Vaikka rajaturvallisuudessa on edetty eurooppalaisessa yhteistyössä pitkälle, se on käsitteenä monitahoinen ja häilyvä. Mitä Euroopan rajaturvallisuus tarkoittaa?
Rajaturvallisuus on noussut yhdeksi eurooppalaisen turvallisuuskeskustelun tärkeimmistä teemoista. Euroopan pakolaiskriisi on näyttäytynyt meille Välimeressä kelluvina ruumiina, Lapissa pyöräilevinä pakolaisina ja ennennäkemättömänä kansainvaelluksena halki Euroopan.
Rajaturvallisuuden hallintapyrkimykset puolestaan näyttäytyvät esimerkiksi Välimerellä partioivina meripelastajina, lisääntyvänä ulkomaalaisvalvontana ja väliaikaisesti palautettuina sisärajatarkastuksina.
Mitä on Euroopan rajaturvallisuus?
Kylmän sodan ajan kansainvälisen järjestelmän kaksinapaisuus ylläpiti jakoa sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden ongelmiin. Sisäisen turvallisuuden kysymyksiä olivat esimerkiksi rikollisuus ja yleisen järjestyksen ylläpitäminen. Ulkoisen turvallisuuden ydinkysymys oli puolestaan valtioiden välinen voimankäytöllä uhkaaminen.
Kansainvälisen järjestelmän kaksinapaisuus ylläpiti jakoa sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen.
Uudet uhkat tai turvallisuusongelmat ulottuvat sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden väliselle alueelle.
Vapaa liikkuvuus on yksi Euroopan unionin tärkeimmistä arvoista. Schengen-alue syntyi, kun aluksi viisi EU-maata päätti vuonna 1985 luopua rajatarkastuksista sisärajoillaan. Sittemmin se on laajentunut kattamaan 26 maata.
Sisärajavalvonnan puuttuessa EU-maat kiinnittävät erityistä huomioita yhteisen ulkorajan valvontaan. Yhteistä toimintaa kehitettäessä on haluttu samaan aikaan sujuvoittaa matkustavien ihmisten rajanylityksiä, parantaa rajavalvontaa ja tehostaa laittoman maahanmuuton hallintaa.
Sisärajavalvonnasta luopuminen kytki Schengen-maat toisiinsa ennennäkemättömällä tavalla. Schengen-alueella eivät liiku vapaasti pelkästään hyvät asiat, vaan se tarjoaa myös rikollisille aikaisempaa laajemman toimintakentän.
Esimerkiksi Ranskan ja Belgian terrori-iskujen yhteydessä on havaittu terroristiverkostojen toimivan yli EU-jäsenvaltioiden rajojen. Jäsenmaat ovat siis entistä haavoittuvaisempia ja keskinäisriippuvaisempia.
Jäsenmaat ovat entistä haavoittuvaisempia ja keskinäisriippuvaisempia.
Euroopan unioni on arvoyhteisö, jonka perusarvoja ovat muun muassa ihmisarvon ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vapaus sekä oikeusvaltioperiaate.
EU:n rajaturvallisuuden dilemma on se, että tiukimmissakaan maahanmuuttopaineissa unionista ei voida tehdä kolmansien maiden kansalaisilta suljettua linnoitusta. Ulkorajat on pidettävä auki myös niille ihmisille, jotka tulevat hakemaan suojaa sodalta tai vainolta.
Eurooppalaisen rajavalvontayhteistyön muodostuminen
Vuonna 2005 käynnistyi Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston Frontexin toiminta. Se edistää EU:n jäsenvaltioiden välistä operatiivista ulkorajayhteistyötä, avustaa niitä rajavartijoiden koulutuksessa, tekee rajaturvallisuuden riskianalyyseja ja tarjoaa niille tukea vaativissa tilanteissa.
Frontexia perustettaessa rajaturvallisuus haluttiin siviiliviranomaisten ja ammattilaisorganisaation hoidettavaksi, jotta Euroopan unionin ulkorajoilla eivät olisi armeijat vastakkain. Tavoitteena oli siis demilitarisoida rajavalvonta lainvalvontatehtäväksi.
Rajat ovat suvereenisuuden ytimessä.
Rajat ovat suvereenisuuden ytimessä, eivätkä EU-maat ole olleet halukkaita antamaan niiden valvontaa EU:n yhteisille joukoille. Alkusyksystä tulee voimaan Euroopan unionin asetus, jolla Frontexin toimintaedellytyksiä vahvistetaan.
Pyrkimyksenä on, että ulkorajojen haavoittuvuudet voidaan havaita ja paineen alla olevia jäsenvaltioita auttaa nykyistä paremmin. Jäsenvaltiot vastaavat kuitenkin edelleen itse ulkorajojensa valvonnasta.
Käsitteen ja tutkimuksen hajanaisuus
Vaikka rajaturvallisuudessa on edetty eurooppalaisessa yhteistyössä pitkälle, se on käsitteenä monitahoinen ja häilyvä. Suomen lainsäädännössä rajaturvallisuutta ei ole määritelty kovinkaan tarkasti, vaan rajavartiolain toisessa pykälässä se määritellään ”rajaturvallisuuden ylläpitämisenä”.
Rajaturvallisuuteen ja sen ylläpitämiseen katsotaan kuuluvaksi ne Suomessa ja ulkomailla toteutettavat toimenpiteet, jotka pyrkivät estämään ja ennaltaehkäisemään erilaisia turvallisuusuhkia.
Rajaturvallisuus ei siis liity pelkästään fyysiseen rajaan ja sisäiseen turvallisuuteen, vaan rajaturvallisuuden hallinnoinnin katsotaan ulottuvan niitä pidemmälle, esimerkiksi valtioiden väliseen yhteistyöhön ja toimenpiteisiin kolmansissa maissa.
Rajaturvallisuuden katsotaan ulottuvan pelkästään fyysistä rajaa ja sisäistä turvallisuutta pidemmälle.
Yleisesti rajoihin liittyvää kirjallisuutta on paljon, mutta politiikkarelevantin ja erityisesti rajaturvallisuutta käsittelevän kirjallisuuden määrä on pieni. Rajaturvallisuuden häilyvyys ilmenee sitä koskevan akateemisen tutkimuksen suhteellisena vähyytenä ja hajanaisuutena.
Tutkimuksissa rajaturvallisuutta on lähestytty muun muassa rajojen hallinnan, rajaturvallistamisen (borderization), rajaturvallisuuskulttuurin ja kokonaisvaltaisen käsiteanalyysin kautta. Lisäksi eurooppalaista rajaturvallisuutta on hahmotettu niin historiallisesta kuin laajasta biopoliittisesta näkökulmasta.
Tutkimuksissa ei ole yhteisymmärrystä rajaturvallisuuden käsitteestä, eivätkä ne ainakaan vielä muodosta tukevaa perustaa rajaturvallisuuden erityiselle tutkimussuuntaukselle. Rajaturvallisuutta käsittelevässä tutkimuksessa ilmenee vahva linkittyminen tiettyihin paikkoihin ja tiloihin.
Paikkasidonnaisuuden lisäksi on huomioitava rajaturvallisuuden voimakas arvosidonnaisuus.
Tällaisia ovat esimerkiksi Yhdysvaltojen ja Meksikon tai EU:n ja Venäjän väliset rajat, tai rajaturvallisuutta ilmentävät lentokentät ja maarajanylityspaikat. Paikkasidonnaisuuden lisäksi on kuitenkin huomioitava rajaturvallisuuden voimakas arvosidonnaisuus.
Tämä tulee esille erilaisina rajakäytäntöinä eri arvopohjiin perustuvilla alueilla. Esimerkiksi EU:n ihmisoikeusregiimi, vapaan liikkuvuuden periaatteet ja ”sisärajattomuus” luovat hyvin erilaista alueellista rajaturvallisuutta kuin esimerkiksi käytännöt Aasiassa.
Rajojen turvaamisen tarve
Rajojen turvaaminen perustuu valtion suvereniteettiin ja oikeuteen hallita tiettyä rajattua aluetta. Näin ollen rajaturvallisuuden ylläpitäminen palautuu valtion perustehtäviin.
Tarpeet rajojen turvaamiselle kuitenkin vaihtelevat turvallisuusympäristön muutosten ja erilaisten uhkien kautta. Rajaturvallisuutta on olemassa turvallisuusongelmiksi koettujen seikkojen myötä, jotka sijoittuvat tavalla tai toisella valtioiden rajoihin.
Pysyvä alue on valtion olemassaolon tunnusmerkki.
Alueellisuus on yksi tärkeimmistä nykyistä kansainvälistä järjestelmää määrittävistä instituutioista. Rajat ovat sen representaatio.
Pysyvä alue on valtion olemassaolon tunnusmerkki, jonka rapautuminen näkyy rajoilla pakolaisvirtoina. Silloin hajoavat tai heikot valtiot eivät enää kykene tuottamaan kansalaisilleen hengissä säilymisen takaavaa turvallisuutta.
Kun esimerkiksi lopulta Eurooppaan kohdistuneen laajamittaisen kansainvaelluksen ja pakolaiskriisin poliittisen ratkaisun löytäminen sekä lähtö- että kauttakulkumaissa tyssäsi, luotiin siitä turvallisuusongelma.
EU:n ulkorajoille kulkeutuneiden ihmisvirtauksien aiheuttaman paineen takia ilmiö turvallistettiin. Turvallistaminen johti rajaturvallistamiseen, eli siihen, että ihmisvirtaukset nähtiin turvallisuusuhkana EU:ta, sen rajoja ja sisäistä turvallisuutta kohtaan.
Turvallisuusuhkat, jotka potentiaalisesti vaikuttavat valtioihin ja johtavat uudelle rajojen turvaamisen tarpeelle erilaisina käytäntöinä, teknologioina tai vaikkapa lainsäädäntönä, ilmentävät ja muokkaavat rajaturvallisuuden luonnetta.
Rauhan ja vakauden alueen uhkat
Rajaturvallisuuden käsite on luonteeltaan monikerroksinen sekä jokseenkin häilyvä ja epäselvä. Rajaturvallisuutta on helpompi ymmärtää erilaisten turvallisuusuhkien kautta.
Laajat ja erilaiset sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden uhkat nivoutuvat yhteen ja realisoituvat rajojen turvaamisen tarpeena. Tässä mielessä rajaturvallisuuden hahmottamiseksi tarvitaan tilanne, konteksti, jossa ilmenee tilallinen, ajallinen ja toiminnallinen ulottuvuus. Ketä, missä ja miltä rajaturvallisuus turvaa?
Ketä, missä ja miltä rajaturvallisuus turvaa?
EU:ssa rajaturvallisuus korostuu silloin, kun sisärajatarkastukset puuttuvat. Se tekee jäsenvaltioista korostetun keskinäisriippuvaisia.
Jäsenvaltioilla on edelleen oikeus rajaturvallisuuden ylläpitoon, mutta keskinäisriippuvuus on johtanut ainakin kahdenlaiseen kehitykseen: sisäisen yhteistyön syventymiseen ja ulkorajojen vahvistamiseen.
Rajaturvallisuus ilmenee siis yhteistyönä eri maiden viranomaisten välillä sekä sisäsyntyisiä että ulkopuolisia turvallisuusuhkia kohtaan.
EU on luonut rauhaa ja vakautta jäsenvaltioiden välille. Yhtenäisen vapaan liikkuvuuden alueen tarkoittamattomana seurauksena haavoittuvuudet ovat lisääntyneet, ja ne voivat uhata jopa rauhaa ja vakautta.
Sisärajattomuuden ongelmiin on vastattu syvenevällä rajaturvallisuusyhteistyöllä, jolla pyritään lisäämään ennakoitavuutta ja torjumaan haavoittuvuuksia. Ulkorajojen rajaturvallisuustoimet kohdistetaan sekä EU:n että kolmansien maiden kansalaisiin.
Turvallisuusajattelun muutos
Perinteisesti turvallisuutta on ymmärretty valtion ja sen alueellisen suvereniteetin kautta, missä valtiot uhkaavat toistensa olemassaoloa tai järjestelmää sotilaallisella tai muulla selkeästi määritellyllä tavalla.
Turvallisuusajattelun laajentumisen ja syventymisen myötä turvallisuudesta on tullut moniulotteisempaa ja uhkat eivät enää rajoitu pelkästään valtioihin ja perinteiseen sotilaalliseen voimankäyttöön.
Siksipä idea rajat ylittävästä sisäisen turvallisuuden hallinnasta on ongelmallinen, koska se on perinteisesti ollut keskeinen osa itsenäisen valtion toimintaa.
Kyseinen turvallisuusajattelun muutos on tarkoittanut sitä, että sisäistä turvallisuutta on pyritty rakentamaan myös ulkoisten uhkakuvien kautta, jossa perinteinen rajojen suojelu korvataan laaja-alaisemmalla ja kokonaisvaltaisemmalla ymmärryksellä rajaturvallisuudesta. Rajaturvallisuus ei rajoitu pelkästään fyysiseen rajaan.
Uhkat eivät enää rajoitu pelkästään valtioihin ja perinteiseen sotilaalliseen voimankäyttöön.
Rajaturvallisuuden suhteen uhkat realisoituvat esimerkiksi yksilöiden ja ryhmien kautta järjestäytyneenä rikollisuutena, laittomana maahantulona tai ihmiskauppana. Nämä rajaturvallistetut uhkat eivät suoranaisesti tai välttämättä ole kohdistettu tai järjestetty valtiota vastaan toisen valtion toimesta eivätkä uhkaa valtion olemassaoloa.
Esimerkiksi rajat ylittävä järjestäytynyt rikollisuus pyrkii hyötymään vakaista ja vauraista valtioista. Rikolliset toimet ovat satunnaisia tai jopa hyvin epäorganisoituja, mutta ne muodostavat erilaisia hajanaisia ongelmia yksilöiden ja yhteisöjen turvallisuudelle.
Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteenkietoutuneisuuden myötä rajojen on väitetty jopa hävinneen. EU:n tapauksessa muutos voidaan nähdä sisärajojen heikentymisenä ja ulkorajojen vahvistumisena.
Rajaturvallisuusuhkien ilmeneminen ei rajoitu rajoille.
Koska sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden kysymykset ovat yhä enemmän yhteydessä toisiinsa, myös rajaturvallisuusuhkien ilmeneminen ei rajoitu rajoille eikä niitä pyritä hallitsemaan ja torjumaan vain ja ainoastaan rajoilla.
Rajaturvallisuus ei rajoitu rajoihin
Turvallisuushaasteiden ja uhkien muuttuessa rajaturvallisuus ulottuu aina kolmansiin ja ulkopuolisiin maihin. Tämä tarkoittaa sitä, että rajaturvallisuus on ulkoisen turvallisuuden toimintaa sisäisen turvallisuuden takaamiseksi ja päinvastoin.
EU:n laajentuminen ja sisärajojen heikentyminen on johtanut siihen, että EU on joutunut luomaan erilaisia rajaturvallisuusmekanismeja naapurimaiden kautta leviäville turvallisuusongelmille. Uhkiin pyritään vastaamaan muun muassa kansainvälisellä yhteistyöllä muuttoliikkeiden ja laittoman maahantulon lähtö- ja kauttakulkumaissa ja ulkorajoilla. Pakolaiskriisiin on pyritty vastaamaan esimerkiksi EU:n ad hoc -toimintaohjelmalla.
Lisäksi yksittäiset jäsenvaltiot voivat toimeenpanna erilaisia sisäiseen turvallisuuteen ja yksilöihin kohdistuvia käytäntöjä, kuten esimerkiksi Britanniassa on nähty: periaatteessa jokaisesta yksilöstä on tehty potentiaalinen uhka rajaturvallisuudelle ja jokainen yksilö voi olla näiden uhkien potentiaalinen ilmiantaja.
Euroopan unionin sisäisen turvallisuuden kontekstissa monet ovat huomauttaneet, kuinka EU:n alueella sen omien kansalaisten vapauden maksimointi korostuu yhtäaikaisesti EU:n ulkopuolisille kohdistetun poissulkevan ulkorajavalvonnan kanssa.
Miten estää laittomia ja ei-toivottuja ihmisvirtauksia ja samanaikaisesti vähentää esteitä toivotuilta rajat ylittäviltä liikkeiltä?
Niinpä rajaturvallisuuden ytimessä esiintyy dilemma siitä, että miten tehokkaasti estää laittomia ja ei-toivottuja ihmisvirtauksia ja samanaikaisesti vähentää esteitä toivotuilta rajat ylittäviltä liikkeiltä.
Rajaturvallisuuteen liittyvä ulkorajavalvonta EU:ssa on rakennettu siten, että se edellyttää jäsenvaltioita tekemään yhteistyötä. Yhtäältä usko yhteistyön tehokkaaseen toimivuuteen on elintärkeä rajaturvallisuuden toteuttamisessa. Toisaalta yhteistyön loppuminen jäsenvaltioiden välillä on merkittävä uhka rajaturvallisuudelle ja sisärajattomuuden idealle.
Todennäköisintä tällaisen uhkan toteutuminen voisi olla tilanteessa, jossa laiton maahantulo tai muuttoliikkeet kasvavat tietyillä ylityspaikoilla niin suuriksi, ettei niiden tehokkaaseen hallintaan yhteistyön voimin uskota ja jäsenvaltiot kokevat parhaaksi vaihtoehdoksi turvautua sisäisten rajatarkastusten palauttamiseen.
Tällaisia viitteitä on ollut esimerkiksi Itävallan ja Italian Brennerin solan kiistassa.
Pakolaisvirrat painostuskeinoina ja liiketoimintana
Pakolaisvirtoja voidaan käyttää uudenlaisena painostuskeinona ulkopolitiikassa. Esimerkiksi Turkki uhkaa lopettaa sen ja EU:n viime keväänä tekemän pakolaissopimuksen noudattamisen, ellei EU sitoudu antamaan selkeää päivämäärää, milloin turkkilaiset voivat aloittaa viisumivapaan matkailun EU-alueella.
Voisiko jokin valtio karkottaa alueellaan asuvia ulkomaalaisia lähtemään turvapaikanhakijoiksi painostuksen kohteena olevaan maahan ja siten pyrkiä vaikuttamaan sen toimintaan? Pakolaisvirroista voisi tulla uusi hybridivaikuttamisen keino.
Pakolaiskriisi on synnyttänyt myös uudenlaista liiketoimintaa, kun laittoman maahantulon järjestäjät ja ihmiskauppiaat houkuttelevat katteettomin lupauksin ihmisiä lähtemään Eurooppaan turvapaikanhakijoiksi. Puhuttiin jopa ”pop up -liiketoiminnasta”, kun yksittäiset kansalaiset kuljettivat maksua vastaan henkilöautoillaan turvapaikanhakijoita Ruotsista Suomeen.
Lappiin Venäjän kautta tulleiden turvapaikanhakijoiden saapuminen oli keskitetysti organisoitua ja johdettua. Sosiaalinen media on osoittautunut erinomaiseksi markkinointikanavaksi, kun ihmisten hädänalaista asemaa hyväksikäyttävät liikemiehet markkinoivat tuotteitaan.
Rajaturvallisuuden dilemma uhka EU:n olemassaololle?
Turvallisuusympäristöstä on tullut entistä epävakaampi ja vaikeammin ennakoitava. Turvallisuusongelmat ovat hajaantuneempia ja moniulotteisempia. Epävarmuudet tulevat näkyviksi ensimmäisenä rajaturvallisuuden alueella.
Uhkia ei voida sijoittaa ainoastaan valtioiden ulkopuolelle eikä turvallisuus sijaitse yksinomaan valtioiden sisällä.
Turvallisuusympäristön muutosten seurauksina uhkia ei voida sijoittaa ainoastaan valtioiden ulkopuolelle eikä turvallisuus sijaitse yksinomaan valtioiden sisällä. Niinpä rajaturvallisuusuhkia ei voida sijoittaa selkeästi kumpaankaan kategoriaan. Toisaalta rajaturvallisuus ja siihen liittyvät toimenpiteet ja mekanismit eivät ilmene pelkästään fyysisillä rajoilla.
Rajaturvallisuuden dilemma voi kärjistyä, jos esimerkiksi turvapaikanhakijoiden laajamittainen maahantulo haastaa Euroopan unionin arvoperustan. Jos Euroopan unioni pysäyttäisi alueeltaan turvaa ja suojelua hakevat ihmiset väkivalloin tai jos se sulkisi rajansa kokonaan, toimisi se oman arvoperustansa vastaisesti. Tämä kyseenalaistaisi sen olemassaolon ja oikeutuksen.
VTT Minna Jokela toimii tutkijana Rajavartiolaitoksen Raja- ja merivartiokoululla. YTK Juha Kettinen viimeistelee valtio-opin maisteriopintojaan Tampereen yliopistossa. YTK Juho Kurttio viimeistelee kansainvälisten suhteiden maisteriopintojaan Lapin yliopistossa. Kettinen ja Kurttio ovat toimineet korkeakouluharjoittelijoina Raja- ja merivartiokoululla kesällä 2016.
