Hallituksen taloustavoitteet on järkevästi ehdollistettu normaalisuhdanteelle. Riidan hallituspuolueiden kesken voi kuitenkin varmasti saada aikaiseksi siitä, mitä normaalisuhdanne tarkoittaa. Hidas kasvu ilman suurempaa taantumaa tai kriisiä jättää eniten varaa tulkinnoille.
Hallitusohjelma julkaistiin kesäkuun alussa. Sen pohjalta käydään ensimmäinen budjettiriihi ja julkisen talouden suunnitelma -riihi 17.–18. syyskuuta. Niissä sovitaan, kuinka hallitusohjelmaa lähdetään toteuttamaan ensi vuonna ja miten tulot ja menot jaksotetaan tulevina vuosina.
Hallitusohjelmaa voidaan pitää historiallisena käänteenä. Leikkausten sijaan siinä jatketaan hyvinvointivaltion rakennusprojektia ja lisätään pysyviä vuosittaisia menoja 1,2 miljardilla eurolla. Taloustavoitteet on ehdollistettu suhdanteille ja taantumaan on varauduttu elvytyksellä.
Hallitusohjelman taloustavoitteet on ehdollistettu suhdanteille ja taantumaan on varauduttu elvytyksellä.
Minulla oli etuoikeus osallistua hallitusohjelmaneuvotteluihin Kestävä talous -pöydän jäsenenä. Talouspöydässä pohdittiin julkisen talouden tavoitteita ja finanssipolitiikan viritystä. Samalla käsiteltiin paljon työllisyysastetavoitetta. Olen aiemmin ruotinut hallitusohjelmaa Poliittinen talous -podcastissa.
Julkisen talouden tasapaino korvannut kestävyysvajeen
Aiempina vuosina talouspolitiikkaa on tehty kestävyysvaje-ajatus edellä – sillä on perusteltu lähinnä leikkauksien tarpeellisuutta. Kestävyysvajelaskelmat ovat saaneet aiheellista kritiikkiä esimerkiksi Palkansaajien tutkimuslaitokselta, tutkijatohtori, väitöskirjatutkija Juhana Siljanderilta (osa 1 ja osa 2) ja tutkijoilta Jussi Ahokkaalta ja Lauri Holapalta.
Kritiikki on tehnyt tehtävänsä. Uudessa hallitusohjelmassa kestävyysvaje mainitaan ainoastaan kerran, ja silloinkin tuodaan esiin sen arviointiin liittyvät suuret epävarmuudet. Mitään tavoitteita ei kestävyysvajeen suhteen aseteta.
Hallitusohjelma rakentuu kuitenkin kahden talouspoliittisen tavoitteen varaan. Ensimmäinen merkitsee paluuta kamreerimaiseen taloudenpitoon, jossa tavoitellaan julkisen talouden tasapainoa hallituskauden loppuun mennessä vuonna 2023. Toinen on paljon keskustelua herättänyt 75 prosentin työllisyysastetavoite, jonka tavoitteenasettelua ja osuvuutta mittarina olen arvostellut.
Hidas kasvu suurin riski hallituksen yhtenäisyydelle
Hallitusohjelma on historian pisin. Pituuden huono puoli on, että se jättää vähän liikkumatilaa hallitukselle. Hyvä puoli on, että hallitusohjelmassa on varauduttu lähes kaikkeen, ja näin ollen monilta riidoilta tullaan välttymään.
Lähes kaikkeen varautuminen ei kuitenkaan tarkoita aivan kaikkeen varautumista. Suurimmat riidat hallituspuolueiden välillä tullaan todennäköisesti näkemään silloin, jos talous kasvaa hitaasti mutta ei kuitenkaan ajaudu taantumaan tai kriisiin.
Taloustavoitteet on fiksusti ehdollistettu normaalisuhdanteelle. Riidan voi kuitenkin varmasti saada aikaiseksi siitä, mitä normaalisuhdanne tarkoittaa.
Hallitusohjelmasta löytyy selkeät suuntaviivat, jos talous kasvaa kohtuullisen hyvin. Silloin pidetään kiinni 75 prosentin työllisyysastetavoitteesta ja julkisen talouden tasapainosta vuonna 2023. Jos taantuma iskee, ollaan puolestaan varauduttu elvyttämään ja joustamaan edellä mainituista taloustavoitteista.
Suurimmat riidat hallituspuolueiden välillä tullaan todennäköisesti näkemään silloin, jos talous kasvaa hitaasti mutta ei kuitenkaan ajaudu taantumaan tai kriisiin.
Hidas kasvu ilman taantumaa ei vielä oikeuta menoelvytystä, mutta saattaa asettaa taloustavoitteet kyseenalaisiksi. Todennäköisesti hitaan kasvun oloissa osa hallituspuolueista tahtoo pitää orjallisesti kiinni taloustavoitteista ja vaatii leikkauksia, kun taas toinen osa on valmis joustamaan tavoitteista tai esittää ratkaisuksi veronkorotuksia. Nähtäväksi jää, koetteleeko hidas talouskasvu hallituksen sisäistä yhtenäisyyttä.
Vaikka normaalisuhdanteesta voi tulla riitaa hallituksen sisällä, pidän silti perusteltuna, että sitä ei ole määritelty hallitusohjelmassa. Ensinnäkin normaalisuhdannetta on hyvin vaikea määritellä muodollisesti. Talouspolitiikka ei myöskään perimmiltään ole mikään mekaaninen suoritus vaan vaatii aidosti tilannesidonnaista ja moniulotteista harkintaa.
Oman mausteensa soppaan lisää 75 prosentin työllisyysastetavoite. Mitä tehdään, jos julkinen talous kehittyy suotuisasti, mutta työllisyysastetavoitetta ei saavuteta? Lähdetäänkö silloin perumaan menolisäyksiä tai tekemään ikäviä työllisyystoimenpiteitä?
Jos julkinen talous kehittyy hyvin, mitään taloudellisia syitä näille toimenpiteille ei ole, sillä työllisyyden nostamista perustellaan hallitusohjelmassa pääasiassa julkisen talouden vahvistamisella. Hallitusohjelman yhtenä heikkoutena onkin, että julkisen talouden tavoitteita ilmaistaan mahdollisesti ristiriitaisesti budjettitasapainon ja työllisyysastetavoitteen kautta.
Hallitusohjelma ei perustu kahden prosentin kasvulle
Julkisessa keskustelussa on toisteltu virheellistä väittämää, että hallitusohjelma perustuisi kahden prosentin talouskasvun varaan.
Todellisuudessa hallitusohjelma on rakennettu niin, että kasvu hiipuu valtiovarainministeriön ennusteen mukaisesti tasaisesti ensi vuoden 1,4 prosentista aina 0,7 prosenttiin vuonna 2023. Tulot ja menot on mitoitettu niin, että tällä hiipuvan kasvun uralla julkinen talous on tasapainossa hallituksen päättäessä kautensa vuonna 2023.
Virheellinen on myös väite, että hallitusohjelman menolisäykset rahoitettaisiin toiveikkaasti työllisyysasteen nousulla. Itse asiassa ainoastaan 300 miljoonaa euroa 1,23 miljardin euron pysyvien menolisäysten rahoituksesta perustuu työllisyysasteen nousuun.
Hallitusohjelma on rakennettu niin, että kasvu hiipuu tasaisesti ensi vuoden 1,4 prosentista aina 0,7 prosenttiin vuonna 2023.
Pysyvistä menoista veronkorotuksilla rahoitetaan 730 miljoonaa euroa, josta on jo vähennetty 200 miljoonan euron veronkevennykset pienituloisille. Yritystukien sadan miljoonan euron leikkauksella ja sadan miljoonan euron teknisellä uudelleenkohdennuksella rahoitetaan loput pysyvien menojen lisäyksistä.
Huomionarvoista on, että työllisyysasteen nousu 75 prosenttiin tarkoittaa kahden miljardin euron lisätuloja julkiselle sektorille. Tästä kahdesta miljardista ainoastaan 300 miljoonaa euroa käytetään pysyvien menojen rahoittamiseen, mutta peräti 1,7:ää miljardia euroa ei kuluteta mihinkään, vaan sillä vahvistetaan julkista taloutta.
Sattumoisin edellisen hallituksen päätösten pohjalta viimeistelty talousarvioesitys tälle vuodelle on juuri tuon 1,7 miljardia euroa alijäämäinen. Työllisyysasteen nostamisessa on siis kyse tuon suuruisen julkisen talouden alijäämän kuromisesta umpeen.
Budjettivajeen umpeen kurominen hallituskauden aikana ei ole perusteltua. Pieni alijäämä ei haittaa mitään, sillä velkasuhde – eli julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen – todennäköisesti laskee inflaation ja talouskasvun ansiosta. Suomen julkisella taloudella ei ole näköpiirissä mitään erityisiä uhkia lähitulevaisuudessa, joten nyt olisi tehtävä kriittisiä investointeja esimerkiksi osaamiseen ja infrastruktuuriin pidemmän aikavälin kestävyyden vahvistamiseksi.
Tulevaisuusinvestointien rahoitus on pielessä
Koko kolmen miljardin euron kertaluontoisten tulevaisuusinvestointien potti rahoitetaan omaisuustuloilla eli esimerkiksi valtion omaisuuden myynnillä. Tätä on hankala pitää järkevänä rahoituskeinona, sillä tällä hetkellä Suomen valtio saa lainaa jopa kymmeneksi vuodeksi negatiivisella korolla. Sijoittajat siis peräti antavat Suomen valtiolle rahaa siitä, että se säilyttää heidän rahojaan.
Vaikka tulevaisuusinvestoinnit itsessään voivat olla tärkeä panostus osaamiseen ja infrastruktuuriin, niiden rahoittaminen myymällä tuottavaa omaisuutta ei ole millään tavalla järkevää tilanteessa, jossa lainarahan vastaanottamisesta jopa maksetaan.
Lisäksi on tärkeää huomata, että tulevaisuusinvestointien rahoittaminen omaisuustuloilla tarkoittaa, että vaikka se ei kasvata julkista velkaa, se ei pienennä yhtään julkisen talouden alijäämää. Kyse on vain siitä, kuinka alijäämä rahoitetaan – velalla, omaisuustuloilla vai jotenkin muuten.
Itse asiassa valtion omaisuuden myynti todennäköisesti kasvattaa julkisen talouden alijäämää, sillä omaisuuden myynti luonnollisesti vähentää omaisuudesta saatavaa tuottoa.
Tulevaisuusinvestointien ajoituksella voisi myös finanssipolitiikan viritystä säätää sopivaksi. Hallitus on kuitenkin kaavaillut tulevaisuusinvestointien jaksottamista mekaanisen tasaisesti vuosille 2020–2022 miljardin euron vuosivauhtia. Järkevämpää olisi jättää joustovaraa tulevaisuusinvestointien jaksotukseen ja pyrkiä ajoittamaan ne matalasuhdanteeseen.
Vastasykliseen finanssipolitiikkaan varauduttu suhdannepuskurin avulla
Nykyhallitus on leikkausten sijaan varautunut taantumaan keynesiläisittäin oikeaoppisesti elvytyksellä. Finanssipolitiikkaan menopuolelle on saatu ennennäkemätön elvytyselementti sen jälkeen, kun kehysbudjetointi on otettu käyttöön vuonna 2003.
Periaatteessa aiemminkaan kehysbudjetoinnin aikakaudella ei ole ollut mitään estettä ottaa vastaavanlaista menoelvytyselementtiä käyttöön, mutta riittävää poliittista tahtoa ei ole ollut ja toisaalta kehysbudjetointi on nähty suoraviivaisemmin menokattona, jossa ei ole joustoelementtejä.
Suhdannepuskuri mahdollistaa miljardin euron menoelvytyksen, jos Suomen talous ajautuu kriisiin.
Suhdannepuskuri eli viralliselta nimeltään ”mekanismi poikkeuksellista suhdannetilannetta varten” mahdollistaa miljardin euron menoelvytyksen, jos Suomen talous ajautuu kriisiin. Nimenomaan menoelvytys on todettu taantumassa tehokkaaksi elvytyskeinoksi.
Koska kehysbudjetointi asettaa katon valtion menoille, taantumissa on usein jouduttu turvautumaan veroelvytykseen – jos ylipäätään on elvytetty.
Veroelvytys on taantumassa tehoton elvytyskeino, sillä kotitaloudet ja yritykset yleensä varovat kuluttamista ja investoimista epävarmoissa olosuhteissa. Näin ollen veroelvytys on heikkoa, koska sitä kautta saadut lisätulot pyritään pikemmin säästämään kuin laittamaan kiertoon.
Tämän perusteella suhdannepuskuri on hyvin tervetullut työkalu finanssipoliittiseen pakkiin. Suhdannepuskurin koko on kuitenkin melko vaatimaton. Vaikka miljardi euroa kuulostaa suurelta summalta, se on alle puoli prosenttia Suomen bruttokansantuotteesta.
Talouden kerroinvaikutukset huomioiden suhdannepuskuri saa parhaimmillaankin aikaiseksi korkeintaan neljän miljardin euron elvytysvaikutuksen. Tämä vastaa kahta prosenttia bruttokansantuotteesta, mikä ei missään nimessä ole merkityksetön elvytyspanos, mutta yhtään syvemmässä kriisissä se on todennäköisesti riittämätön.
Suomessa vastasyklinen finanssipolitiikka on pitkään perustunut lähinnä automaattisiin vakauttajiin eli siihen, että verotus keventyy ja työttömyysturvamenot kasvavat taantumissa. On erittäin myönteistä, että nimenomaan päätösperäiseen menoelvytykseen on luotu suhdannepuskuri. Vaikka sen kapasiteetti on rajattu miljardiin euroon, suhdannepuskuri on ensiaskel ja tulevien hallitusten on helppo halutessaan kasvattaa sen kokoa.
Kuinka hallitusohjelmaa lähdetään toteuttamaan syksyn budjettiriihessä?
Valtiovarainministeriö antoi oman budjettiehdotuksena elokuun puolivälissä. Hallitus kokoontuu budjettiriiheen 17.–18.9. ruotimaan ehdotusta ja neuvottelemaan lopullisesta hallituksen esityksestä.
Budjettiriihtä merkittävämpi on samaan aikaan käytävä julkisen talouden suunnitelma -riihi (JTS-riihi, entinen kehysriihi), josta on puhuttu yllättävän vähän. Hallitusohjelmassa menot on lyöty lukkoon ainoastaan vuodelle 2023, mutta JTS-riihessä päätetään menojen jaksotuksesta vuosille 2020–2022. JTS-riihi tulee määrittämään hallituksen finanssipolitiikan tuleville vuosille.
Budjettiriihtä merkittävämpi on samaan aikaan käytävä julkisen talouden suunnitelma -riihi.
Jos valtiovarainministeri Mika Lintilän (kesk.) budjettiehdotuksen esittelytilaisuudesta voi jotain päätellä, finanssipolitiikka on luultavasti hieman elvyttävää vuosina 2020–2022. Se on perusteltua tummien pilvien kerääntyessä globaalin talouden ylle, sillä esimerkiksi Saksan talous supistui vuoden toisella neljänneksellä.
Hallituksella pitää kuitenkin olla nopea valmius muuttaa finanssipolitiikan viritystä, jos talouskehitys paljastuukin ennakoitua nopeammaksi tai hitaammaksi. Tulevaisuusinvestointien ajoitus olisi yksi tehokas keino tähän.
Finanssipolitiikkaa joudutaan kiristämään hallituskauden viimeisenä vuonna 2023, kun kertaluontoiset tulevaisuusinvestoinnit päättyvät. Tällöin hallitusohjelman julkisen talouden tasapainotavoitetta viime kädessä arvioidaan. Finanssipolitiikan kiristäminen voi olla täysin perusteltua korkeasuhdanteessa, mutta normaali- tai matalasuhdanteessa kiristämistä on huomattavasti hankalampi perustella.
Jää nähtäväksi, millaisen poliittisen hinnan hallituspuolueet joutuvat seuraavissa eduskuntavaaleissa maksamaan finanssipolitiikan kiristämisestä. Hallituspuolueiden kannalta toivoa sopii, että suhdanne on silloin korkea.
VTT Patrizio Lainà on STTK:n pääekonomisti ja ollut mukana neuvottelemassa hallitusohjelmaa.
10.9.2019 klo 18.25: Täsmennetty kohtaa julkisen talouden alijäämän umpeenkuromisesta.
Kirjoitat ”Jos julkinen talous kehittyy hyvin, mitään taloudellisia syitä näille toimenpiteille ei ole, sillä työllisyyden nostamista perustellaan hallitusohjelmassa pääasiassa julkisen talouden vahvistamisella.”
Mitä tarkoittaa se, että julkinen talous kehittyy hyvin/huonosti? Onko mielekästä pohtia julkisen talouden tilaa riippumattomasti muun talouden tilasta? Onko näillä jokin mielenkiintoinen riippuvuus? Mitä yleisesti ottaen ajattelet väitteestä, että riitoja syntyy kun mielikuvitusmaailmassa elävät altistuvat todellisuudessa elävien kritiikille.