajattelusta on tullut hallitusohjelmakeskustelun vakiintunutta valtavirtaa, on hyvä palauttaa mieliin myös, mihin ongelmiin sillä on alun perin haluttu vastata. Erityisen kiinnostava kuvaus löytyy KOKKA-raportista vuodelta 2011. Siinä arvostellaan poikkeuksellisen avoimesti aiempia hallitusohjelmia ja -neuvotteluja. 

Raportin mukaan neuvotteluissa strategisten politiikkalinjausten täsmentämiseen jää liian vähän aikaa, kun pääosa kuluu eri puolueiden kynnyskysymyksiksi nostamista yksityiskohdista käytävään keskusteluun. Valmistelutyötä, tiedonhankintaa ja neuvotteluissa sovittuja ratkaisuja hallitsee ”hallinnonalakohtaisen jatkuvuuden periaate”. Menojen uudelleenkohdennuksia on tehty lähinnä kehystason korotuksen muodossa.

Hallitusohjelmat eivät myöskään ole olleet ”kovin tehokkaita laajamittaisempien rakenteellisten uudistusten toteuttamisessa”. Raportin mukaan tällaisia uudistuksia on linjattu sekä liian yleisellä tavoitetasolla että keskittyen joihinkin yksittäisiin neuvotteluissa esille nousseisiin reunaehtoihin. Konkreettiset uudistusmallit ovat jääneet jatkovalmisteluun.

Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Näiden olojen muuttaminen strategisen hallitusohjelman keinoin olisi normaalioloissakin erittäin kunnianhimoinen tavoite. Suomalaista hallituspolitiikkaa määrittää vahvasti monipuoluejärjestelmä ja monipuolueisten hallituskoalitioiden kulttuuri. Siinä hallituspuolueet käytännössä pyrkivät sekä muodostamaan yhteistä näkemystä politiikalleen että varmistamaan itselleen tärkeiden, keskenään usein ristiriitaistenkin tavoitteiden toteuttamisen. 

Kirjaaminen hallitusohjelmaan on keskeinen tapa edistää tavoitteita monipuoluehallituksissa, vaikkei se sellaisenaan takaakaan onnistunutta lopputulosta. Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Yksityiskohtainen ohjelma voi olla luottamuksen lukko varsinkin ideologisesti moniarvoisessa koalitiossa. Se voi olla tärkeä erityisesti pienemmille hallituspuolueille, jotka joutuvat ponnistelemaan vähäisemmän vaikutusvaltansa käyttämiseksi. Toisaalta myös suuret hallituskumppanit voivat yrittää sopia hallitusohjelmassa merkittäviä, kiistanalaisia ratkaisuja. Tällaiset hallitusohjelmaan kohdistuvat odotukset todennäköisesti säilyvät, ellei puoluekentässä tapahdu suuria muutoksia – niitäkin joskus ehdotetaan.

Onko strategisella ohjelmalla tulevaisuutta?

Strateginen ohjelma ei myöskään pysty yksinään muuttamaan muita hallituspolitiikkaa määrittäviä institutionaalisia jakoja, kuten valtioneuvoston ministereiden ja ministeriöiden suhteellisen itsenäistä asemaa. 

Politiikkaa valmistellaan edelleen ministeriöissä ja sitä jäsennetään ministeriöiden johtamina ja valtion budjetin rakenteen tukemina hallinnonaloina. Tätä jakautumista ylläpitävät niin poliitikot ja virkamiehet kuin järjestöt ja asiantuntijat, jotka edustavat paitsi erilaisia tavoitteita, myös erilaisia tiedollisia näkökulmia politiikkaan ja yhteiskuntaan. 

Hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin.

Poikkihallinnollista politiikkaa kannatetaan periaatetasolla laajasti ja sitä on yritetty lähimenneisyydessä edistää hallitusohjelman lisäksi muillakin keinoilla, mutta kyse lienee vaikeammasta kysymyksestä kuin on alkuunkaan ymmärretty. Tietyissä määrin valmistelun jakautuminen on hyväkin asia, joka parhaimmillaan tukee huolellista harkintaa ja erilaisten näkökohtien tuomista päätöksentekoon.

Vastajulkaistu KOVA-raportti heijasteleekin aiempaa maltillisempaa asennetta hallitusohjelman kehittämispolitiikkaan. Siinä korostetaan hallituspolitiikan erityislaatuista luonnetta sekä luottamuksen merkitystä hallituksen toiminnalle. 

Luottamus onkin nyt nostettu hallituksen yhteistä näkemystä tärkeämmäksi teemaksi. Kun aiemmissa raporteissa luottamus-sanan eri muodot toistuivat vain 1–3 kertaa, KOVA-raportissa vastaava luku on 20. Yhteinen-sanan eri muotoja KOVAssa on 19, OHRAssa niitä oli 37 ja PAKURIssa 34.

Raportti on muistutus siitä, että hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin. Kuin varmuudeksi raportin kirjoittajat toteavat peräti kolmesti, että hallitusneuvottelut ovat ”vetäjänsä näköinen poliittinen prosessi”. 

Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Maarten Van Den Heuvel/Unsplash.

Julkaisu Muoto seuraa funktiota – hallitusohjelman kehittämispolitiikan itsekritiikin aika ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Mitä ovat Suomen valtiontalouden puitteissa usein viitatut ”budjettikehykset”, mitä ne tarkoittavat ja mistä ne ovat peräisin?

Budjettikehyksillä tarkoitetaan yleisesti minkä tahansa organisaation suunnitelluille menoille asetettavaa kattoa. Suomessa on totuttu viittaamaan kehyksillä valtion budjettitalouden menokattoon, jonka hallitus asettaa vaalikausittain kullekin vuodelle erikseen. Kehykset asetetaan nykyisin myös hallinnonaloille. Niitä voidaan asettaa lisäksi suuria yksittäisiä hankintoja tai julkisia investointeja varten. Kehyksiin on myös tapana jättää kohdentamaton määräraha yllättäviä menoja varten.

Finanssipolitiikassa kehysmenettely luetaan finanssipolitiikan sääntöihin, joilla pyritään ohjaamaan hallitusten talouspolitiikkaa niin, että valtiotalous pysyy mahdollisimman hyvin tasapainossa ja että verovarojen käyttö olisi mahdollisimman tehokasta ja tarkoituksenmukaista. Kehysmenettelyllä pyritään myös finanssipolitiikan läpinäkyvyyteen ja ennustettavuuteen ja sen avulla viestitään kansainvälisille rahoitusinstituutioille, että kehyksiä käyttävän maan julkinen talous on kestävällä pohjalla.

Suomessa on totuttu viittaamaan kehyksillä valtion budjettitalouden menokattoon, jonka hallitus asettaa vaalikausittain kullekin vuodelle erikseen.

Kehyspäätöksen yhteydessä hallitus voi esimerkiksi sopia, kuinka suureksi valtiontalouden alijäämä voi muodostua hallituskauden aikana tai miten paljon kehykset voivat ylittyä poikkeuksellisen talouden laskukauden aloissa. Kehyspäätöksellä on vaikutuksia valtion lainanhoidon uskottavuuteen ja korkotasoon.

Kolmanneksi kehysten avulla pyritään kytkemään määrärahakatot paremmin hallituksen poliittisiin painopisteisiin sen sijaan, että budjetti rakentuisi puhtaasti alhaalta ylös eri hallinnonalojen omien intressien ohjaamana. Samalla on pyritty kannustamaan hallituksia muuttamaan määrärahojen kohdennuksia kehyksen sisällä hallituksen politiikkaan paremmin sopivalla tavalla.

Suomessa kehyksistä päättää valtioneuvosto valtiovarainministeriön valmistelun pohjalta. Päätös tehdään hallitusohjelman yhteydessä ja sitä tarkastellaan vuosittain keväisin julkisen talouden suunnitelman yhteydessä. Julkisen talouden suunnitelma kattaa koko julkisen sektorin. Kehysmenettelyä ei säädellä laeilla, eikä kehyksistä poikkeamista sanktioida mitenkään. Talousarvioasetuksessa on mainintoja kehyksistä, samoin kuin valtioneuvoston päätöksissä, mutta varsinaisesti kehykset perustuvat kulloisenkin hallituksen yhteiseen sopimukseen, jota eduskunta käsittelee hallitusohjelmasta käytävän äänestyksen yhteydessä. Näin pyritään saamaan ainakin eduskunnan enemmistö kehysten taakse.

Kehysten avulla pyritään kytkemään määrärahakatot paremmin hallituksen poliittisiin painopisteisiin sen sijaan, että budjetti rakentuisi puhtaasti alhaalta ylös eri hallinnonalojen omien intressien ohjaamana.

Kehysmenettely on kansainvälinen ilmiö, mutta sen käytännöt poikkeavat jonkin verran toisistaan. Joissakin maissa, kuten Ruotsissa ja Itävallassa, kehyksistä päätetään parlamentissa, toisissa maissa on voimassa budjettialijäämiä koskevia lakeja, jotka asettavat kehyksiä tiukempia ehtoja budjetin menokatolle.

Suomessa keskustelu budjettikehyksistä alkoi jo 1960-luvulla, mutta se jäi vaille poliittista tukea aina 1980-luvun lopulle saakka, jolloin Harri Holkerin hallituskaudella aloitettiin laajamittainen julkisen hallinnon uudistaminen. Osana näitä uudistuksia kehysmenettely otettiin käyttöön ensi kertaa 1991, jolloin kehykset laadittiin vuosille 1992–95. Kunnianhimoisista lähtökohdista jouduttiin 1990-luvun laman olosuhteissa tinkimään, ja kehyksiä muutettiin usein vuosittain.

Nykymuotoinen, koko nelivuotisen vaalikauden kestävä kehyspäätös tehtiin ensimmäisen kerran 2003. Sen yhteydessä päätettiin muun muassa sisällyttää lisätalousarviot kehysmenettelyn piiriin.

Kehysmenettely on kansainvälinen ilmiö, mutta sen käytännöt poikkeavat jonkin verran toisistaan.

Kansainvälisen käytännön mukaisesti osa valtion menoista on jätetty kehysten ulkopuolelle. Näitä ulkopuolisia menoja ovat nykyisin muun muassa suhdanteiden vuoksi muuttuvat lakisääteiset työttömyysturvamenot, toimeentulotukimenot ja asumistuki. Kuitenkin näiden menojen tasoon tehtävät päätösperusteiset muutokset kuuluvat kehysten piiriin.

Muita kehyksiin kuulumattomia menoja ovat valtionvelan korot, valtion maksamat arvonlisäveromenot, ulkopuolisilta saatavien maksujen välitys kolmansille osapuolille, finanssisijoitukset ja rahapelien tuottoa vastaavat menot.

Pääsääntöisesti Suomen kehysmenettelyä voidaan pitää sen tavoitteisiin nähden onnistuneena. Joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta kehyksiä on noudatettu ja ne ovat olleet olennainen osa kurinalaista talouspolitiikkaa. Pääministeri Sanna Marinin kaudella kehystasoa on poikkeuksellisesti nostettu pandemian aiheuttamien lisämenojen kattamiseksi.

Suomen kehysmenettelyä voidaan pitää sen tavoitteisiin nähden onnistuneena.

Kehysten yhteys hallitusten ohjelmiin on vaihdellut, mutta pyrkimys on ollut lähentää kehyspäätöstä ja hallituksen ohjelmatyötä. Erityinen ongelmakohta on ollut hallitusten ajoittainen taipumus kiertää kehyksiä joko verohuojennuksin, jotka pienentävät valtion tuloja, tai ohjaamalla budjetin ulkopuolisista rahastoista, kuten Valtion asuntorahastosta tai Maatilatalouden kehittämisrahastosta varoja toimintaan, joka olisi syytä rahoittaa budjettimenoista.

Poliittisesti rahastojen käyttöä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena keinona lisätä budjetin joustoa, mutta se on selkeästi ristiriidassa kehysten perusfilosofian kanssa.

Kritiikkiä on kohdistettu myös valtion omaisuuden myynnistä saatujen tulojen käyttämiseen juokseviin menoihin. Myyntitulot on kuitenkin pyritty ottamaan mukaan kehyspäätökseen kertaluonteisina investointimenoina, mikäli kyse ei ole vain sijoitetun omaisuuslajin muutoksesta.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Juttua päivitetty 22.9.2023: Tästä Kysy Politiikasta -artikkelista on olemassa myös syyskuussa 2023 julkaistu selkomukautettu versio, joka on saanut Selkokeskuksen selkotunnuksen.

Julkaisu Kysy politiikasta: Mitä ovat budjettikehykset? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomen vanhin ja kaikilla mittareilla suurin ajatushautomo Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra paneutuu tuoreessa selvityksessään hallituksen muodostamiseen. Selvityksen tarkoitus on olla lainsäädäntöön ja haastatteluihin perustuva kuvaus, jossa ei suoraan arvioida hallituksen muodostamisen sisältöä ja toimivuutta. Samalla siinä kuitenkin korostetaan tiettyjä havaintoja ja pyritään nostamaan niitä hallituksen toiminnan kehittämistä koskevalle poliittiselle agendalle.

Lähtökohtana on vuoden 2000 perustuslain jälkeinen aika, jolloin entinen presidenttikeskeinen prosessi on siirretty pääasiallisesti eduskunnan vastuulle. Käytännössä tarkimmin käsitellään vuosien 2011, 2015 ja 2019 vaalien jälkeisiä prosesseja.

Perustuslaki korostaa eduskunnan asemaa. Kuvaavaa on, että uuteen perustuslakiin kaavailtiin alun perin mainintaa puolueista hallituksen muodostamisen toimijoina, mutta lopulta päädyttiin antamaan keskeinen valta eduskuntaryhmille ja eduskunnan puhemiehelle. Perustuslain mukaan keskeisiä toimijoita ovat eduskuntaan vaaleilla valitut kansanedustajat ja presidentti.

Käytännössä kuitenkin puolueet ja niiden johtohenkilöt ovat keskeisessä asemassa, kun hallitusta muodostetaan, vaikka nämä henkilöt eivät olisi kansanedustajia. Samoin valtioneuvoston eri ministeriöiden virkamiehet sekä erilaiset etujärjestöt ja asiantuntijat osallistuvat aktiivisesti.

Perustuslaki ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Kuten Sitran selvitys kertoo, näiden ulkoparlamentaaristen toimijoiden rooli vaihtelee sen mukaan, miten paljon tilaa hallituksenmuodostaja ja hänen koalitionsa näille antavat. Tämä pätee myös virkamiehiin, joilla todella on valmisteluun liittyvää vaikutusvaltaa. Vaikutusvallan muodot kuitenkin vaihtelevat poliitikkojen toimien mukaan.

Kun hallituksen muodostamista tarkastellaan käytännössä, perustuslaki antaa vain prosessin hahmon ja keskeisten valtioelinten tehtävät. Se ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Katse täytyy suunnata perustuslain katvealueelle, jossa puolue-elimet, puheenjohtajat, puoluesihteerit, avustajat, kansliapäälliköt, talouspoliittiset neuvonantajat, valtiosihteerit, puolueiden luottoasiantuntijat ja muut edunvalvojat osallistuvat vaihtelevassa määrin siihen tapahtumien kulkuun, jonka lopputuloksena vaalitulos muuttuu toimintakykyiseksi hallitukseksi.

Ensimmäinen kokonaiskuvaus

Sitran selvitys on ensimmäinen kokonaisvaltainen esitys hallituksen muodostamisesta Suomessa. Asiaa on tutkittu aikaisemminkin, mutta kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut. Selvitys on kuitenkin selvitys; se ei esitä teoreettisesti rakennettuja tutkimuskysymyksiä, eikä juurikaan problematisoi esille tuomiaan havaintoja.

Se ei esimerkiksi analysoi systemaattisesti hallituksen muodostamista edustuksellisuuden kysymyksenä tai vaalituloksen vaikutusta hallituksen kokoonpanoon tai puolueiden sisäistä dynamiikkaa. Päähuomio on muodollisessa prosessissa, perustuslaissa, puolueiden omissa säännöissä sekä tavoiksi muodostuneissa käytännöissä.

Hallituksen muodostamiseen osallistuneiden henkilöiden haastattelut nivotaan osaksi muodollista prosessia valottamaan niitä kohtia, joihin säädökset eivät anna ohjeita. Selvitys käy läpi myös hallituksen muodostukseen kuuluvia mutta vähämerkityksellisiltä tuntuvia asioita, kuten hallitusneuvottelujen kustannusten jakoa, ruokailun järjestämistä tai tilankäyttöä.

Kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut.

Nämäkin yksityiskohdat voivat valaista hallituksen muodostamiseen liittyviä kriittisiä kysymyksiä, kuten instituutioiden välisiä valtasuhteita. Nykykäytännön mukaan eduskunta vastaa kustannuksista, koska perustuslain mukaan hallitus muodostetaan eduskunnan johdolla. Tilankäyttö oli oleellinen osa vuoden 2019 neuvotteluja, joissa Sitran selvityksen mukaan oli esimerkiksi käytössä ”pakollinen” yhteisruokailu hyvän neuvotteluilmapiirin edistämiseksi.

Juha Sipilä vei hallitusneuvottelunsa valtioneuvoston juhlahuoneistoon Smolnaan, ja julkisuudessa spekuloitiin kolmen vuosikymmenen takaisilla muistumilla Esko Ahon porvarihallituksen neuvotteluista, jotka niin ikään käytiin Smolnassa yleensä käytössä olleen Säätytalon sijaan. Tutkijoille selvityksen hyöty on ennen kaikkea siinä, että kokonaiskuvan lisäksi se tarjoilee runsaasti yksityiskohtia varsinaisten tutkimuskysymysten muodostamiseksi.

Valtiovarainministeriön vaihtuva rooli

Yksi huomionarvoinen havainto liittyy valtiovarainministeriön asemaan. Tyypillisesti ministeriötä on pidetty vaikutusvaltaisena toimijana, joka käytännössä asettaa talouspoliittiset reunaehdot hallituksen ohjelmalle. Säännönmukaisesti hallitusohjelmaan on liitetty niin sanottu menosääntö, jossa hallitus sitoutuu noudattamaan talousarvion kehysmenettelyä ja lupaa pidättäytyä menojen siirtämisestä kehysten ulkopuolelle.

Usein menosääntöön lisätään myös ehdollinen elvytyslauseke, mikäli talouden kehitys poikkeaa selvästi ennustetusta. Toisaalta, kuten Sitran selvityksessä konkreettisesti osoitetaan, valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät. Valtiovarainministeriö voi olla keskeinen agendavaikuttaja heti neuvottelujen alussa, kuten Juha Sipilän neuvotteluissa 2015, tai se voidaan tuoda mukaan vasta myöhemmin antamaan arvioitaan, kuten tehtiin Antti Rinteen neuvotteluissa 2019.

Valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät.

Vasemmistovetoisuus ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita valtiovarainministeriön roolin kaventamista. Sitran selvitys ei ulotu vuotta 2011 aikaisempaan historiaan, mutta valtiovarainministeriö ja esimerkiksi SDP:n Paavo Lipponen löysivät toisensa 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun talouspolitiikan tiukan linjan ajajina.

Selvityksen mukaan myös vuonna 2019 Rinteen neuvotteluissa valtiovarainministeriön virkamiehet olivat mukana puheenjohtajapöydässä ja haastattelujen mukaan heidän näkemyksensä kuuluivat edelleen, vaikka talouden kehykset sovittiin ajallisesti eri vaiheessa. Valtiovarainministeriöön verrattuna valtioneuvoston kanslian rooli on vaihdellut viimeaikaisissa neuvotteluissa selvästi enemmän. Vuonna 2015 Sipilän neuvotteluissa se miltei ohitettiin, siinä missä 2019 Rinteen neuvotteluryhmä oli aktiivisesti yhteydessä siihen ja käytti sen resursseja oman neuvottelumallinsa toteuttamiseksi.

Puolueiden erilaiset perinteet

Toinen kiinnostava ja lisävalaistusta kaipaava seikka liittyy puolueiden eroihin hallitus- ja ministerikysymyksissä. Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Kokoomuksessa ministerivalinnat tekee käytännössä puolueen puheenjohtaja. SDP:n käytäntö on kuitenkin kaikkein puoluekeskeisin; eduskuntaryhmää ainoastaan kuullaan. Puolue-elinten ja eduskuntaryhmän jäsenyyksissä on päällekkäisyyksiä, joten selvää jakoa puolue-elinten ja eduskuntaryhmän välillä on vaikea tehdä.

Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Silti SDP tuntuu toimivan joukkopuolueperinteen mukaisesti puoluekeskeisesti, siinä missä oikeistopuolueet ovat lähempänä kaaderipuolueperinnettä ja toimivat eduskuntakeskeisemmin. Kaaderipuolue on löyhästi, vailla selvää keskusjohtoa järjestäytynyt poliittinen ryhmä, joka toimii ennen kaikkea parlamenttiryhmänsä kautta. Muualla yhteiskunnassa se aktivoituu vain vaalien alla.

SKDL:n raunioilta ponnistanut, organisaatioltaan SDP:tä kevyempi Vasemmistoliitto toimii selvästi eri tavalla salliessaan jäsenäänestyksen hallitukseen osallistumisesta. Myös vaaleja edeltävän valmistautumisen osalta puolueilla on erilaisia käytäntöjä. Puolueiden sisäisen dynamiikan avaaminen vaatisi pitkää historiallista tarkastelujaksoa.

Sitran jännitteinen asema

Selvitys paljastaa myös sen, että hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Perustuslain asettamista muodollisista kokouksista ja ilmoituksista, kuten eduskuntaryhmien vaalienjälkeisestä yhteiskokouksesta, puhemiehen kirjeestä presidentille ja presidentin ilmoituksesta eduskunnalle, jää dokumentit, mutta niiden sisältö on niukkaa ja toteavaa.

Muu dokumentaatio hallituksen muodostamisesta on asianosaisten oman harkinnan varassa ja hajallaan eri paikoissa. Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat 2010-luvun aikana tuottaneet hallituksen toimintakykyä kehittävien hankkeiden yhteydessä myös kuvauksia hallituksen muodostamisesta ja hallitusohjelmaneuvotteluista, mutta ne ovat sisältäneet objektiivisen kuvauksen ohella runsaasti toimenpidesuosituksia ja sitä kautta myös ”ideaalikuvauksia”, jotka eivät vastaa todellisia tapahtumia ja eri osapuolten todellisia rooleja. Tätä aukkoa Sitran selvitys erinomaisesti paikkaa.

Toisaalta selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita. Sitra on aika ajoin ollut keskeinen toimija siinä verkostossa, joka on ottanut tehtäväkseen kehittää yleensä suomalaista hallintopolitiikkaa ja erityisesti valtioneuvoston toimintaa. Hallituksen muodostaminen ja hallitusohjelma ovat olleet tämän kehitystyön kohteina pitkään.

Hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Toisaalta tämä selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita.

Valtioneuvoston kanslia  ja valtiovarainministeriö ryhtyivät 2010 Sitran taloudellisella tuella valmistelemaan eurooppalaista vertailevaa hallintopoliittista kehittämishanketta, joka sai nimekseen Governments for the Future. Sen keskeinen suositus oli siirtyminen valtionhallinnossa yhdenmukaiseen strategiseen ohjaukseen, joka säteilisi hallituksen ohjelmasta, ylittäisi hallinnonalojen väliset rajat ja sitoisi hallinnon keskeiset toimijat yhteisen näkemyksen taakse. Sittemmin Sitra on ollut aktiivinen muun muassa strategisen hallitusohjelman ideoimisessa, ja tulipa hallitustunnustelija Juha Sipilä jopa pyytäneeksi Sitrasta fasilitoijan hallituksen ohjelmaneuvotteluiden alkuun 2015.

Tätä kehityskulkua vasten arvioituna Sitran selvitys hallituksen muodostamisesta on – ehkä tarkoittamatta – historian suhteen likinäköinen. Sitran rooli tuodaan kyllä esille varsinkin vuoden 2015 hallitusohjelmaneuvottelujen yhteydessä. Selvitys käsittelee lyhyesti myös kritiikkiä Sitran roolia kohtaan. Kritiikki tunnistaa saman ongelman, josta Governments for the Future -loppuraportin kirjoittajat huomauttivat 2013: Miten tuottaa hallitusneuvottelijoille sellaista tausta-aineistoa, joka nostaisi esille strategisesti keskeisiä ongelmia mutta samalla jättäisi riittävästi tilaa poliittisille päättäjille.

Sitra tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus.

Likinäköisyys nousee pikemminkin siitä, että selvitys käsittelee tarkemmin vain vuosien 2011, 2015 ja 2019 hallitusneuvotteluja. Uuden perustuslain mukaiset ensimmäiset hallitukset muodostettiin 2003 ja 2007. Niiden käsikirjoitus oli joiltakin osin tyystin erilainen kuin niitä seuranneissa hallitusneuvotteluissa. Sitran selvitys tulee kuvanneeksi juuri sitä ajanjaksoa, jossa se on itse aktiivisesti osallistunut valtioneuvoston toiminnan kehittämishankkeisiin. Siitä huolimatta, että selvitys korostaa pääministeriehdokkaan mahdollisuutta määrittää neuvottelujen kulku ja rajata osallistujien joukko, se antaa vaikutelman, että 2010-luvun hallitusneuvottelut ovat ikään kuin evolutiivisen kehityksen päätepiste.

Tätä selvityksen tekijöiden ja selvityksen kohteen välistä “kaksoishermeneutiikkaa” kannattaa valottaa hieman enemmän. Selvityksen julkistamistilaisuuden ilmoituksessa sanotaan, että selvitys on tehty osana Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, jonka tavoitteena on ”vahvistaa Suomen asemaa uudistumiskykyisenä demokratian mallimaana”. Hallituksen muodostamisen kuvauksen on tarkoitus edistää tätä päämäärää tarjoamalla tulevaisuuden hallituksenmuodostajille tietoa prosessista ja tekemällä se näkyväksi myös suurelle yleisölle.

Sitra siis tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus. Tämä ei ole moite vaan toteamus, joka asettaa selvityksen sen historialliseen asiayhteyteen.

Hallintopoliittinen politiikkayhteisö

Sitra ei toki ole tässä yksinomainen tai ensisijainen toimija. Parempaa olisi tarkastella sitä yhtenä osana hallintopolitiikkaan suuntautunutta politiikkayhteisöä, yhdessä valtioneuvoston kanslian, valtiovarainministeriön ja OECD:n kaltaisten organisaatioiden kanssa. Yhteisöön kuuluu myös hallintopolitiikasta kiinnostuneita poliitikkoja ja politiikasta muihin tehtäviin siirtyneitä henkilöitä.

Sitran tuoreen selvityksen toisena tekijänä on mainittu entinen kansanedustaja ja nykyinen Sitran vanhempi neuvonantaja Jouni Backman, joka toimi jo 2013 aloittaneen Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishankkeen (OHRA) seuranta- ja tukiryhmässä, jota puolestaan johti entinen kansanedustaja ja valtiosihteeri, nykyinen Opetushallituksen pääjohtaja Olli-Pekka Heinonen. OHRA-raportin suosituksia hallitusohjelmaneuvotteluista vietiin käytäntöön Smolnassa 2015.

Sitran selvityksestä käy ilmi, että hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku. Erityisen selvästi tämä tulee esille Antti Rinteen johtamissa neuvotteluissa 2019, jolloin Rinteen apuna toimi SDP:n eduskuntaryhmän pääsihteeri Kari Anttila. Hän oli ollut mukana myös vaaleja edeltävässä valtioneuvoston kanslian  ja valtiovarainministeriön työryhmässä, joka työsti suosituksia hallitusneuvottelujen organisoimiseksi. Tämän työn taustalla oli puolestaan edellä mainittu OHRA-hanke.

Hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku.

Hallintopolitiikkaan suuntautunut yhteisö toimii politiikkaideoiden levittämiseen erikoistuneena rakenteena. Sen vaikutus näkyy siinä, että esimerkiksi strategisen hallitusohjelman tai ilmiöpohjaisuuden kaltaiset politiikkaideat saavat vahvistusta monelta eri taholta ja alkavat muokata keskeisten poliitikkojen näkemyksiä hallituksen toimintaperiaatteista ja niiden toteuttamisen keinoista.

Kuvaava on, että Sitran selvityksessä valtioneuvoston kanslian koordinoima Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishanke on kuvattu osana hallituksen muodostumista. Samoin prosessiin on historiattomasti liitetty valtioneuvoston kanslian strategiaosasto, joka aloitti toimintansa vasta talvella 2015 strategiasihteeristön nimellä osana uutta strategista hallitusohjelmakonseptia.

Säilyykö politiikka politiikassa?

Vaikka Sitran selvitys on koko lailla neutraali ja keskittyy kuvaamaan hallituksen muodostamista sellaisessa muodossa, joka meillä on vakiintunut 2010-luvun aikana, ei voi välttyä tulkitsemasta selvitystä myös lievänä kritiikkinä prosessin vapaamuotoisuutta kohtaan. Selvityksessä hallitustunnustelijan asema kuvataan keskeiseksi, jolloin rivien välistä nousee kysymys läpinäkyvyydestä, tasapuolisuudesta ja ennustettavuudesta.

Jos pelkkä traditio ja luottamus hallitustunnustelijaan eivät riitä, olisiko seuraava askel hallituksen muodostamisen ohjeistaminen osapuolia sitovalla lainsäädännöllä? Tämä tuskin olisi viisasta, koska silloin byrokratisoitaisiin keskeistä poliittista prosessia suomalaisen kansanvallan ytimessä.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Ajatuspaja hallitusta muodostamassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Koronapandemia on nostanut esille rajankäynnin poliittisen johdon ja virkakoneiston välillä. Keskeinen ongelma tuntuu olevan se, kuka päättää poikkeustoimista ja mikä on virkavastuulla toimivien asiantuntijavirkamiesten asema ja heidän tuottamansa tiedon velvoittavuus poliittisessa päätöksenteossa.

Pandemian hoito peittää kuitenkin alleen helposti sen, että tässä vastuunjaon rajankäynnissä kyse on kroonisesta ongelmasta, jota on pyritty hoitamaan ainakin perustuslain kokonaisuudistusta valmistelemaan vuonna 1970 asetetusta valtiosääntökomiteasta saakka – tosin kehystys on ollut parlamentarismin ja demokratian vahvistaminen, ei niinkään politiikan ja hallinnon suhde.

Parlamentarismin tiellä on edetty pitkälle, mutta samaan aikaan on ollut käynnissä toinen, vaikeammin hahmoteltava kehityskulku, joka liittyy hallituksen kykyyn toimeenpanna ohjelmansa käytössään olevan virkamiehistön avulla.

Paluu klassikoihin

Juuri nyt on osuva hetki palata Max Weberiin, jonka kohtaloksi tuli sata vuotta sitten influenssapandemia. Puolitoista vuotta ennen kuolemaansa Weber luennoi Münchenissä Vapaiden ylioppilaiden liiton tilaisuudessa politiikasta kutsumusammattina. Sittemmin kuuluisaksi, jopa klassikoksi tulleessa esitelmässään Weber halusi luonnehtia realistisesti poliitikon tehtävään tarvittavia ominaisuuksia ja samalla perustella sitä, miksi modernin valtion hallinnassa on oleellista tehdä ero politiikan ja hallinnon välillä.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle. Weberin sanoin virkamiehelle eivät kuulu viha ja intohimo – ”sine ira et studio”.

Virkamies on vastuussa poliittiselle johdolle juuri tämän puolueettomuuden merkityksessä. Hyvän poliitikon täytyy taas tuntea vastuuta toimistaan ja tietää, milloin on kohtuullista hillitä intohimoja ja arvioida vakaumuksellisen toiminnan seurauksia.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle.

Weberin erityisenä huolena oli politiikan heikko arvostus. Saksa oli ensimmäisen maailmansodan jälkeen turbulentti yhteiskunta, jossa toisiaan seuranneet poliittiset kriisit siirsivät käytännössä hallitusvallan virkakoneistolle (Beamtenherrschaft). Se oli koulutettua ja asiantuntevaa, mutta siltä puuttui poliittinen ohjaus.

Toista oli Yhdysvalloissa, jossa poliittinen ohjaus oli weberiläisessä mielessä hävittänyt poliittisen johtamisen ja hallinnon välisen rajan. Weberin mukaan vallalla oli ”saaliinhimoisten poliitikkojen diletanttihallinto”. Toinen politiikan ja hallinnon erottelua alleviivannut klassikko, sittemmin presidenttinäkin toimineen Woodrow Wilsonin artikkeli perusti rajanvedon juuri tähän amerikkalaisen hallinnon erityispiirteeseen, hallinnon ylipolitisoitumiseen. Kahden klassikon johtopäätös oli sama, mutta perusteet aivan päinvastaiset.

Suomalainen virkavaltaistuminen

Itsenäisen Suomen historiassa on nähty sekä hallitusvallan virkavaltaistumista että ylipolitisoitumista. Viimeistään 1990-luvulla, mutta todennäköisesti jo paljon aikaisemmin, huolenaiheeksi nousi hallitusten suhteellinen kyvyttömyys hallita ja sen kääntöpuoli, hallinnon valta-aseman vahvistuminen.

Historiallisena taustana olivat sotien jälkeisten hallitusten epävakaus ja 1960- ja 1970-lukujen ylipolitisoituminen, joka politiikan korostumisesta huolimatta vaikutti heikentävästi hallitusten kykyyn hallita, kuten Jaakko Numminen totesi luvassaan valtioneuvoston roolista suomalaisessa Raimo Savolaisen toimittamassa klassikkoteoksessa Suomen Keskushallinnon historia 1809-1996.

Vahvan presidentin varjossa pyristelleet eripuraiset hallituspuolueet uhkasivat muuttua Weberin kammoamiksi virkojenmetsästysorganisaatioiksi, jotka hyvin tiedostivat, että valtaresurssien jaossa hallitusten lyhytikäisyyttä vastasi hallinnon pitkäikäisyys. Todellisuudessa myös institutionaaliset tekijät, kuten presidentin valtaoikeudet ja eduskunnan määrävähemmistö- ja lakien lepäämäänjättämissäännöt tai valtioneuvoston organisaatiota koskeva lainsäädäntö, muodostivat tehokkaita pidäkkeitä poliittisen hallitusvallan vahvistumiselle.

Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Ministeriöiden ohjausvallan lisääminen 1980-luvulta alkaen ei tuonut ratkaisua ongelmaan, eikä myöskään pääministerin aseman vahvistaminen tai vähäpätöisten asioiden karsiminen valtioneuvoston yleisistunnon listoilta. Vuoden 2000 tienoilla voitiin päätellä, ettei hallitusten kyky toimia yhtenäisenä ministeristönä ja toteuttaa ohjelmaansa johdonmukaisesti ollut olennaisesti parantunut, vaikka hallitukset olivat istuneet koko vaalikauden vuodesta 1983.

Suurten rakenteellisten muutosten sijaan huomio alkoi kohdistua itse hallitusohjelmaan ja siihen, miten sen toteutumista voisi edistää muuttamalla toimintatapoja. Juurensa tällä on edellä hahmotellussa kehityskulussa, mutta se nousee itsenäisenä ongelmana esille oikeastaan vasta Paavo Lipposen hallituksissa (1995–1999; 1999–2003), jotka koostivat hallitusohjelman seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja.

Seuraavat hallitukset kokeilivat poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia, keksittiin hallitusohjelman puolivälitarkastelut, ja Juha Sipilän hallitus muutti 2015 hallitusohjelman muotoa ottamalla liikkeenjohdon strategisen johtamisen esikuvaksi. Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Virkamiehet haluavat selvemmän rajan

Kiinnostavaa tämän tarkastelun kannalta on, että huoli poliittisen hallituksen kyvystä viedä ohjelmansa toteutukseen on noussut erityisesti virkakunnan taholta. Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Yhdessä Joonatan Virtasen kanssa kirjoittamassamme luvussa Politiikan ilmastonmuutos -eduskuntavaalitutkimuksessa toteamme, että samat virkamiehet ovat pyrkineet saamaan tälle hankkeelle myös poliittista tukea:

”Virkamiesten näkemys on ollut, että politiikan vaikuttavuutta saadaan lisää vain, jos hallitusohjelmaprosessiin voidaan kajota. Vuosi 2015 oli erityisen merkittävä, koska silloin hallituksen toimintaa ammattimaisesti tarkastelevan virkakunnan näkemykset ylittivät ensimmäistä kertaa hallinnon ja politiikan välisen rajan ja poliitikot ja virkamiehet muodostivat yhdessä uudenlaisen käsityksen hallitusohjelmasta”.

Viittaamme tässä nimenomaan Sipilän ”strategiseen” hallitusohjelmaan, jonka muoto vaati siis sitä, että virkamiehet tulivat politiikan tontille, vetivät rajan ja asettuivat sitten omalle puolelle rajaa. Tähän ainakin pyrittiin.

Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Strategialla Sipilän ohjelmassa viitattiin tietysti siihen, että hallitus neuvotteli keskuudessaan, mihin asioihin se erityisesti halusi vaalikauden aikana keskittyä. Hallitus teki siis painopistevalintoja ja huolehti siitä, että kaiken rutiinipäätöksenteon ohessa näiden keskeisten kärkihankkeiksi muokattujen tavoitteiden toteutumista seurattaisiin systemaattisesti.

Hankkeiksi jäsennetty ohjelma pakotti ylittämään hallinnon sektorirajat, ja yritystä oli ottaa myös budjettiprosessi osaksi kärkihankkeiden toteutusta. Tällä kaikella tavoiteltiin sitä, että hallinto olisi selvemmin poliittisen hallituksen ohjauksessa – ei siis yksittäisten ministereiden tai puolueiden vaan yhtenäisen hallituksen ohjauksessa. Tässä tiivistyy historiallinen poliittisen ohjauksen idea.

Intohimoisesta ja taistelevasta poliitikosta pitää saada vastuunsa tunteva joukkuepelaaja, joka on osa yhteistä ja kompromissien sävyttämää poliittista tahdonmuodostusta, siis jonkinlainen weberiläinen ideaalipoliitikko.

Jälkikäteen arvioituna kärkihankkeet veivät ehkä liikaakin hallituksen energiaa, eikä kokonaisvaltaista politiikan ohjausvaikutusta saatu aikaiseksi. Toisaalta nähtiin myös useita tapauksia, joissa hallinto joutui tinkimään asiantuntemuksestaan ja venyttämään siihen perustuvaa velvoitetta ”puhua totta vallalle”. Lojaali alistuminen poliittiselle ohjaukselle toimi tavalla, joka tarkoittamatta toi mieleen poliittisiin virkanimityksiin nojaavan diletanttihallinnon, jossa virkamiehillä ei ole tarpeeksi asiantuntemusta.

Opitaanko virheistä?

Sipilän yrityksestä viisastuneena Rinteen ja sittemmin Marinin hallituksen ohjelma ei nojaa kärkihankkeisiin, joiden voi katsoa toimineen ajoittain yhtenäisen valtioneuvoston ajatusta vastaan. Kärkihankkeiden sijaan puhutaan ”priorisoiduista politiikkakokonaisuuksista”. Valtioneuvoston kanslian vetämässä ”Hallitusten strategisten johtamisvälineiden kehittämishankkeessa” politiikkakokonaisuudet määriteltiin yhteiskunnallisten ilmiöiden kautta, jotta niihin saataisiin riittävästi poikkihallinnollisia ulottuvuuksia.

Kun Rinteen hallituksen ohjelmaa neuvoteltiin, pääministeripuolueen tavoitteena oli ajaa läpi eräänlainen totaalistrategia, jossa koko valtion budjettitalous alistettaisiin hallituksen ohjelmassaan ilmaisemaan tahtoon. Tällaisen filosofian kantamana ohjelmasta tehtiin pitkä.

Yllättävää kyllä tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa. Käytännössä tämä näkyy muun muassa siinä, että sekä Sipilän että Rinteen ja Marinin hallituksissa ministerityöryhmät perustettiin suoraan hallitusohjelmaan kirjattujen painopistealueiden mukaisesti. Poikkihallinnolliset ministeriryhmät vastaavat hallitusohjelman strategisten painopisteiden toimeenpanosta ja seurannasta.

Rinteen hallituksen tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen. Tällaisessa toimintamallissa virkamiesten asema korostuu ja ministeristä tulee helposti hallinnonalansa tavoitteiden puolustaja.

Virkamiesten ja poliitikkojen roolit alkavat muistuttaa toisiaan, kuten perinteisessä amerikkalaisessa järjestelmässä, tosin sillä erotuksella, että meillä johtavat viranhaltijat eivät vaihdu poliittisen päämiehen mukana.

Myös poliitikko voi joutua ideologisten intohimojensa viemäksi ja kadottaa suhteellisuudentajunsa, jota Weber piti välttämättömänä hyvälle poliitikolle. Jos näin käy, hallituksen yhtenäisyys säilyy vain niin kauan kuin ministerit eivät puutu toistensa asioihin.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen.

Tällaista hallintamallia on yritetty kammeta polkuriippuvalta radaltaan vuosikymmenet. Sipilän ja Rinteen ja Marinin hallitukset ovat esimerkkejä siitä, mitä pitkäjänteinen työ politiikan ja hallinnon erottamiseksi voi tuottaa. Kun hallitusohjelmaan tuodaan toimenpiteitä, jotka edellyttävät puolueiden yhteistyötä, ministeriökohtaisen työnjaon ylittämistä, yhteisten tilaisuuksien lisäämistä tai pääministerin aseman vahvistamista, tuloksena voi parhaimmillaan olla entistä selvemmin poliittisen ohjauksen vahvistuminen läpi kaikkien ministeriöiden.

Hallitusohjelmien lähihistoria auttaa ymmärtämään, että ohjelmalla voidaan vaikuttaa hallitsemisen keskeisiin instituutioihin. Kuten koronapandemian hoito osoittaa, tämän pitkäjänteinen työ on aina altis suistumaan takaisin harmaalle vyöhykkeelle.

Phd, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa. Hän on osallistunut kansalliseen eduskuntavaalitutkimukseen vuodesta 2009.

Artikkeli on osa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.

Julkaisu Politiikan ja hallinnon suhde hallitusohjelmien näkökulmasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kun pääministeri Juha Sipilä ilmoitti hallituksensa erosta 8. maaliskuuta 2019, hän palasi keskustan puoluevaltuustolle huhtikuussa 2015 hallitustunnustelijana pitämäänsä puheeseen. Siinä hän peräänkuulutti poliittisen kulttuurin muutosta. Hallitustyöskentelyn pitää olla tulosvastuullista: tulos tai ulos, sanoi Sipilä.

Sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistuksen kaatuminen sai Sipilän käyttämään exit-optiota. Julkisuudessa Sipilän manööveri on tulkittu vaalitaktiikaksi, koska hallituksen ero vapautti kannatusluisussa olevan keskustan rasitteeksi käyneestä valinnanvapausmallista.

Jos kuitenkin laitamme vaalitaktiikan syrjään ja mietimme Sipilän ilmoitusta siinä asiayhteydessä, johon Sipilä itse halusi oman valintansa kiinnittää, kysymys hallituksen tuloksellisuudesta ja tulosvastuusta asettuu toisenlaiseen valoon.

Kertooko Sipilän eroilmoitus muutoksesta hallitusten tavassa toimia? Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa? Saiko se hallituksen työskentelemään aikaisempaa yhtenäisemmin ja johdonmukaisemmin ja nostiko se suuret linjat politiikan keskiöön ennennäkemättömällä tavalla?

Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa?

Näihin kysymyksiin on vaikea vastata yksiselitteisesti. Ensinnäkään systemaattista vertailuaineistoa ei ole.

Toiseksi hallitusten tuloksellisuuden mittaaminen voi osoittautua vaikeaksi tai ainakin monimerkitykselliseksi kysymykseksi. Esimerkiksi keskeneräisiksi jääneet lainsäädäntöhankkeet tai vaalikauden päättyessä rauenneet lakiesitykset eivät välttämättä kerro tehokkuuden puutteesta tai hyväksyttyjen säädösten suuri määrä tehokkuudesta.

Valtioneuvoston kanslian oman arvion mukaan Sipilän hallituksen keskeiset hankkeet on suurimmaksi osaksi saatu päätökseen, mikä tietysti kertoisi strategiatyön onnistumisesta. ”Ministereiden mukaan kärkihankkeet ovat toimiva työkalu, joiden avulla on onnistuttu vahvistamaan ministeriöiden välistä yhteistyötä ja keskittämään voimavaroja tärkeimpiin uudistuksiin,” arvioidaan valtioneuvoston kanslian tiedotteessa.

Jossakin määrin kyse on varmasti myös asetettujen tavoitteiden määrästä ja niiden poliittisesta vaikeusasteesta. Onnistuminen lähes kaikissa kärkihankkeissa kertoo ehkä tavoitetason oikeasta asettamisesta, vaikka hallitusohjelmatyöstä vastuussa olevat virkamiehet olisivat valmiita vähentämään tavoitteiden määrää entisestään, mikä viittaa epäsuorasti Sipilän hallituksen ajoittain pahastikin yskineeseen toimintaan.

Kolmanneksi strateginen hallitusohjelma ei suinkaan syntynyt vain toukokuun hallitusneuvotteluissa 2015. ”Tulos tai ulos” on vain eräänlainen huipennus pitkässä historiassa. Se ulottuu yli 30 vuotta ajassa taaksepäin 1980-luvun hallintopoliittiseen ajatteluun.

Valtioneuvoston työskentelyn erityinen ongelma on ollut horisontaalisen politiikkakoordinaation puute. Valtionhallinnon johtavat virkamiehet ja muut hallinnon kehittäjät, erityisesti Sitra, ovat pitkään yrittäneet saada poliitikot omaksumaan kokonaisvaltaisen strategisen ajattelun hallituspolitiikan perustaksi ja etäännyttämään ministerit vain oman hallinnonalansa etuja ajavasta roolista.

Työ on vaatinut kärsivällisyyttä. Viimeistään Paavo Lipposen ensimmäisestä hallituksesta (1995–1999) saakka hallitukset ovat muokanneet työskentelyään strategiseen suuntaan. Lipposen hallitukset koostivat ohjelmansa seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja. Matti Vanhasen hallituksissa kokeiltiin poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia (nykyään puhuttaisiin ilmiöpolitiikasta). Vanhasen ja Jyrki Kataisen hallitukset aloittivat puolivälitarkastelut. Viimein Sipilän hallitus reivasi hallitusohjelman muotoa strategisen johtamisen perusoppien mukaan.

Taustalla pitkä kehitystyö

Sipilän hallituksen strategisen hallitusohjelman perusta syntyi kuluvan vuosikymmenen alussa, kun valtioneuvoston kansliassa aloitettiin projekti nimeltä KOKKA. Se julkisti suosituksensa eduskuntavaalien alla 2011.

KOKKA-työryhmä ehdotti, että hallitusneuvottelujen aluksi puoluejohtajat sopisivat ensin talouspolitiikan linjasta ja budjetin menosäännöistä ja vasta sitten ohjelman politiikkasisällöistä. Tavoitteet tuli muotoilla niin, että ohjelma olisi lyhyt ja pysyttelisi yleisellä tasolla.

Siitä piti tulla strateginen dokumentti, josta hallituksen nimittämisen jälkeen valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö työstäisivät yhdessä konkretisoivan toimeenpanosuunnitelman. Strategia-asiakirjaa tuli myös arvioida vuosittain ja muuttaa tarvittaessa. Samalla hallituksen sisäinen työnjako tuli järjestää hallituksen strategian mukaisesti, ministerivaliokuntien määrää vähentää ja hallituksen yhteistä työskentelyä vahvistaa.

Kuten tunnettua, Kataisen hallituksen kokoaminen oli erittäin vaikeaa, eikä KOKKA-hankkeen suosituksia päästy kokeilemaan. Kataisen hallituksen hallintoministeri Henna Virkkunen nimitti 2013 työn jatkajaksi OHRA-hankkeen.

OHRA seurasi esityksissään tarkasti KOKKA-hanketta. OHRA pyrki lisäksi aktiivisesti ottamaan valmisteluun mukaan puolueiden edustajia ja informoimaan eduskuntapuolueita hankkeesta. Valtioneuvoston kanslia kutsui poliittisen tukiryhmän seuraamaan hanketta ja antamaan virkamiehille palautetta.

OHRA-hankkeessa korostettiin edeltäjänsä tapaan hallituksen yhdenmukaista ja keskitettyä toimintatapaa, jolla pyrittäisiin eroon tarkkarajaisesta ministerihallinnosta. Hallitusohjelman pitäisi muodostua 3–5 keskeisestä poliittisesta tavoitteesta, joiden toteuttamiseksi laadittaisiin erillinen toimintasuunnitelma jälleen valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston kanslian yhteistyönä. Toimintasuunnitelman tarkistus tapahtuisi vuosittain hallituksen kehysriihessä.

Jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Edellä sanottu kertoo siitä, että jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Ennen Sipilän hallitusta uudistusyritykset olivat jääneet vaatimattomiksi tai epäonnistuneet vahvojen poliittisten intressien vuoksi. Varsinkin Kataisen ideologisesti epäyhtenäinen koalitio kariutti siihen saakka pisimmälle viedyn yrityksen kohti strategista hallitusohjelmaa.

Sipilän hallituksen onnistumista on usein selitetty Sipilän insinööri- ja yrittäjätaustalla, joka luontevasti liittyy strategiseen johtamiseen. Näkemystä tukee se, että Sipilä itse esitteli strategisen hallitusohjelman idean keskustan eduskuntaryhmälle syksyllä 2014, kuten olen aiemmin kirjoittanut.

Poikkeuksellinen hallitusohjelma oli kuitenkin ratkaisevasti riippuvainen siitä, että taustalla ollut pitkäjänteinen kehittämistyö kohtasi otolliset poliittiset olosuhteet. Strateginen hallitusohjelma ei olisi ollut mahdollinen ilman valtioneuvoston kanslian vahvistunutta asemaa ja kanslian ja valtiovarainministeriön johtaman hallinnonkehittäjien verkoston työskentelyä – ja kenties Kataisen/Stubbin hallituksen hajaannusta loppuvuodesta 2014 ja siihen liittynyttä pettymystä hallituksen tuloksellisuuteen.

Kun nämä tekijät yhdistyivät Sipilän yrittäjätaustaan ja ideologisesti (tuolloin) yhtenäiseen hallituspohjaan, syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Samalla hallitusohjelman seuranta muuttui. Sipilä rakensi kärkihankkeiden ympärille iltakoulun korvanneet hallituksen strategiaistunnot. Aiemmin ministeriöt raportoivat hallituskauden puolivälissä ja lopussa hallitusohjelman kirjausten toteutumisesta.

Sipilän hallituksessa ministereiden johtamiksi projekteiksi jaetut kärkihankkeet aikataulutettiin ja niiden etenemistä seurattiin hallituksen kuukausittaisissa strategiaistunnoissa. Sipilän hallituskauden lopun poliittisesta mahalaskusta huolimatta hallituksen työskentelyyn hallitusohjelman toteutumisen näkökulmasta tuli ryhtiä ja tavoitteellisuutta.

Kyse on tätä taustaa vasten paljon suuremmasta asiasta kuin epäonnistumisesta yhdessä keskeisessä tavoitteessa. Tulos tai ulos -periaatteen tiukka tulkinta ei ole perusteltua, jos ajatellaan Sipilän hallituksen toimintaa kokonaisuudessaan.

Lipposen hallitusten strategisuutta tarkastellut Minna Tiili päätyi tutkimuksessaan siihen, että ministerit ovat haluttomia omaksumaan abstraktin strategiapäällikön roolin ja keskittyvät mieluummin konkreettiseen jakopolitiikkaan. Sipilän hallituksen tilinpäätös kertoisi, että ministerit voivat omaksua toisenlaisenkin roolin, jos olosuhteet ovat sille suotuisat.

Hallitusohjelma saa juridisen aseman

Tulos tai ulos -linjaa pitäisi tarkastella myös siitä näkökulmasta, mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä. Teknisesti pääministerin eroilmoitus tarkoittaa hallituksen eroa, ja silloin voidaan ajatella, että enemmistöhallituksen tapauksessa hallitus ei enää nauti eduskunnan enemmistön luottamusta.

Mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä?

Toisaalta luottamuksen menetyksen pitäisi edeltää eronpyyntöä. Koska Sipilä päätyi eronpyyntöön ennen eduskunnan enemmistön ilmaisemaa epäluottamusta, tulosvastuun tulkinta ei liene aivan parlamentaaristen periaatteiden mukainen. Spekulatiivisesti asiaa voi tarkastella myös kysymyksenä hallitusohjelman parlamentaarisesta asemasta.

Valtiosääntöoikeudellisesti hallitusohjelma oli pitkään epävirallinen dokumentti, jonka merkitys vaihteli puhtaasti seremoniallisesta vahvasti poliittiseen. Sen toteutumista ryhdyttiin seuraamaan julkisen sektorin kasvukaudella 1970-luvun alussa, mutta vasta vuonna 1990 hallitusohjelman seurannasta tuli valtioneuvoston kanslian lakisääteinen tehtävä.

Hallitusohjelma itsessään sai juridisen aseman vuoden 2000 perustuslaissa. Siinä hallitukset velvoitettiin antamaan ohjelmansa eduskunnalle tiedoksi, minkä jälkeen eduskunta äänestää hallituksen luottamuksesta. Hallitusohjelma on siten hallituksen parlamentaarisen luottamuksen ensimmäinen konkreettinen testi.

Uuden perustuslain hengessä vuonna 2003 valtioneuvostosta annetun lain mukaan pääministeri ”valvoo hallitusohjelman toimeenpanoa”. Eduskunnan enemmistö vastaavasti luottaa siihen, että hallitus toteuttaa hallitusohjelmaansa.

Nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Jos hallitus ei saavuta ohjelmassaan asettamiaan tavoitteita, voidaan kysyä, missä määrin perustuslaki ja laki valtioneuvostosta velvoittavat pääministeriä jättämään hallituksensa eronpyynnön. Tulkinta on tietysti liian jyrkkä, mutta nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Hallitusohjelman muodosta perustuslaki ei sano mitään. Hallitusohjelman ”strategisuus” saattaa kuitenkin oikeudellisen kehikon ulkopuolella tukea sellaista tulkintaa, että ohjelma olisi hallitusta tiukasti velvoittava ja edellyttäisi hallituksen eroa, jos ohjelmasta poiketaan oleellisesti.

Sipilän tulos tai ulos -periaate tuskin sai käyttövoimaa tällaisesta valtiosääntöoikeudellisesta spekulaatiosta. Se sopii myös huonosti strategisen hallitusohjelman lähtökohtaan, jonka mukaan ohjelma ei saa olla pakkopaita olosuhteiden muuttuessa.

Jatkoa pohjustettiin Sipilän kaudella

Olisiko Sipilä jättänyt tulosvastuukortin käyttämättä, jos keskustan kannatus olisi alkuvuoden mittauksissa ollut pari prosenttiyksikköä korkeampi? Kysymys jäänee vastauksetta. Silti Sipilän luja usko hallituksen tulosvastuuseen on muuttanut hallitukseen kohdistuvia odotuksia.

Nyt eduskuntavaalien alla kaikki on viritetty niin, että myös seuraava hallitus astuu tuloksellisuuden tielle. Tätä ilmapiiriä tukevat institutionaaliset muutokset.

Sipilän hallituksen ensimmäisenä toimintavuotena valtioneuvoston kanslian ohjesääntöä uudistettiin ja kanslialle annettiin yleisvaltuus, johon kuuluu ”valtioneuvoston organisointi, hallituksen toiminta ja valtioneuvoston yleisten toimintaedellytysten järjestäminen”.

Strategiatyöstä säädetään valtioneuvoston kanslian työjärjestyksen muutoksessa vuodelta 2018, jolloin keväällä 2015 tilapäisenä perustettu strategiasihteeristö muutettiin strategiaosastoksi. Samassa pykälässä osasto määrätään toimimaan hallituksen strategiaistuntojen ja kansliapäällikkökokousten sihteeristönä.

Näin hallituksen strategiaistunnot – jotka siis alkoivat 2015 epävirallisina iltakoulua korvaavina ministerikokouksina – ovat saaneet paikan säädöstasolla. Samana vuonna valtioneuvoston ohjesäännössä säädettiin kansliapäälliköiden velvollisuudesta huolehtia poikkihallinnollisesta yhteistyöstä ja sen koordinoinnista.

Toistaako historia itseään?

Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat toivoneet jatkoa strategiselle hallitusohjelmalle. Varmistaakseen tulevan hallituksen sitoutumisen strategiseen ohjelmakonseptiin Sipilän hallitus asetti joulukuussa 2017 työryhmän (PAKURI) valmistelemaan seuraavan hallituksen hallitusohjelmaprosessia.

On kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Tammikuun lopussa 2019 työryhmä julkisti suosituksensa tulevalle hallitukselle. Suositukset ovat hyvin samankaltaisia kuin vuonna 2011 KOKKA-hankkeessa esitetyt. Toki erojakin on, ja PAKURI-ryhmän työ keskittyi ennen kaikkea Sipilän hallituskauden opetuksiin.

Ryhmän asettamispäätöksessä todettiin, että ”hankkeen onnistumisen kannalta kriittistä on aktiivinen vuoropuhelu puolueiden ja keskeisten sidosryhmävaikuttajien kanssa”. Näin on toimittu, ja virkamiestyönä edenneen PAKURI-hankkeen seuranta- ja tukiryhmään kutsuttiin edustajat kaikista eduskuntapuolueista.

Työryhmän suositukset ovat hyvin pitkälle ohjelmatyötä linjaavia aina aikatauluihin ja käsitteenmäärittelyyn. Asiakirjassa nostetaan esille erityisesti seuraavat strategisen hallitusohjelman kehittämiskohteet:

• Suositellaan käytettäväksi käsitteenä priorisoitua politiikkakokonaisuutta kärki­hankkeen sijaan, jotta hallitusohjelman käsitteet eivät ohjaisi toimeenpanon orga­nisointitapaa.
• Suositellaan suppeampaa määrää politiikkakokonaisuuksia, esimerkiksi 15 kappaletta.
• Hallituksen tulisi halutessaan voida asettaa uusia politiikkakokonaisuuksia hallitus­kauden aikana. Politiikkakokonaisuuksien erillisrahoitusta ei tulisi allokoida tarkalla tasolla heti hallituskauden alussa. Politiikkakokonaisuuksien kokonaisuuden seurantaan ja johtamiseen tulisi kiin­nittää enemmän huomiota.
• Käytännössä tätä tukisi merkittävästi, jos pääminis­terin valtiosihteerillä olisi hallituksen strategiaprosessia koskeva selkeä johtamismandaatti.
• Politiikkakokonaisuuksien johtamisen integraatio ministeriöiden linjaorganisaation kanssa aiheutti haasteita osassa ministeriöitä. Tähän on hyvä kiinnittää huomiota valmisteltaessa ministeriöiden johtamisjärjestelmää uuteen hallituskauteen.

Kun ministeriöt ovat näinkin pitkälle valmistautuneet strategiseen hallitusohjelmaan, on kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Kaikki viittaa siihen, että suuria sopeutumisvaikeuksia ei tule, ovathan eduskuntapuolueet olleet mukana valmistelussa. Jos vaikeuksia tulee, ne johtuvat todennäköisesti kahdesta seikasta.

Yhtäältä Sipilän hallituksen toimintatapaa on kritisoitu voimakkaasti, ja osa kritiikistä on kohdistunut toimintatapoihin, jotka voidaan jäljittää strategiseen hallitusohjelmaan. Toisaalta taas hallitusneuvottelut saattavat muodostua vaalituloksen ansiosta vaikeiksi, jolloin selkeän ja muutamiin ydinasioihin keskittyvän hallitusohjelman laatiminen voi osoittautua ylivoimaiseksi.

Erityistä kiinnostavaa on kannatusmittauksia johtavan SDP:n suhtautuminen strategiseen ohjelmaan. Vuonna 2015 puolueessa ei innostuttu aiheesta, vaikka muut puolueet julkaisivat omia ”strategisia hallitusohjelmiaan” osana vaalikampanjoita. SDP julkaisi oman versionsa viimeisenä suurista puolueista ja vasta julkisen paineen edessä.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Juri Mykkänen on yliopistonlehtori ja varadekaani Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Tulos tai ulos: Onko strateginen hallitusohjelma politiikan uusi paradigma? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.