Yhteiskuntatieteissä ajatellaan yleisesti, etteivät yhteiskunnallisten ilmiöiden ja ongelmien selitykset ole koskaan täysin arvoneutraaleja. Kaikkiin ongelmanmäärittelyihin liittyy aina valintoja, joissa on myös poliittisia piirteitä: miten ongelmat kehystetään, mitä instituutioiden pysyvyydestä ja muuttuvuudesta oletetaan, ja miten todellisuuden sosiaalisen rakenteen oletetaan toimivan.

Tieteellistä selittämistä ajatellaan harvemmin politiikkana.

Politiikan tutkimuksen parissa käytetään usein hegemonian käsitettä kuvaamaan, miten ajatustavat luonnollistuvat osaksi niin sanottua arkijärkeä ja miten tätä arkijärkeä haastetaan. Tieteellistä selittämistä on kuitenkin harvemmin ajateltu samalla tavalla politiikkana.

Avaamme tässä tekstissä selittämisen politiikkaa käyttämällä havainnollisena esimerkkinä YK:n suhdetta kansainvälisten yritysten sääntelyyn: mitä tämän agendan muutokset kertovat hegemonisen yhteiskunnallisen selittämisen muutoksista ja siihen kytkeytyvistä valta-asetelmista?

Selittämisen politiikka

Yhteiskuntatieteellinen selittäminen on periaatteessa tietoteorian ja tieteenfilosofian alaan kuuluva kysymys, joka koskee pätevän selityksen kriteerejä. Kuitenkin tietoteorian välineet selittämisen tavan valintaan ovat rajalliset.

Yhteiskunnalliset tapahtumat muodostavat pitkiä kausaaliketjuja, joista on mahdotonta paikantaa viimekätistä selittävää tekijää. Monimutkaisia tapahtumia voidaan tarkastella sinänsä pätevästi monenlaisten käsitteistöjen ja teoreettisten näkökulmien kautta. Maailmaa on välttämätöntä yksinkertaistaa ja monia yksinkertaistavia oletuksia voidaan tehdä sinänsä hyvin perustein. Tällaiset valinnat ovat aina potentiaalisesti poliittisia.

Lisäksi tieteelliset selitysmallit ovat tyypillisesti itseään vahvistavia, kuten jo Thomas Kuhn esitti klassisessa paradigmateoriassaan. ”Puhtaita” havaintoja ei ole, vaan havainnot ovat aina teoreettisten taustaoletusten ohjaamia – ja havaintoja tyypillisesti tulkitaan niitä ohjaavan teorian vahvistuksina.

Teorian vaikutus havaintoihin on tieteellisen selittämisen piirre eikä epätieteellisyyden merkki: on kuitenkin tärkeää huomata, että sinänsä johdonmukaisiin selitysmalleihin voi sisältyä oletuksia, jotka ohjaavat kuin itsestään poliittisia johtopäätöksiä johonkin tiettyyn suuntaan.

Maailmaa on välttämätöntä yksinkertaistaa ja monia yksinkertaistavia oletuksia voidaan tehdä sinänsä hyvin perustein. Tällaiset valinnat ovat aina potentiaalisesti poliittisia.

Kuhnin mukaan paradigma muodostaa eräänlaisen itseään vahvistavan kierteen, ainakin kunnes se ajautuu merkittävän teoriaan sopimattoman ongelman äärelle. Yhteiskuntatieteessä ne voivat olla esimerkiksi hegemonisen lähestymistavan sivuuttamia näkökulmia. Yhteiskunnallisten ilmiöiden ymmärtämiseksi onkin tärkeää osata lukea itseään vahvistavaa paradigmaa ja sen haastajia nimenomaan kamppailuna.

Erityisesti maailmanpolitiikassa selitysmallit ovat sikälikin konkreettisesti poliittisia, että ne saavat institutionalisoituja muotoja. Kyse ei siis ole ainoastaan selitysmallien hegemoniasta vaan siitä, miten johonkin selitysmalliin nojaavat organisaatiot syntyvät ja käyttävät valtaa.

Maailmanpolitiikassa toimii aina organisaatioita, joiden itseymmärretty toiminnan tarkoitus on heijastumaa hegemonisesta selitysmallista. Organisaatioihin ”betonoitunut” arkijärki on itseään vahvistavaa, aivan kuten tieteelliset paradigmatkin. Politiikassa olisikin tutkittava enemmän sitä, miten selitysmallit betonoituvat instituutioihin, miten ne toimivat instituutioissa ja miten instituutioiden tasolla ja sisällä käydään kamppailua selittämisestä.

Kehitysagenda ja nationalistinen selittäminen

Havainnollinen esimerkki tästä selittämisen poliittisuudesta on kiista nationalistisen ja kosmopoliittisen selittämisen välillä. Nationalistinen selittäminen, englanniksi explanatory nationalism, tarkoittaa taipumusta etsiä kansalliseen tasoon palautuvia selityksiä havaituille yhteiskunnallisille ongelmille ja ilmiöille. Esimerkiksi kun kysytään, miksi laajamittaista köyhyyttä tai poliittista epävakautta esiintyy, nationalistinen selittäminen etsii automaattisesti syytä paikallisista instituutioista, valinnoista ja historiasta ja sivuuttaa kansallisvaltion instituutiot ylittävät vaikutukset, prosessit ja valta-asetelmat.

Vastaavasti kosmopoliittinen selittäminen, explanatory cosmopolitanism, lähtee siitä, että selityksiä haetaan valtion ulkopuolisista tekijöistä: monikansallisista toimijoista, globaaleista instituutioista ja kaikkiin vaikuttavasta maailmanjärjestelmästä.

Nationalistiselle selittämiselle kansallisvaltiot ovat luonnollisia ja ensisijaisia sosiaalisen todellisuuden yksikköjä ja toimijoita. Valtiokeskeisen selitysmallin takia ongelmien selittävät tekijät esiintyvät sen piirissä, kun taas moniulotteisen globaalin vuorovaikutuksen seurauksiin suhtaudutaan ”ulkoisina shokkeina”.

Kun kysytään, miksi köyhyyttä tai poliittista epävakautta esiintyy, nationalistinen selittäminen etsii automaattisesti syytä paikallisista instituutioista, valinnoista ja historiasta ja sivuuttaa kansallisvaltion instituutiot ylittävät vaikutukset, prosessit ja valta-asetelmat.

Kuten yhteiskuntatieteellisessä selittämisessä yleensäkin, kiista nationalistisen ja kosmopoliittisen selittämisen välillä ei ratkea pelkän hyvän tieteellisen käytännön välinein. Selitysmallien lähtökohdat ovat metateoreettisia valintoja, jotka eivät ole suoraan empiirisesti kumottavissa. Kyse on politiikasta laajassa mielessä ymmärrettynä: selitysmallit heijastavat hegemonisia ideoita ja myös erilaisia intressejä.

Globaali kehitysagenda on hyvä esimerkki. Siihen kuuluvat perinteisesti kysymykset taloudellisesta ja sosiaalisesta kehityksestä ja äärimmäisestä köyhyydestä. Myöhemmässä vaiheessa entistä selvemmin myös ympäristökysymykset ovat tulleet mukaan. Kehitysagenda on YK:n toiminnan ytimessä ja sillä yleisesti on laaja ja varsin vakaa kannatus.

Politiikan kehystäminen agendan kannatuksen kautta jättää kuitenkin näkyvistä, että selitysmallista riippuen tuloksena voi olla hyvinkin erilaisia politiikkatoimia. Keskeinen jakolinja kulkee nationalistisen ja kosmopoliittisen selittämisen välillä.

On mielenkiintoista, ettei globaalin keskinäisriippuvuuden kasvu ole lopettanut nationalistista selittämistä. Jotkut viimeaikaiset suuntaukset ovat myös vahvistaneet ajatusta kansallisvaltioista yhteiskunta-analyysin luonnollisina perusyksikköinä. Esimerkistä käy yleistynyt taipumus pyrkiä politiikkatavoitteisiin luomalla erilaisia suoriutumisindikaattoreita ja pisteyttämällä maita niiden pohjalta.

Myös kansainväliset menestyskirjat ruokkivat tätä ajattelutapaa, keskeisenä esimerkkinä Daron Acemoglun ja James A. Robinsonin Suomessakin laajaa huomiota kerännyt Miksi maat kaatuvat. Nationalistista selittämistä on kritisoitu paljon, mutta usein kritiikin kärkenä on moraalinen mukavuudenhalu. Tämä tarkoittaa ajatusta siitä, että länsimaisen ihmisen on helpottavaa ajatella maailman suurten ongelmien johtuvan muiden maiden paikallisista syistä. Vähemmän on analysoitu nationalistista selittämistä politiikkana ja hegemoniakamppailuna.

Monikansalliset yritykset politiikan agendalla

Monikansallisten yritysten sääntelyn politiikan kentän lähtökohdat ovat muuttuneet vuosikymmenten saatossa runsaasti. Voidaan paikantaa kolme historiallista vaihetta: ensimmäinen on monikansallisten yritysten tunnistaminen yhteiskunnallisten ongelmien mahdollisena lähteenä, toinen on selitysnationalistinen käänne ja kolmas on suuryritysten uuden kritiikin aika.

Ensimmäinen vaihe muodostui yleisemmän kehitysagendan vahvistumisen myötä 1970-luvulla. Tällöin globaalin talousjärjestelmän perusteista käytiin aktiivista debattia ja globaalin Etelän maat pyrkivät aktiivisesti vaikuttamaan kehitysagendaan erityisesti niin sanotun uuden kansainvälisen talousjärjestyksen kautta. Tämä debatti institutionalisoitui YK:n puitteissa erityisesti Latinalaisen Amerikan ja Karibian komission toiminnassa.

Samaan aikaan julkaistiin useita vaikutusvaltaisia kirjoja, jotka käsittelivät monikansallisten yritysten valtaa, esimerkiksi alan klassikkokirjallisuuteen lukeutuvat Jacques Servan-Schreiberin (1968) Le Defi Americain (The American Challenge), Kari Polanyi-Levittin (1970) Silent Surrender ja Richard Barnetin ja Ronald Müllerin The Global Reach (1974). Tätä yhteiskunnallista ilmapiiriä muokkasi myös merkittävä lahjusskandaali yhdysvaltalaisen ITT-yhtiön ympärillä. Skandaali pakotti valtiot ja YK:n reagoimaan monikansallisten yritysten valtaan, joka muovautui entistä vahvemmin osaksi kansainvälisen politiikan kysymyksenasetteluja.

Monikansallisten yritysten säätely institutionalisoitiin osaksi YK:n toimintoja. Ensimmäisenä luotiin korkean tason asiantuntijakomissio tutkimaan monikansallisten yritysten toimintaa ja vaikutuksia kehittyvissä maissa. Komission tuottama raportti korosti tarvetta yritysten kansainväliseen sääntelyyn erityisesti globaalia Etelää koskevien vaikutusten takia.

UNCTC:n toiminnassa näkyy myös paradigman toiminta: tehokkaasti toimiva instituutio vahvistaa niitä selittämisen malleja, jotka muodostavat sen institutionaalisen olemassaolon perustan.

Lopulta YK päätti perustaa monikansallisten yritysten komission UNCTC:n, joka aloitti toimintansa itsenäisenä YK-elimenä 1975. Itsenäisen toimintakykynsä ja osaamisvetoisten rekrytointiensa johdosta siitä tuli tehokas ja vaikutusvaltainen. UNCTC oli myös organisaationa politiikkatavoitteiltaan kunnianhimoinen. Esimerkiksi sen esittämät avaukset tiedonjakamisesta ja avoimuudesta olivat selvästi aikaansa edellä.

UNCTC:n toiminnassa näkyy myös paradigman toiminta: tehokkaasti toimiva instituutio vahvistaa niitä selittämisen malleja, jotka muodostavat sen institutionaalisen olemassaolon perustan. Olennaista oli UNCTC:n riittävä institutionaalinen valta ja arvostus. Komissio esimerkiksi raportoi suoraan YK:n pääsihteerille.

Monikansallisten yritysten sääntelyn agenda kansainvälisessä politiikassa syntyi siis tietyssä poliittisessa ilmapiirissä YK:n toiminnan ympärille rakentuneina polkuriippuuvuksina sekä reaktiona laukaisevaan tapahtumaan. On luultavaa, että selitysmallin institutionalisoituminen edellytti kaikkia näitä tekijöitä. Tuloksena oli institutionaalinen rakenne, joka johti perustamaan kehityshaasteiden selitykset kosmopoliittisiin selitysmalleihin, kun monikansallisten yritysten toiminnan vahingollisuutta ja sääntelytarpeita pyrittiin erityisesti tutkimaan.

Nationalistinen selittäminen vahvistuu

1980-luvulla monikansallisia yrityksiä koskevassa YK-politiikassa tapahtui käänne päinvastaiseen suuntaan, liittyen suoraan selittämisen hegemonian muutoksiin. Taustalla oli jälleen yleinen poliittisen ilmapiirin muutos. 1970–80-luvun taitteessa oli vahvistunut silloiseen Yhdysvaltain presidentti Ronald Reaganiin ja Iso-Britannian pääministeri Margaret Thatcheriin henkilöitynyt markkinoiden tehokkuutta korostava ajatustapa.

Asiaan vaikuttivat korkean työttömyyden ja korkean inflaation muovaama henkinen maaperä ja valtion sääntelyyn negatiivisesti suhtautuneiden julkisen valinnan teorian ja oikeustaloustieteen kaltaisten tutkimussuuntausten kasvanut suosio. Yhteiskunnallisessa keskustelussa alkoivat näin korostua ajatukset byrokratian, sääntelyn ja yleisemmin valtiollisen toiminnan tehottomuudesta, ja syitä erilaisille ongelmille alettiinkin etsiä ylisääntelystä ja hintojen vääristymisestä.

Tässä ilmapiirissä Latinalaisen Amerikan vuonna 1982 alkanut velkakriisi laukaisi merkittäviä muutoksia YK-järjestelmässä. Velkakriisi vaati akuuttia reagointia, mikä korosti politiikkavalintojen merkitystä. Velkakriisin olisi voitu nähdä johtuvan esimerkiksi epäoikeudenmukaisten kauppajärjestelyjen tai Yhdysvaltojen korkopolitiikan aiheuttamana ongelmana.

Ajatuksena oli suunnata huomio globaalin Etelän maiden ongelmien korjaamisessa niiden sisäisiin reformeihin: budjettikuriin, markkinahinnoitteluun ja hyvään hallintoon.

Reaganin hallinto Yhdysvalloissa reagoi kuitenkin aloittamalla YK-järjestelmän institutionaalisen reformin, jossa vahvistettiin Maailmanpankkia ja Kansainvälistä valuuttarahastoa IMF:ää. Näiden instituutioiden kautta pyrittiin sanelemaan rakennesopeutusohjelmia köyhille ja velkaantuneille maille. Ajatuksena oli suunnata huomio globaalin Etelän maiden ongelmien korjaamisessa niiden sisäisiin reformeihin: budjettikuriin, markkinahinnoitteluun ja hyvään hallintoon.

Hieman myöhemmin myös UNCTC:n toiminta ajettiin alas. Virallisesti taustalla oli YK:n kauppa- ja kehityskonferenssi UNCTAD:in ja UNCTC:n yhdistyminen, mutta käytännössä se johti UNCTC:n lopettamiseen. Tämän jälkeen YK-järjestelmässä ei enää ollut instituutiota, joiden mandaattiin ylikansallisten yhtiöiden valta ja sääntelyn tarve olisivat vastaavalla tavalla kuuluneet.

UCNTAD ei keskittynyt yhtiöihin aktiivisina toimijoina vaan tarkasteli aihepiiriä enemmän suorien sijoitusten näkökulmasta. Järjestelmään näin rakentui systemaattinen selitysnationalistinen taipumus ja taipumus sivuuttaa monikansallisten yritysten rooli.

Velkakriisin olisi voitu nähdä johtuvan esimerkiksi epäoikeudenmukaisten kauppajärjestelyjen tai Yhdysvaltojen korkopolitiikan aiheuttamana ongelmana.

Selitysnationalismi voimisti entisestään taloustieteessä. Sen liepeillä suosiota kasvatti niin sanottu institutionaalinen teoria, jossa taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia selitetään valtion keskeisten instituutioiden laadulla. Kun etsittiin vastauksia kysymyksiin, miksi jotkut valtiot olivat köyhiä ja toiset rikkaita, analyysi kohdistui entistä useammin valtioiden vertailuun: miten esimerkiksi omistus- ja markkinainstituutiot ja hallinnon läpinäkyvyys toimivat eri maissa.

Tällaisessa selittämisen tavassa omaksutaan lähtökohta, jossa valtiot ovat sosiaalisen todellisuuden itsestään selviä perusyksiköitä siinä, missä yritykset näyttävät ainoastaan markkinatoimijoilta. Kansainvälisen kehityspolitiikan keskittyminen markkinoihin ja hyvään hallintoon vahvisti valtiokeskeistä selitystä, mikä puolestaan vahvisti valtiokeskeistä korjaavaa politiikka.

Selitysnationalismi voimisti entisestään taloustieteessä.

Kyse ei ollut ainoastaan hegemonian muutoksista kulttuurisessa mielessä, vaan kansainvälisen politiikan instituutioiden ja niiden mandaattien muutoksista niin, että selitysnationalismi muodostui lähtökohdaksi. Jälleen käänteessä on nähtävissä poliittisen ilmapiirin, polkuriippuvuuksien ja laukaisevan tapahtuman yhteisvaikutus, joiden voidaan olettaa olleen välttämättömiä selittämisen institutionaalisen käänteen kannalta.

Riittämättömiä haasteita?

Viime aikoina nationalistiseen selittämiseen sitoutuneet instituutiot ovat kohdanneet paljon haasteita. Vuosituhannen vaihteen yhteiskunnallinen liikehdintä pyrki saamaan globaalin epäoikeudenmukaisuuden jälleen vahvemmin näkyviin. Kansainvälisen kaupan rakenteita ja velkakriisiä kohdeltiin liikkeen parissa nimenomaan globaalin tason ongelmina, joihin vaadittiin ratkaisuiksi globaalia sääntelyä ja verotusta.

Myös suuryritysten valta oli paljon esillä sekä kansalaisliikkeiden että toimittaja-aktivisti Naomi Kleinin No Logon kaltaisten vaikutusvaltaisten kirjojen ansiosta. Laukaisevia tekijöitä ja ilmapiirin uudelleen muuttumisen potentiaalia siis oli.

Vuosituhannen vaihteen yhteiskunnallinen liikehdintä pyrki saamaan globaalin epäoikeudenmukaisuuden jälleen vahvemmin näkyviin.

Kosmopoliittiset selitysmallit eivät kuitenkaan vastaavalla tavalla betonoituneet kansainvälisen politiikan instituutioihin, vaan nationalistinen selittäminen onnistui säilyttämään asemiaan. Toisaalta monikansallisten yritysten vallan kritiikkiä on myös käännetty mahdollisuuspuheeksi, joka korostaa ajatusta vastuullisesta yrityskansalaisuudesta. Yritysten toimijuus ja valta siis periaatteessa tunnistetaan, mutta ongelmien selitykset säilyvät kansallisina.

Monikansalliset yritykset ovat näin saaneet asemaa poliittisen agendan määrittelijöinä. Olisi olennaista tutkia, mitkä tekijät ovat aiheuttaneet tämän viimeisimmän vaiheen. Yksi mahdollisuus on pohtia yllä tarjoamaamme analyyttista kehikkoa  ja pohtia, miten nämä tekijät ovat toteutuneet tai olleet toteutumatta 2000-luvun kansainvälisessä politiikassa. Miten yleinen ilmapiiri, institutionaaliset polkuriippuvuudet tai vaikkapa jokin laukaiseva tapahtuma ovat vaikuttaneet monikansallisten yritysten nykyiseen asemaan?

Kohti tarkempaa selittämisen politiikan analyysia

Yllä on esitetty hyvin tiivis ja tyypitelty, väistämättä yksinkertaistettu historiakatsaus YK:n monikansallisia yrityksiä koskevaan politiikkaan. Sen tarkoitus ei olekaan olla varsinaista historiankirjoitusta, vaan keskeisten käänteiden ja analyyttisten työkalujen paikantamista. Ennen kaikkea tavoitteena on ollut havainnollistaa, että yhteiskunnallinen selittäminen on poliittinen kysymys myös institutionaalisessa mielessä.

Nationalistisessa selittämisessä sivuutetaan monet ylikansallisten toimijoiden valtaan perustuvat kysymykset ja ongelmat.

Kansallisvaltiot on helppo olettaa politiikan perusyksiköiksi, jolloin selityksiä globaaleihin ongelmiin ryhdytään etsimään valtioiden organisaatiosta. Vaikka näin voidaan tuottaa sinänsä päteviä selityksiä ja johdonmukaisia politiikkasuosituksia, nationalistisessa selittämisessä sivuutetaan monet ylikansallisten toimijoiden valtaan perustuvat kysymykset ja ongelmat.

Politiikan tutkimuksessa olisi syytä tunnistaa laajemminkin selitysmallit metateoreettisina oletuksina, mikä tarkoittaa, ettei niitä voi kumota tavanomaisen empirian keinoin. Hegemonia-analyysissa olisi tarpeen tunnistaa myös, miten erilaiset ajatustavat institutionalisoituvat, miten institutionalisoituminen ylläpitää tietynlaisten selitysrakenteiden valtaa ja minkälaiset tekijät voivat muuttaa näitä instituutioita.

Teksti perustuu kirjoittajien artikkeliin ”The politics of explanatory nationalism and the Evolution of the United Nations Agenda on Multinational Enterprises” (2020).

Teppo Eskelinen, YTT (dos.), työskentelee kehitysyhteistyön maisteriohjelman ma. yliopistonlehtorina Jyväskylän yliopistossa.

VTT Matti Ylönen on vieraileva tutkija Tallinnan teknillisen yliopiston Ragnar Nurkse Department on Innovation and Governance -laitoksella. Hän aloitti viime kesänä myös maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Monikansalliset yritykset, YK ja nationalistinen selittäminen politiikkana ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Jo vuonna 1947 perustettu valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on tärkeä palanen suomalaista moniarvoista julkista keskustelua ja demokratiaa ylläpitävässä kokonaisuudessa. Muita tämän kokonaisuuden osia ovat muun muassa itseohjautuva ja poliittisesta ohjauksesta vapaa yliopistotason tutkimus, riittävästi resursoidut ministeriöt ja tutkimuslaitokset, laaja-alaisesti toimiva tutkiva journalismi, sekä pohjoismainen kansalaisyhteiskuntamalli, jossa valtio tukee myös sitä kritisoivaa kansalaisyhteiskuntaa.

Kaikki nämä palaset ovat viime vuosina säröilleet, paikoin huolestuttavissa määrin. Median kriisiä lukuun ottamatta kyse on ollut pitkälti poliittisilla päätöksillä tehdyistä heikennyksistä. VTV:n kehitys asettuu osaksi tätä jatkumoa.

Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa.

Keskustelu VTV:n tilanteesta käynnistyi viraston johtajana vuodesta 2016 toimineen Tytti Yli-Viikarin lentopisteiden käytön ja hänen aikanaan tehtyjen virkajärjestelyjen tiimoilta. Viimeisin ja suomalaisen demokratian toimivuuden kannalta oleellisin vyyhti liittyy kuitenkin viraston tarkastusraporttien väitettyyn sensurointiin ja tuloksellisuustarkastuksiin käytettyjen työtuntien määrän rajuun pudotukseen.

Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa. Käyn VTV:n tilannetta tässä läpi viraston omien dokumenttien ja aihetta käsitelleen julkisen keskustelun kautta.

Väki vähenee, tehtävät lisääntyvät

Noin 140–150 henkilötyövuoden voimin viime vuosina toiminut VTV pyörii keskeisiin verrokkimaihin verrattuna erittäin pienillä resursseilla. Esimerkiksi Ruotsin ja Tanskan Riksrevisionit työllistyävät kumpikin noin 300 henkeä, kun taas 1,3 miljoonan asukkaan Virossa Riigikontrollin palkkalistoilla on lähes 80 työntekijää. Henkilötyövuosi ja palkattujen työntekijöiden määrä eivät ole täysin verrannollisia, mutta mittakaava tulee näkyviin.

Kun organisaatio toimii jo valmiiksi hyvin vähillä varoilla, korostuvat painopisteiden muutokset sitäkin rajummin. Kuten Iltalehti toi esiin, esimerkiksi tuloksellisuustarkastuksiin käytetyt henkilötyövuodet ovat viidessä vuodessa noin puolittuneet.

Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle. Kun muiden vallankäyttöä valottavien instituutioiden toimintaedellytykset ovat vähentyneet, voi tällainen tiedontuotanto nousta aiempaakin tärkeämpään rooliin päivänpolitiikan yläpuolelle nousevan julkisen keskustelun tukipilarina.

Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle.

Muun valtionhallinnon tavoin myös VTV joutui 2010-luvun taitteen alla säästöohjelmien puristukseen. Samoihin aikoihin puhjennut vaalirahoituskohu johti 2010-luvun vaihteessa uudistuksiin, jossa VTV:lle sysättiin vastuu vaalirahoitusilmoitusten tarkistamisesta. Toisin sanoen rahoitusta leikattiin samalla, kun tehtävät kasvoivat. Seuraukset näkyivät viraston toiminta- ja taloussuunnitelmissa.

VTV:n vuosien 2011–2014 toiminta- ja taloussuunnitelma (s. 8) totesi, että vaali- ja puoluerahoituksen valvontatehtävät ovat lisänneet merkittävästi viraston resurssi- ja määrärahariskejä, ellei näihin tehtäviin saada lisäresursseja. ”Rahoituksen uupuessa perustuslain 90 §:ssä säädettyjen valtiontalouden tarkastustehtävien tarkoituksenmukainen suorittaminen vaarantuu uusien valvontatehtävien johdosta,” suunnitelmassa todettiin.

Näitä resursseja ei saatu. Seuraavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassaan (2012–2015) VTV kertoi, että henkilötyövuosia täytyy leikata 150:stä 138:aan samalla, kun puolue- ja vaalirahoitusvalvonta lisää viraston tehtäviä merkittävästi. Tämä tarkoitti VTV:n mukaan, ”että kaikissa tarkastuslajeissa tarkastuksen määrää ja kattavuutta supistetaan. Eduskunta on talousarviopäätöksellään näin ottanut kantaakseen merkittävän tarkastusriskin. Kaikilta osin tarkastusta ei voida järjestää ja resursoida kansainvälisten standardien mukaisella tavalla.” (kursivointi lisätty)

VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan. Tällä ajanjaksolla VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.

Vuosien 2013–2015 toiminta- ja taloussuunnitelma uudelleennimettiin tarkastussuunnitelmaksi. Suunnitelmassaan (s. 20) VTV totesi, että määrärahaleikkaukset ovat pakottaneet lisäämään tarkastusta avustavien asiantuntijoiden ja nuorempien asiantuntijoiden roolia, jotta henkilötyövuoden kustannuksia saatiin painettua alas. Seuraavan vuoden tarkastussuunnitelma täsmensi (s. 11), että käytännössä näillä avustavilla ja nuoremmilla asiantuntijoilla tarkoitettiin usein assistentteja.

Viime aikoina henkilötyövuosimäärä on noussut lähemmäs 150 henkilötyövuotta. Hienoinen kasvu on tarkastussuunnitelmien mukaan kuitenkin väliaikaista. Tulevina vuosina henkilötyövuosien ennakoidaan painuvan jälleen 140 paikkeille. Toisin sanoen VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan.

VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tällä ajanjaksolla tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.

Tarkastusriski realisoitui

Valtionhallinnon säästöohjelmien merkitys valtiontaloudelle oli pieni, mutta ne lisäsivät demokratian ydintoimintoihin liittyviä riskejä monin tavoin. VTV on yksi esimerkki tästä. Iltalehti kertoi, kuinka pääjohtajavaihdoksen jälkeen virasto alkoi luoda itseään uudelleen eräänlaiseksi valtion sisäiseksi valmentajavirastoksi.

Yhteistyötä lisättiin Iltalehden mukaan myös Sitran ja ulkoisten konsulttiyhtiöiden kanssa, mikä korosti osaltaan VTV:n uutta itseymmärrystä hallinnon sisäisenä ajatuspajana tai valmentajana. Myös kansainvälisen toiminnan laajuutta kasvatettiin merkittävästi. Kun resursseja ei ollut aiempaa enempää, kärsijäksi joutuivat kaikesta päätellen juuri tuloksellisuustarkastukset.

Jos VTV:llä olisi alun perin ollut verrokkimaiden tarkastusvirastojen kaltaiset resurssit, olisi nyt käynnistynyt kohu seurauksineen jäänyt varmasti pienemmäksi. VTV:n tapauksessa yksi ydinongelma näyttääkin sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.

Kuten toimintakertomukset tuovat esiin, ei kyse ollut pelkästään henkilötyövuosien määrästä, vaan myös niiden laadusta. Viraston täytyi turvautua aiempaa nuorempien työntekijöiden panokseen ja vaihtuvaan asiantuntijatyövoimaan. Tällainen toimintatapa on omiaan rapauttamaan organisaation hiljaista tietoa ja osaamispohjaa, kuten toimme esiin Hanna Kuuselan kanssa kirjassamme Konsulttidemokratia, sekä sen pohjalta tekemässämme englanninkielisessä artikkelissa.

Yksi VTV:n ydinongelma näyttää sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.

On perusteltua olettaa, että laadukkaiden tarkastusten tekeminen edellyttää laaja-alaista laadullista ymmärrystä suomalaisesta julkishallinnosta, sen pitkän aikavälin kehityksestä ja sitä muovaavista voimista. Tällaisten monimutkaisten ja avoimissa järjestelmissä toimivien ilmiöiden tutkiminen edellyttää lisäksi tutkimuskysymysten valottamista monesta eri suunnasta ja tyypillisesti monien eri tutkimusmetodien avulla.

Viraston strategioissa viime vuosina toistunut data-analytiikka voi auttaa suuntaamaan joitain tutkimuksia, mutta se ei ole ihmelääke. Varsinainen tutkimustyö laaja-alaisissa yhteiskunnallisissa aiheissa vaatii ennen kaikkea metodien ja näkökulmien laaja-alaisuutta.

Tässä mielessä hyvät tuloksellisuustarkastuskertomukset muistuttavat tutkimusotteeltaan yhteiskuntatiedettä, vaikka ne ovatkin käytännönläheisempiä ja palvelevat eri tarkoitusta. Lahjakkaat nuoret tutkijat voivat parhaimmillaan toki ottaa haltuun nopeastikin isoja asiakokonaisuuksia, mutta kattavan sisällöllisen ja menetelmäosaamisen kartuttaminen vie väistämättä aikaa.

Ainakin nämä tekijät muodostivat sen tarkastusriskin, jonka säästöohjelmista ja uusista vastuista päättäneet hallitukset ottivat. Käynnissä olevan kohun pohjalta riski näyttää realisoituneen.

Hallinnon konsultoinnissa tunkua, tietopohja heikkenee

Kuluneen sanonnan mukaan jokainen kriisi on myös mahdollisuus. Eduskunnalla ja hallituksella riittää miettimistä siinä, miten VTV:tä autetaan tästä eteenpäin. On selvää, että viraston täytyy kirkastaa roolinsa vallan vahtikoirana.

VTV:n viime aikojen toimintatapana on ollut johtaja Mikko Koirasen mukaan ”tehdä tarkastusta yhteistyössä ja hyvässä vuorovaikutuksessa tarkastettavan kanssa.” Myös Iltalehden tietojen perusteella tarkastusvirastoa on muovattu ”tarkastajasta jonkinlaiseksi kehittäjäkonsultiksi.” Samalla tarkastuskohteet ovat muuttuneet aiempaa abstraktimmiksi, kuten ”Toimintaympäristön seuranta ja ennakointi strategisessa päätöksenteossa.”

Yhtenä ongelmana tässä suunnanmuutoksessa on se, että vastaavaa konsultointi- ja kehittämistyötä sekä sitä tukevaa selvitystoimintaa tehdään nykyään hyvin monella taholla. Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.

Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.

Valtiolla on esimerkiksi oma ”valtionhallinnon in-house kehittäjäkumppani ja virkamiesten kouluttaja” HAUS kehittämiskeskus, jonka missiona on rakentaa parempaa hallintoa ja pyrkiä maailman parhaaksi julkisen hallinnon kehittäjäksi. Lisäksi HAUS haluaa olla ”strateginen kumppani sekä julkishallinnolle että palveluntuottajillemme.” Myös Sitra toimii joiltain osin saman tyyppisellä tontilla.

Osana 2010-luvun kehittämisintoa myös tieteen rahoitukseen on tuotu mukaan uusia vuorovaikutuselementtejä. Niiden yhtenä tarkoituksena on ollut paketoida tietoa helpommin pureskeltavaan muotoon ja sitä kautta päätöksenteon käyttöön. Valtioneuvoston kanslian tilaustutkimuksia hallinnoivassa VN-TEAS-instrumentissa ”tiedon hyödyntäminen edellyttää tiivistä vuorovaikutusta tiedon tuottajien ja hyödyntäjien välillä, kun taas Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeissa ”yhteistyö tiedontuottajien ja -hyödyntäjien välillä koko hankkeen ajan on tärkeää.”

Toki näiden instrumenttien ja toimijoiden välillä on merkittäviäkin eroja. Esimerkiksi Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeita tehdään selvästi tiede edellä. Kuitenkin demokratiaa tukevan tiedontuotannon kokonaiskuva on kehittynyt suuntaan, jossa toisiaan muistuttavat toimintamallit, kysymyksenasettelut, toimintaa ohjaavat perustelut ja niiden käytäntöön pano yhdenmukaistuvat.

Kolme kriittistä kysymystä

Tilanne kirvoittaa kolme tärkeää kysymystä. Ensinnäkin, miten VTV:n itselleen rakentaman toimenkuvan uudet osat eroavat muusta kehittämistoiminnasta, joka 2010-luvulla valtasi valtionhallintoa? Toiseksi, miksi omalla tunnistettavalla mandaatillaan toimiva VTV on lähtenyt siirtymään samaan suuntaan, johon muitakin tiedontuotannon instrumentteja on viime vuosina viritetty? Kolmanneksi, miten nämä muutokset muovaavat suomalaiseen demokratian toimintaedellytyksiä?

Vastaus ensimmäiseen kysymykseen on lyhyt: ei välttämättä kovinkaan paljon. Toimenkuvissa on toki isojakin eroja, mutta käytännössä erilaisten hallinnon kehittäjien toimintatavat ovat saaneet yhä enemmän yhteisiä piirteitä. Vastausta toiseen kysymykseen pitäisi hakea VTV:ltä itseltään ja viime kädessä myös eduskunnalta. Kolmas kysymys on kaikista olennaisin.

Hyvässä yhteistyössä tehtävä hallinnon kehittäminen on sinänsä tärkeää, ja tätä roolia Suomessa toteuttaa esimerkiksi juuri HAUS kehittämiskeskus. Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää kuitenkin ongelmien puimista julkisuudessa. Julkishallintoa koskevat uudistukset ja päätökset muovaavat hallinnon toimintaa, ja näiden muutosten julkinen arviointi on perusedellytys kriittiselle debatille tehdyistä päätöksistä.

Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää ongelmien puimista julkisuudessa.

Jos tällainen debatti ”sisäistetään” organisaatioiden omiin kehityspalavereihin ja yhteiskehittämisseminaareihin, näivettyy politiikan tilivelvollisuus ja pahimmillaan myös sen sisältö. Kyky keskustella politiikan suurista kysymyksistä heikkenee, kun keskustelun edellyttämälle pohjatyölle ei enää löydy tekijöitä eikä väyliä. Paradoksaalisesti keskeisimmät ongelmakohdat eivät tällöin nouse välttämättä edes sisäisiin keskusteluihin. Näin voi käydä, jos ongelmankohtien tunnistamiseen tarvittava, metodeiltaan ja lähestymistavoiltaan laaja-alainen tutkimus kärsii.

Tällöin sinänsä hyvää tarkoittava konkreettisten ratkaisujen ja tiedon hyödynnettävyyden hakeminen voi kääntyä itseään vastaan. Hankalaksi koetut yhteiskunnan rakenteelliset kysymykset pakenevat julkisesta keskustelusta, mikä lisää entisestään sen pinnallistumisen ja kärjistymisen riskiä.

Viraston riippumattomuutta on vahvistettava

VTV:n kriisin selättäminen onkin myös nykyisen hallituksen ja suomalaisen politiikan testi. Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua. Tarpeen olisi kirkastaa VTV:n roolia kriittisten, perinpohjaisten ja metodologisesti monialaisten selvitysten asiantuntijana.

Jälkimmäinen vaihtoehto edellyttäisi resurssien selkeää lisäämistä ja sen kautta myös palomuurien vahvistamista suhteessa ulkoisiin toimijoihin. Tämä on tärkeää jo yksin siksi, että nämä yhteistyökumppanit voivat nousta esiin myös tarkastuskohteiden yhteydessä.

Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua.

Otetaan esimerkiksi Sitra, joka tekee yhteistyötä monien julkishallinnon toimijoiden kanssa. On helppo ajatella skenaariota, jossa jossain tuloksellisuustarkastuksessa nousisi esiin tarve käsitellä Sitran yhteistyötä tarkastettavan tahon kanssa.

Jos VTV:llä itsellään olisi samaan aikaan läheinen yhteistyösuhde esimerkiksi juuri Sitran kanssa, voisi kuvio herättää kriittisiä kysymyksiä viraston riippumattomuudesta. Sama pätee muihin ulkoisiin toimijoihin. Tällaisia tilanteita VTV:n kaltaisen perustuslain tasolla riippumattomaksi määritellyn organisaation kannattaisi välttää.

Virasto on itse todennut toimintojen ulkoistamisen yhdeksi kolmesta valtion taloudenhoidon keskeisistä riskeistä. Suomen pieni markkina aiheuttaa VTV:n mukaan sidonnaisuusriskejä. Lisäksi VTV:n mukaan ”asiantuntijatyötä ulkoistettaessa riskejä saattaa syntyä virkavastuulla tehtävän päätöksenteon ja ulkopuolisen toimijan välille.” Tällöin VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.

VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.

Maailman muuttuessa tämän perustehtävän hoitaminen voi usein edellyttää myös kokonaan uusia rekrytointeja. Toiminnan sisällön näkökulmasta erityisen olisikin tärkeää ylläpitää ja vahvistaa tarkastusresursseja ja osaamista alueilla, jotka muuten jäävät kriittisen tiedontuotannon katveeseen.

VTT Matti Ylönen on vieraileva tutkija Tallinnan teknillisen yliopiston Ragnar Nurkse Department on Innovation and Governance -laitoksella. Hän aloitti viime kesänä myös maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa. Suomalaista julkishallintoa Ylönen tutki viimeksi keväällä 2020 viestintätoimistoalan nousua ja sen yhteiskunnallisia vaikutuksia käsitelleessä tutkimushankkeessa, jonka pohjalta on tekeillä kirja Mona Mannevuon (PhD) sekä Niina Karin kanssa.

Julkaisu Valtiontalouden tarkastusviraston tapaus osoittaa säästöohjelmien riskit ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Veroparatiisit ja verotuksen globaali hallinta yleisemmin ovat 2000-luvulla nousseet merkittäviksi maailmanpolitiikan kysymyksiksi. Esimerkiksi EU:ssa on ollut viime kuukausina käsittelyssä useita aloitteita, jotka liittyvät veroparatiisitalouden ja kansainvälisen veropaon hallintaan. Myös Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n aloitteet yritysverotuksen kehittämiseksi ovat keränneet huomiota.

Samaan aikaan kiinnostus kauppapolitiikkaa kohtaan on aivan viime vuosia lukuun ottamatta laskenut. Kuitenkin juuri kauppa- ja veropolitiikan liitoskohtiin tulisi kiinnittää huomioita, kun tutkitaan veroparatiisien vastaisen politiikan mahdollisuuksia.

Juuri kauppa- ja veropolitiikan liitoskohtiin tulisi kiinnittää huomioita, kun tutkitaan veroparatiisien vastaisen politiikan mahdollisuuksia.

Globaalin talouden hallinnassa ei ole kyse vain irrallisten politiikkaohjelmien toteuttamisesta, vaan suuri merkitys on sillä, mikä painoarvo eri politiikkalohkoille annetaan toisiinsa verrattuna.

Kauppapolitiikkaa on viime vuosikymmeninä tarkasteltu tyypillisesti suhteessa siihen, miten kauppasopimukset lukitsevat politiikan asialistaa ja liikkumavaraa. Veroparatiiseja on puolestaan lähestytty suvereniteetin kaupallistumisen kautta.

Näiden ilmiöiden yhteydet toisiinsa ovat kuitenkin jääneet katveeseen. Havainnollistamme tässä asiaa viime aikojen mielenkiintoisimman tapauksen, veroparatiisi Panaman kauppapoliittisen toiminnan kautta.

Veroparatiisi on aktiivinen toimija

Keväällä 2016 käynnistynyt niin sanottujen Panaman paperien tietovuoto Mossack Fonseca -asianajotoimistosta nosti pienen Keski-Amerikan valtion otsikoihin ympäri maailmaa. Tuntemattomaksi jääneen yksityishenkilön vuotamat 11,5 miljoonaa dokumenttia paljastivat Nordean ja muiden pankkien myymien veroparatiisipalvelujen laajuuden ja kansainvälisen veronkierron arjen.

Veroparatiisipalvelujen kauppa on tapahtunut Panaman valtion aktiivisella tuella. Valtio ei siis ole ainoastaan hiljaa sallinut näitä toimintoja, vaan aktiivisesti muokannut lainsäädäntöään ”kysynnän mukaan” houkutellakseen veroparatiisitalouden toimijoita.

Lisäksi Panama pyrkii aktiivisesti suojelemaan asemaansa veroparatiisina, mikä on ollut uhattuna viime aikoina, kun veroparatiisitalouden globaalit haittavaikutukset ovat aktivoineet yhä useampia valtioita kansainväliseen yhteistyöhön asiassa.

Veroparatiisipalvelujen kauppa on tapahtunut Panaman valtion aktiivisella tuella.

Panama on aiemminkin ollut kokoaan suurempi toimija kansainvälisessä poliittisessa taloudessa. Tämän vuosituhannen alussa OECD esitti sanktioita veroparatiiseille ja niihin meneville rahavirroille. Tutkija Jason Sharman on kuvannut, kuinka Panama liittoutui Karibian alueen pienten veroparatiisien sekä Yhdysvaltojen uuskonservatiivisten ajatushautomojen kanssa ja käänsi vasta valitun George W. Bushin hallinnon vastustamaan OECD:n aloitteita.

Tätäkin kiinnostavampaa on Panaman viimeaikainen toiminta Maailman kauppajärjestössä WTO:ssa. WTO on toiminut Panamalle välineenä, jonka avulla se on suojautunut kansainväliseltä veropolitiikalta.

Panaman toimien foorumina on toiminut WTO:n riitojenratkaisuelin. Se antaa tämän maailmanjärjestön jäsenille mahdollisuuden haastaa toisiaan oikeuteen WTO:n alaisten kauppasopimusten rikkomisesta. Riitojenratkaisuelimen päätöksiin ei liity suoranaisia sanktioita, mutta käytännössä sen pelotevaikutus on ollut vahva.

Rahanpesun estämisestä tuli kauppapolitiikkaa

Muutama vuosi sitten Kolumbia yritti saada kuriin Panamasta tulevaan tuontiin liittyvää rahanpesua, salakuljetusta ja virheellisiä tullaushintoja.

Erityisesti Panaman vapaatuotantoalue Colon on kansainvälisesti tunnettu ongelma-alue, jota käytetään kolumbialaisen huumerahan pesuun. Virallisissa tilastoissa Panaman vienti Kolumbiaan oli kolminkertainen suhteessa Kolumbian tuontiin Panamasta.

Panama sivuutti vuosina 2001–2005 yli 99 prosenttia Kolumbian tietopyynnöistä. Niinpä Kolumbia siirtyi käyttämään panamalaisten tavaroiden tullauksessa salakuljetusta hillitseviä viitehintoja.

Muutama vuosi sitten Kolumbia yritti saada kuriin Panamasta tulevaan tuontiin liittyvää rahanpesua, salakuljetusta ja virheellisiä tullaushintoja.

Tuonti Panamasta ohjattiin kahdelle tulliasemalle, joiden henkilökunta oli erikoistunut väärinkäytösten torjuntaan, ja jolle annettiin lisäkoulutusta. Tulliasemien toiminnan joustavuudesta huolehdittiin, jotta toimet eivät häiritsisi kaupankäyntiä.

Tästä huolimatta Panama syytti Kolumbiaa tullaussopimuksen rikkomisesta ja syrjinnästä. WTO:n riitojenratkaisupaneelin päätöksessä ymmärrettiin Kolumbian tarve torjua rahanpesua. Kolumbian toimia ei myöskään pidetty ”kauppaa häiritsevinä”.

Silti paneeli ratkaisi asian Panaman eduksi vedoten toimien panamalaisille tuotteille aiheuttamaan ylimääräiseen haittaan. Kolumbia ei saanut edes toivomaansa siirtymäaikaa lainsäädännön muuttamiseen ja tullihenkilökunnan kouluttamiseen.

Panama hyökkäsi myös Argentiinaa vastaan

Argentiina pyrki vuonna 2011 ottamaan käyttöön sanktioita maille, jotka kieltäytyivät verotietojen vaihtosopimuksen solmimisesta tai aloittamasta tällaisen sopimuksen solmimiseen tähtääviä neuvotteluja. Sanktiot perustuivat OECD:n suosituksiin ja olivat näin täysin kansainvälisen veroagendan mukaisia. Panama oli yksi näistä maista.

Panama riitautti tämänkin tapauksen WTO:ssa vetoamalla palvelukauppasopimuksen (GATS, General Agreement on Trade in Services) pykäliin. Kyseessä olleiden pykälien mukaan kotimaisia palveluita ja palvelun¬tarjoajia ei saa suosia, vaan ne pitää asettaa samalle viivalle muista maista tulevan tuonnin kanssa.

Veroparatiisi Panaman mukaan sanktiot asettivat panamalaiset pankit alkuperän perusteella eriarvoiseen asemaan, mikä rikkoi GATS-sopimusta.

Myös tämä kiista ratkesi pääosin Panaman hyväksi. WTO:n riitojenratkaisupaneeli korosti palveluiden ”samankaltaisuutta” ja tulkintaa, jonka mukaan palvelut ovat samankaltaisia, jos ne ovat keskenään kilpailuasetelmassa.

Paneeli piti samankaltaisten palveluiden tai palveluntarjoajien yhtäläistä kohtelua tärkeämpänä kuin kansainvälisiä yrityksiä torjua veronkiertoa. Vetoomuspaneeli muutti myöhemmin päätöstä, mutta Argentiina oli jo vetänyt toimiaan takaisin.

Lukitut politiikan välineet

Edellä kuvatut ovat periaatteessa yksittäisiä kauppakiistoja, mutta osoittavat havainnollisesti kauppapolitiikan roolin globaalien vero-aloitteiden läpiviemisessä. Veroparatiisit voivat käyttää kauppasopimuksia estääkseen veronkierron torjuntaa, vaikka tarpeesta ratkaista veroparatiisiongelma sitovin säännöin ollaan yksimielisempiä kuin koskaan.

Veroparatiisit voivat käyttää kauppasopimuksia estääkseen veronkierron torjuntaa.

On huomionarvoista, että sekä Argentiinan että Kolumbian toiminta oli linjassa meneillään olleiden kansainvälisten veroaloitteiden kanssa. Veronkierto ja verojen välttely olivat nousemassa merkittäviksi kansainvälisiksi teemoiksi samaan aikaan näiden kauppariitojen kanssa.

Veronkierto ja verojen välttely ovat laajoja ongelmia, joiden torjunta ei onnistu yksin verolakeja viilaamalla. Vaikka veropolitiikassa on saavutettu suuria konsensuksia ja paljon edistystä, veropoliittiset toimet jäävät puutteellisiksi ellei niihin liity muiden politiikkalohkojen harmonisointi.

Valtavirran kriittinen globalisaatioteoria on nähnyt kansallisvaltioiden edustavan demokraattista ohjausta, jota ylikansallinen kurinalaistava uusliberalismi uhkaa. Näin usein onkin, mutta Panaman tapaukset monimutkaistavat tätä kertomusta useilla eri tavoilla.

Ensinnäkin Panama on kansallisvaltio, joka toimii ylikansallista agendaa vastaan, mutta käytännössä sen vero- ja salaisuuslait eivät edusta sen kansalaisten etuja vaan ilmiötä, jota kutsutaan ”kaupallistetuksi suvereniteetiksi.” Sillä tarkoitetaan kehityskulkua, jossa veroparatiisivaltiot räätälöivät lakejaan tarjotakseen kyseenalaisia etuja kansainvälisille sijoittajille ja yrityksille.

Toiseksi kauppasopimukset ovat usein ongelmallisia, mutta tässä tapauksessa eivät sen takia, että ne suoraan lukitsisivat politiikan sisältöä. Pikemmin ne ”lukitsevat politiikan välineitä”: kauppasopimukset tarjoavat huomattavaa poliittista valtaa, jota voidaan käyttää eri tavoin.

Kauppasopimukset ”lukitsevat politiikan välineitä”.

Panama on hyödyntänyt WTO:n riitojenratkaisumekanismia voittopuolisesti veroparatiisilainsäädäntönsä puolustamiseen. Toisaalta samoja kauppapolitiikan työkaluja voitaisiin periaatteessa käyttää myös estämään verojen välttelyä. EU:n nostamat oikeusjutut Luxemburgin ja Irlannin kyseenalaisia veroetuja vastaan ovat esimerkkejä tästä.

Kolmanneksi ylikansallisen politiikan agenda ei tässä tapauksessa ole yksimielinen vaan sisäisesti ristiriitainen. Poliittisesti ratkaisevat valtasuhteet eivät näin ollen ole ylikansallisen ja kansallisen politiikan vaan eri ylikansallisten politiikkalohkojen välisiä.

Vero- ja kauppapolitiikan poliittisia yhteentörmäyksiä ei voi välttää. Olennaista on, kumman (tai minkä) agendan ehdoilla se toteutuu. Sama pätee myös moniin muihin ylikansallisen politiikan lohkoihin.

Ilman monipuolista tutkimustietoa myös globaalin talouden hallinta ontuu

Kansainvälinen veropolitiikka on tällä hetkellä nopeassa murroksessa. Aloitteet erilaisten sijoitustuotteiden verotietojen vaihdosta ovat edenneet nopeasti. Myös monikansallisten yritysten verotuksessa ja sen läpinäkyvyydessä on otettu edistysaskelia, vaikka ne ovatkin jääneet osin puolitiehen. Tarvitaan kuitenkin lisää herkkyyttä havaita eri aloitteiden vaikutuksia toisiinsa.

Panaman tapauksessa on selvää, että palvelukaupan sopimusten neuvottelijoiden oli mahdoton ennakoida, että sopimusta käytettäisiin suojaamaan veronkiertopalveluita. Ilmiö korostuu kauppasopimusten alan laajentuessa jatkuvasti alkuperäisistä tullausmaksuista ja -säännöksistä kohti yleispolitiikkaa.

Kauppasopimukset tyypillisesti vaikeuttavat monenlaista poliittista ohjausta. Sopimuksiin kirjoitetut poikkeukset ovat luettelomaisia ja sopivat huonosti tulevaisuuden politiikan ennakointiin.

Kukaan ei osaa ennustaa, minkälaisia päätöksiä nykyiset kauppasopimukset estävät tulevaisuudessa. Kansainvälisessä politiikassa kuitenkin tarvitaan tilaa toteuttaa uutta sääntelyä ja sopimuksia monella alueella. Politiikan lukitseminen on vaarallista.

Panaman tapaus osoittaa kuitenkin myös, että veroparatiisien vastainen politiikka ei jäsenny yksioikoisesti ”kurinalaistavan uusliberalismin” muottiin. Kansallisen suvereniteetin suojeleminen ei automaattisesti johda demokraattisimpaan lopputulokseen.

Maailmanpoliittista painoarvoaan pienemmät valtiot tai ryhmät voivat käytännössä ohjata globaalia politiikkaa, kuten Panaman tapaus osoittaa.

Asiantuntijatiedon merkitys korostuu, kun kauppapolitiikka muovaa välineitä, joilla veropolitiikkaan voidaan vaikuttaa. Maailmanpoliittista painoarvoaan pienemmät valtiot tai ryhmät voivat käytännössä ohjata globaalia politiikkaa, kuten Panaman tapaus osoittaa.

Tämä puolestaan korostaa monimuotoisen tutkimustiedon merkitystä. Vero- ja kauppapolitiikan parhaiten palkatut työpaikat ovat tyypillisesti alan veroneuvonta- ja asianajotoimistoissa.

Globaalin talouden toimiva demokraattinen hallinta edellyttää myös sitä, että yliopistoilla ja esimerkiksi YK:n kaltaisilla kansainvälisillä järjestöillä on riittävät resurssit tuottaa vaihtoehtoisia esityksiä ja analyysejä.

Teksti perustuu kirjoittajien Review of International Political Economy -lehdessä julkaistavaan artikkeliin ”Panama and the WTO: New constitutionalism of trade policy and global tax governance”. 

Teppo Eskelinen, YTT (dos.), työskentelee yhteiskuntapolitiikan ma. yliopistonlehtorina Jyväskylän yliopistossa. Matti Ylönen tekee maailmanpolitiikan väitöskirjaa Helsingin yliopistolle osana Aalto-yliopiston kansantaloustieteen laitoksen Akatemia-hanketta.

20.6.2017 17:24: Korjattu Panaman maantieteellistä sijaintia.

Julkaisu Kauppapolitiikka toi Panamalle työkalut puolustaa veroparatiisirakenteitaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Helsingissä käytiin muutama vuosi sitten aktiivista keskustelua siitä, miten julkisissa hankinnoissa voitaisiin ottaa huomioon erilaisia läpinäkyvyyteen tai vastuulliseen veronmaksuun liittyviä ehtoja. ”Ei voida”, kuului virallinen vastaus.

Heinäkuun alussa julkaistussa artikkelissani käsittelen sitä, miksi reilun kaupan säännöt on saatu julkisten hankintojen osaksi, mutta vastuulliseen verotukseen ja yhtiörakenteiden läpinäkyvyyteen liittyvät vaatimukset ovat ainakin toistaiseksi kaatuneet.

Akateeminen keskustelu kuntien mahdollisista rooleista maailmanpolitiikassa on vasta aluillaan. Kuntien kansainvälistä roolia on tutkittu vähän ja julkisten hankintojen merkitystä sen rakentumiseen vielä huomattavasti vähemmän.

Julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.

Tämä on yllättävää, kun ottaa huomioon, että julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.

Jos viime vuosikymmeninä Suomessa ja EU:ssa vallalla ollut ulkoistus- ja yksityistämisvimma jatkuu, tullaan yhä useampi poliittinen linjaus tekemään julkisten hankintojen kriteereistä päättämällä.

Mitä tekemistä kaupungeilla on maailmanpolitiikan kanssa?

Tutkimukset kaupunkien roolista globaalissa poliittisessa taloudessa ovat keskittyneet lähinnä metropolien rooliin kansainvälisen talouden tapahtumapaikkoina.

Erityisesti sosiologi Saskia Sassenin tuotannon ympärille kasvanut tutkimussuuntaus on kuitenkin antanut vain vähän vastauksia siihen, miten kaupungit voivat itse toimia maailmanpolitiikan näyttämöillä.

Viime vuosina pieni joukko kansainvälisen politiikan tutkijoita on herännyt tutkimaan juuri tätä katvealuetta. Keskeisessä roolissa on ollut Michele Acuto. Hän kuvaa Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link -kirjassaan, kuinka etenkin suuret metropolit, kuten New York ja Lontoo, ovat ottaneet tällä vuosituhannella aktiivisen roolin maailmanpolitiikan toimijoina.

Tämä on näkynyt esimerkiksi ilmastopolitiikassa, jossa monet kaupungit ovat lähteneet ajamaan kotivaltioitaan kunnianhimoisempia tavoitteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.

Suuri koko tuo usein mukanaan vaikutusvaltaa, oli kyse valtioista tai kaupungeista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö myös pienemmillä kaupungeilla voisi olla merkitystä maailmanpolitiikassa. Vallankäytön tavat, muodot ja mittasuhteet vain eroavat.

Myös pienemmillä kaupungeilla voi olla merkitystä maailmanpolitiikassa.

Helsingin globaalin vastuun strategia ja sitä seuranneet aloitteet ovat esimerkki siitä, että kuntien, maailmanpolitiikan ja julkisten hankintojen väliset suhteet ovat monimutkaisempia kuin mitä yleensä ajatellaan.

Kuntien toiminnalla on jo pitkään ollut kansainvälisiä ulottuvuuksia, jotka on pitkälti sivuutettu kansainvälisen politiikan tutkimuksessa.

Ensimmäinen Helsingin kansainvälisen vastuun strategia julkaistiin vuonna 1994 tilanteessa, jossa kaupunki toipui lamasta ja kansainvälistyi. Seuraavat ohjelmat käsittelivät muun muassa EU-jäsenyyden, maahanmuuton ja Baltian alueen yhteistyöhön tuomia mahdollisuuksia.

Suuri muutos tapahtui vuonna 2012, kun Helsinki sai valmiiksi kolme vuotta aiemmin aloitetun globaalin vastuun strategian. Helsinki päätti muun muassa vähentää merkittävästi kasvihuonepäästöjä, lisätä uusiutuvien energiamuotojen käyttöä ja pyrkiä reilun kaupan kaupungiksi.

Kuntalain mukaan ”kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.” Helsingin globaalin vastuun strategian mukaan rajat ylittävät ”vuorovaikutussuhteet vaikuttavat nykyään merkittävästi ja kasvavasti kuntien toimintaan kaikilla toimialoilla ja myös kuntalaisten arkeen.”

Strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.”

Lisäksi strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.” Taustalla oli siis ajatus siitä, että Helsingin vaikutusvalta ja ”jalanjälki” ylittää nykyään paitsi Helsingin itsensä, myös Suomen valtiolliset rajat.

Strategiassa päätettiin selvittää, miten julkisten hankintojen kriteereillä voitaisiin edistää yritysten vastuullista ja läpinäkyvää veronmaksua sekä hillitä veroparatiisien käyttöä. Näitä aloitteita vertailemalla voidaan oppia paljon siitä, missä laajuudessa julkisia hankintoja on mahdollista hyödyntää kuntien globaalin vastuun edistämisessä.

Reilun kaupan kaupungit olivat päänavaus

Reilun kaupan järjestelmä on tehnyt 2000-luvulla läpimurron maailmankauppayhdistysten hyllyiltä hypermarketteihin. Järjestelmä ei ole täydellinen, mutta se on joka tapauksessa luonut uudenlaisia yhteyksiä kehitysmaiden tuottajien ja rikkaiden maiden kuluttajien välille.

Vuonna 2000 Britannian Garstangin kaupunki keksi julistautua ”reilun kaupan kaupungiksi” suosimalla reilun kaupan tuotteita ja levittämällä tietoisuutta niistä. Reilun kaupan merkkiä hallinnoiva Fairtrade International -järjestö piti Garstangin aloitetta kiinnostavana, ja pian reilun kaupan kaupunkeja alkoi tämän kattojärjestön tuella tulla lisää.

Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.

Verkostoon mukaan haluavien kaupunkien täytyy muun muassa käyttää reilun kaupan tuotteita omissa tarjoiluissaan ja tukea reilun kaupan edistämistä muilla tavoin. Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.

Vuosi 2012 oli merkittävä virstanpylväs reilun kaupan kaupunkien verkostolle, kun Euroopan unionin tuomioistuin otti kantaa alankomaalaisen Noord Hollandin maakunnan vuonna 2009 tekemään hankintailmoitukseen, jolla se halusi hankkia reilun kaupan kahvia alueelleen.

Euroopan komissio oli valittanut hankintailmoituksesta väittäen, että Noord Holland suosii perusteettomasti yhtä yksityistä merkintäjärjestelmää. Tuomioistuin oli komission linjoilla siinä, että julkisissa hankinnoissa ei saa edellyttää yhden yksityisen merkintäjärjestelmän leimaa.

Samalla tuomioistuin kuitenkin linjasi, että Noord Holland olisi voinut listata hankintailmoitukseen kaikki kriteerit, joita reilun kaupan merkin piirissä olevilta tuotteilta edellytetään. Ne voitiin tuomioistuimen mukaan katsoa tuotteiden ”näkymättömiksi ominaisuuksiksi”, joita voidaan käyttää kriteereinä julkisia hankintoja tehtäessä.

Näin kielteinen päätös käytännössä hyväksyi reilun kaupan kriteerien käytön julkisissa hankinnoissa.

Julkiset hankinnat ja veroparatiisit

Vuonna 2006 Tromssan kaupunki Norjassa kiinnostui selvittämään, voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä. Aloite ei mennyt läpi, mutta finanssikriisin jälkeen kiinnostusta aiheeseen virisi uudelleen eri maissa.

Voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä?

Aihe oli esillä esimerkiksi Ranskassa useammassa kunnassa. Pohjoismaista laajaa kiinnostusta oli erityisesti Helsingissä ja Malmössä. Aiheesta kiinnostuneet ihmiset eri kaupungeista perustivat vuonna 2014 reilun verotuksen verkoston.

Helsinki lähti selvittämään veroparatiisien ja julkisten hankintojen kytköstä globaalin vastuun strategian linjausten innoittamana. Myös Malmössä kaupunginvaltuusto päätti käynnistää oman sisäisen selvitystyön tästä asiasta.

Molemmat virkamiesselvitykset päätyivät samantyyppiseen tulokseen: veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä muun muassa tästä syystä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.

Veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.

Toisin kuin esimerkiksi työolot tai ympäristön suojelu, yhtiöiden taloudellista vastuuta tai esimerkiksi yhtiörakenteiden läpinäkyvyyttä ei siis näiden selvitysten mukaan voitu pitää tuotteiden ”näkymättöminä ominaisuuksina.”

Keskustelu hiipui jossain määrin. Helsingissä joukko hankkeen puuhahenkilöitä perusti kuitenkin vuonna 2015 Reilu vero ry:n, jonka yhdeksi tehtäväksi tuli edistää vastuullisen veronmaksun kysymysten huomiointia julkisissa hankinnoissa.

Britanniassa joukko kansalaisjärjestöjä oli jo aiemmin perustanut voittoa tavoittelemattomaksi rekisteröidyn Fair Tax Mark -järjestön. Se kehitti kriteereitä ja toimintaohjeita yhtiöille, jotka halusivat vapaaehtoisesti sitoutua maksamaan veroja toimialueilleen sekä välttämään veroparatiisien käyttöä.

Fair Tax Markia ei sellaisenaan ole suunniteltu käytettäväksi julkisissa hankinnoissa, mutta aihe on herättänyt kasvavaa kiinnostusta. Loppuvuonna 2015 Euroopan parlamentti pyysi komissiota selvittämään tällaisen merkintäjärjestelmän kehittämistä, ja myös komissio piti aloitetta lupaavana vuonna 2016 antamassa lausunnossaan.

Julkisten hankintojen politiikka ja ekonomismin rautahäkki?

Reilun kaupan ja reilun verotuksen kaupunkien aloitteet voidaan nähdä oireena julkisten hankintojen kasvavasta roolista paikallistason politiikan rajaajana. Taloussosiologian termeillä ilmiötä voisi kuvata ekonomisoitumisena ja markkinoitumisena.

Politiikan ekonomisoitumisella tarkoitetaan sitä, että yhä useampia perinteisesti arvo- ja poliittisina kysymyksinä pidettyjä asioita aletaan kuvata talouden kielellä. Tämä on osa kehityskulkua, jossa päätöksentekovaltaa siirretään ”markkinoille.”

Julkisten hankintojen politiikan korostuminen esimerkiksi veroparatiisivapaiden kuntien aloitteessa on oire tästä kehityksestä. Kun politiikka muuttuu taloudelliseksi hallinnoinniksi, tulevat yhä olennaisemmaksi ne säännöt, joiden mukaan näitä hankintoja tehdään.

Muutos korostaa päätöksenteossa tarvittavan asiantuntemuksen merkitystä. Konsulttidemokratian aikakaudella ja viestintätoimistojen nousun myötä yksityisillä yrityksillä on käytössään merkittävää tietotaitoa. Lisäksi ne pääsevät poliitikkojen puheille lobbaamaan näistä säännöistä.

Avainrooliin nousee se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja medialla on.

Maallikkovaltuutetuilla ei tällaista asiantuntemusta yleensä ole. Avainrooliin nousee tällöin se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja osin myös medialla on.

Maailmanpolitiikan kentällä ilmiö näkyi esimerkiksi veroparatiisien nousussa merkittäväksi poliittiseksi teemaksi. Avainroolissa olivat muutaman keskeisen kansalaisjärjestön asiantuntijat, jotka pystyivät luomaan kansalaisliikkeille ja poliitikoille veroparatiisitalouden suitsimisen vaatimia uusia aloitteita teknisine muotoiluineen.

Reilun kaupan tai edes reilun verotuksen kaltaiset aloitteet ovat toki yksittäisen kaupungin mittakaavassa sivupolkuja, kun niitä verrataan vaikkapa ruokapalvelujen yhtiöittämisestä tehtäviin päätöksiin. Globaalisti ne muuttavat kuitenkin kuntien, valtioiden ja kansainvälisen järjestelmän keskinäisiä suhteita.

Yksittäisten kaupunkien teoilla yhteensä voi olla maailmanpoliittisia vaikutuksia tavoilla, joita ei aiemmin olisi osattu nähdä.

Matti Ylönen tekee maailmanpolitiikan väitöskirjaa Helsingin yliopistolle osana Aalto-yliopiston kansantaloustieteen laitoksen Akatemia-hanketta ja on tällä hetkellä vierailevana Fulbright-stipendiaattina Yalessa.

Julkaisu Kunnat maailmanpolitiikassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.