Tasa-arvopolitiikan U-käännös?

Strategisen hyvän hallinnon kehyksessä on vaikea tehdä tasa-arvopolitiikkaa tavalla, joka kyseenalaistaisi uusliberalistisen hallinnan ja siihen liittyvät poliittiset tavoitteet. Kun tasa-arvoon liittyvät poliittiset kysymykset määrittyvät hallinnon ongelmiksi, on riskinä tasa-arvon epäpolitisoituminen.

Juha Sipilän hallitus on ollut ankaran sukupuolten tasa-arvoa koskevan kritiikin kohteena. Hallitusohjelman puuttuvien tasa-arvotavoitteiden sekä tasa-arvoa taaksepäin vievän talouskuri- ja kilpailukykypolitiikan lisäksi kritiikkiä on herättänyt toukokuussa 2016 julkistettu, heikoksi, kunnianhimottomaksi ja kapeaksi nähty hallituksen tasa-arvo-ohjelma.

Tasa-arvopolitiikan tämänhetkisestä alennustilasta olisi helppo syyttää Sipilän oikeistokonservatiivisen hallituksen leikkauspolitiikkaa ja arvokonservatiivisia painotuksia. Kun Sipilän hallituksen tasa-arvo-ohjelmaa tarkastellaan osana 2000-luvun hallitusten tasa-arvo-ohjelmien jatkumoa, näyttää kuitenkin siltä, että heikossa tasa-arvopolitiikassa on kyse pysyvämmästä ilmiöstä, jonka juuret ovat valtion ja julkishallinnon muutoksissa.

Heikossa tasa-arvopolitiikassa on kyse pysyvämmästä ilmiöstä, jonka juuret ovat valtion ja julkishallinnon muutoksissa.

Tasa-arvo-ohjelmien muoto ja toimenpiteet ovat kautta 2000-luvun mukailleet uusliberalistisen hallinnan logiikkaa. Tasa-arvopolitiikan tehtäväksi muodostuu talouspoliittisten päämäärien tukeminen, ja keinot tasa-arvon tavoitteluun teknistyvät ja muuntuvat päämääriksi itsessään.

Tämän tasa-arvopolitiikan hallinnollistumiseksi kutsumamme kehityksen kiihtyminen tällä hallituskaudella johtuu analyysimme mukaan ennen kaikkea Sipilän hallituksen ”strategisessa hallitusohjelmassa” aktualisoituneista pitkäaikaisista pyrkimyksistä vahvistaa hallituksen ”strategista visiota” ja sen toimeenpanoa.

Suomessa valtion ja julkishallinnon strategisuutta korostava puhe on vahvistunut 2010-luvulla muun muassa OECD:n, Sitran ja hallituspolitiikan kehittämishankkeiden (KOKKA, OHRA) myötävaikutuksesta. Strategisuuden korostaminen on osa pidempää uusliberaalien hallintouudistusten jatkumoa, jonka voi nähdä uusliberaaliin hallintaan oleellisesti kuuluvan tehokkuus- ja kilpailukykyajattelun viimeaikaisena seuralaisena.

Tasa-arvopolitiikan hallinnollistuminen on työntänyt sukupuolten tasa-arvoa pois politiikan agendalta, epäpolitisoinut tasa-arvoa ja tukenut arvokonservatiivisia pyrkimyksiä sivuuttaa tasa-arvo.

Strategisuutta korostavassa puhetavassa ja siihen liittyvässä hallituspolitiikan uudistuksessa on kyse yksityisen sektorin managerististen johtamisoppien leviämisestä politiikan alueelle tavalla, joka epäpolitisoi päätöksentekoa.

Tasa-arvopolitiikan hallinnollistuminen on työntänyt sukupuolten tasa-arvoa pois politiikan agendalta, epäpolitisoinut tasa-arvoa ja tukenut arvokonservatiivisia pyrkimyksiä sivuuttaa tasa-arvo.

Instrumentalisoitu ja sivuutettu tasa-arvo

Ennen Sipilän strategista hallitusohjelmaa OECD, Sitra ja hallinnonkehittämishankkeet olivat suositelleet, että hallitusohjelman tulisi olla tiivis ja keskittyä muutamaan horisontaaliseen politiikkatavoitteeseen. Muut prosessit tulisi ohjata tukemaan päätavoitteiden saavuttamista. Näitä suosituksia mukaileva hallitustyöskentelyn uudistus on johtanut tasa-arvopolitiikan roolin kaventumiseen.

1990-luvulla ja 2000-luvun alussa hallitusohjelmien jatkuvasti tarkentuneet tasa-arvotavoitteita ja -toimenpiteitä koskevat kirjaukset valjastivat hallitusohjelmat tasa-arvopolitiikan välineiksi. Sen sijaan 2010-luvulla tasa-arvopolitiikka on alettu nähdä keinona hallituksen päätavoitteiden saavuttamiseen.

Sukupuolten tasa-arvolle jää uudessa, strategisuutta korostavassa politiikkaohjausmallissa päätavoitteiden kirittäjän rooli.

Jyrki Kataisen hallituksen tasa-arvo-ohjelman (2012–2015) mukaan ”[t]asa-arvo-ohjelman toimet edistävät hallitusohjelman kolmea painopistettä.” Myös Sipilän hallituksen tasa-arvo-ohjelman ilmoitetaan tukevan hallitusohjelman keskeisten tavoitteiden saavuttamista. Sukupuolten tasa-arvolle jää uudessa, strategisuutta korostavassa politiikkaohjausmallissa päätavoitteiden kirittäjän rooli.

Sipilän hallitusohjelma, joka edeltäjistään poiketen ei sisällä tasa-arvotavoitteita tai toimenpiteitä tasa-arvon edistämiseksi, havainnollistaa, että tasa-arvo politiikka-alueena on vaarassa kadota isoihin teemoihin ja hankkeisiin keskittyvän strategisen hallituspolitiikan agendalta.

Laajoihin poikkihallinnollisin tavoitteisiin ja kärkihankkeisiin keskittyvä hallituspolitiikan tekemisen tapa herättää kysymyksen siitä, onko tasa-arvo tarpeeksi suuri yhteiskunnallinen kysymys tullakseen huomatuksi päämääränä itsessään tai edes tullakseen integroiduksi muihin isoihin teemoihin.

Hallinnollistunut tasa-arvopolitiikka ja epäpolitisoitunut tasa-arvo

Tasa-arvo-ohjelmissa ja niiden seuranta-asiakirjoissa on alusta asti korostunut ajatus tasa-arvopolitiikan hallittavuudesta ja johdettavuudesta. Tietyt manageristiseen hyvään hallintoon liitetyt piirteet – prioriteettien valikointi, selkeät tavoitteet, konkreettiset keinot ja tulosten mittaaminen – ovat olleet tärkeä osa tasa-arvo-ohjelmien muotoa ja tasa-arvopolitiikan tekemisen tapaa läpi 2000-luvun. Strategisuuden korostumisen myötä manageristisiin hyvän hallinnon periaatteisiin liittyvät vaateet määrittävät tasa-arvo-ohjelmia entistä vahvemmin.

Priorisointia, tavoitteenasettelua, konkreettisuutta, seurantaa ja vaikuttavuuden arviointia koskeviin vaateisiin liittyy tasa-arvonäkökulmasta useita ongelmia.

 Pyrkimys rajata teemojen määrää jättää sivuun monia tasa-arvo-ongelmia.

Joissain ohjelmissa näkyy pyrkimys rajata teemojen määrää. Se jättää sivuun monia tasa-arvo-ongelmia sekä kansainvälisiä ja kotimaisia velvoitteita edistää sukupuolten tasa-arvoa tietyillä alueilla. Tulosten näyttämisen tarve saattaa puolestaan johtaa siihen, että tavoitteet laaditaan numeerisiksi ja helposti todennettaviksi ja että toimenpiteistä tehdään helposti mitattavia.

Samaan aikaan hallinnolliset käytännöt, kuten toimenpidevaihtoehtojen selvittäminen, eri prosessien seuraaminen ja arviointi tasa-arvonäkökulmasta sekä tasa-arvon integroiminen jo olemassa oleviin tai käynnistyviin hankkeisiin ja ohjelmiin, ovat saaneet tasa-arvo-ohjelmien toimenpidearsenaalissa yhä enemmän tilaa.

Suomessa tasa-arvoa on edistetty niin kutsutulla kaksoisstrategialla: erityisillä tasa-arvoaloitteilla sekä valtavirtaistamalla sukupuolinäkökulma kaikkeen päätöksentekoon.

2000-luvulla tasa-arvo-ohjelmien toimenpiteiden painopiste kaikilla teema-alueilla on liukunut erityistoimista (esimerkiksi selvitykset ja tutkimukset, tasa-arvohankkeet, koulutus ja ohjeistus, tasa-arvotyön rakenteiden ja verkostojen luominen, palvelut ja etuudet) kohti tasa-arvon integrointia jo olemassa oleviin tai kehitteillä oleviin hankkeisiin, ohjelmiin tai prosesseihin. Sipilän hallituksen tasa-arvo-ohjelman toimenpiteistä tällaisia on jo lähes puolet.

Siirtymä tasa-arvon edistämisen kaksoisstrategista yksöisstrategiaan kytkeytyy strategisuus-puhetapaan liittyvään laajojen poikkihallinnollisten päämäärien ja hankkeiden korostamiseen. On luontevaa, että tasa-arvoa edistetään siellä, mihin huomio ja resurssit kohdentuvat.

Hallinnollistumisen seurauksena tasa-arvopolitiikka on alkanut enenevissä määrin muistuttaa hyvän hallinnon käytäntöjen luomista, noudattamista ja levittämistä. Kun tasa-arvoon liittyvät poliittiset kysymykset määrittyvät hallinnon ongelmiksi, on riskinä tasa-arvon epäpolitisoituminen.

Kun tasa-arvoon liittyvät poliittiset kysymykset määrittyvät hallinnon ongelmiksi, on riskinä tasa-arvon epäpolitisoituminen.

Tasa-arvo-ohjelmien manageristinen muoto muuntaa tasa-arvopolitikkaa intressittömäksi ohjauspuheeksi, jossa asiat ymmärretään käytännöllisinä eikä poliittisina ongelmina ja jossa korostuvat analyysin ja ongelmien tunnistamisen sijaan saavutettavissa olevat tavoitteet ja tehokkaat, konkreettiset keinot. Hyvää hallintoa korostava lähestymistapa neutralisoi potentiaalisesti kiistanalaisia kysymyksiä ja yksinkertaistaa monimutkaisia tasa-arvo-ongelmia.

Strategisen hyvän hallinnon kehyksessä on vaikea tehdä tasa-arvopolitiikkaa tavalla, joka kyseenalaistaisi uusliberalistisen hallinnan ja siihen liittyvät poliittiset tavoitteet. Tämä myös rajoittaa tasa-arvopolitiikan mahdollisuuksia tavoitella radikaalia muutosta, esimerkiksi murtaa hoivaan liittyviä sukupuolittuneita jakoja.

Hallinnollistuminen ja strategisuus arvokonservatiivisten pyrkimysten tukena

Tasa-arvopolitiikan hallinnollistuminen ja pyrkimykset strategisuuteen saattavat tukea arvokonservatiivisia pyrkimyksiä sivuuttaa sukupuolten tasa-arvo, sillä neutraaleiksi mielletyt manageristiset hallinnon käytännöt auttavat oikeuttamaan erilaisia poliittisia tavoitteita.

Kysymys on olennainen etenkin Sipilän oikeistokonservatiivisen hallituksen tasa-arvopolitiikan yhteydessä. Vanhemmuuden jakaminen ja perhevapaiden kehittäminen ovat olleet tärkeä osa aiempia tasa-arvo-ohjelmia ja tasa-arvoselontekoa, mutta Sipilän hallituksen tasa-arvo-ohjelmasta nämä teemat puuttuvat lähes kokonaan. Kiistely perhevapaauudistuksesta ja kotihoidontuesta kertoo ideologisesta kamppailusta hallituspuolueiden välillä.

Tiettyjen teemojen poisjättäminen tasa-arvo-ohjelmasta kehystyy pikemmin tekniseksi vaatimukseksi kuin ideologiseksi ja poliittiseksi valinnaksi.

Sipilän hallituksen omaksumaan strategisuutta korostavaan puhe- ja työskentelytapaan liittyvä vaatimus rajatusta määrästä prioriteetteja merkitsee sitä, että tiettyjen teemojen poisjättäminen tasa-arvo-ohjelmasta kehystyy pikemmin tekniseksi vaatimukseksi kuin ideologiseksi ja poliittiseksi valinnaksi.

Myös hallituksen strategisuuteen yhdistämä tapa asettaa sekä pitkän tähtäimen että hallituskauden mittaisia tavoitteita tukee arvokonservatiivisia pyrkimyksiä, jotka heikentävät tasa-arvopolitiikkaa. Sipilän hallitus jättikin konflikteja aiheuttavan tavoitteen hoivavastuun jakamisesta pitkän tähtäimen tavoitteisiin.

Strategisuuteen ja hyvään hallintoon vetoaminen saattaa siten toimia väitteenä, joka legitimoi pyrkimyksiä heikentää tasa-arvopolitiikkaa. Lisäksi strategisuusretoriikasta ja siihen liittyvistä toimintatavoista muodostuva siloitettu pinta peittää alleen tasa-arvopolitiikkaan liittyvät konfliktit ja ideologiset erimielisyydet.

Tasa-arvopolitiikka strategisessa valtiossa

Politiikka on ytimeltään kamppailua arvoista, intresseistä ja ideologioista. Strategisessa valtiossa tasa-arvopolitiikka on heikoissa kantimissa etenkin siksi, että manageristisessa, strategisuusopeista ammentavassa hallituspolitiikassa tasa-arvopolitiikasta tulee näennäisen neutraalia politiikkaa.

Manageristisessa, strategisuusopeista ammentavassa hallituspolitiikassa tasa-arvopolitiikasta tulee näennäisen neutraalia politiikkaa.

Sellaisessa politiikassa etsitään pikemmin rationaalisia ratkaisuja muualla määriteltyihin ongelmiin kuin visioidaan, keskustellaan ja kamppaillaan siitä, miltä tasa-arvoinen yhteiskunta näyttäisi. Tämä heikentää tasa-arvopolitiikan muutosvoimaa ja mahdollisuutta horjuttaa yhteiskunnan sukupuolittuneita valtarakenteita.

Tasa-arvopolitiikassa jos missä tulisi pystyä kyseenalaistamaan laajalti sukupuolten tasa-arvolle ongelmalliseksi todistettu talouskuripolitiikka. Valtion ja hallinnan muutoksia myötäilevä tasa-arvopolitiikka ei tähän kuitenkaan pysty. Ainakin se tarvitsee tuekseen muita toimijoita, kuten kansalaisjärjestöjä, tutkijoita ja tasa-arvoaktivisteja.

Kirjoitus perustuu tuoreessa Politiikka-lehdessä 2/2017 julkaistuun artikkeliin ”Tasa-arvopolitiikan U-käännös? Hallituksen tasa-arvo-ohjelmat hallinnan välineenä”.

FT Anna Elomäki työskentelee tutkijatohtorina Helsingin yliopistossa. Hänen Suomen Akatemian rahoittama tutkimushankkeensa käsittelee tasa-arvopolitiikan ja tasa-arvopuheen taloudellistumista. YTT, dosentti Hanna Ylöstalo työskentelee tutkijatohtorina Tampereen yliopistossa. Hän tutkii Suomen Akatemian rahoittamassa FiDiPro-professori Lisa Adkinsin johtamassa tutkimushankkeessa talouden ja yhteiskunnan suhteita.