Euroopan unioni hyväksyi kesäkuun lopussa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan globaalistrategian. Millaisia näkemyksiä ja toimintalinjoja se sisältää?
Euroopan unioni on perinteisesti näyttäytynyt yhteisessä ulkopolitiikassaan parempana periaatteiden ja tavoitteiden asettajana kuin niiden toteuttajana. Perusselitystä haetaan unionin toimijuudesta: toisin kuin yhtenäiset kansallisvaltiot, itsenäisten jäsenmaiden yhteenliittymä ei kykene toimimaan strategisesti.
Strategiassa visio yhdistyy toimintaan pitkällä aikavälillä, kun suurten päämäärien ylläpitämiseksi on osoitettava riittävät ja sopivat keinot. Johdonmukaisuuden rinnalla strateginen käyttäytyminen edellyttää laskelmointia ja joustavuutta selvitä toimintaympäristön muuttumisen haasteista.
Näkemys ja käytäntö
Eurooppa-neuvoston 28.6.2016 hyväksymässä Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan globaalistrategiassa jäsenmaat kiinnittyvät toimintamalliin, jossa näkemyksen ja käytännön vaatimukset yhdistyvät aiempaa paremmin. Historiallisesti merkittävässä mutta eri aikakautta heijastavassa vuoden 2003 turvallisuusstrategiassa käytäntö jäi vajaaksi.
Epävakaus ja arvaamattomuus koskevat myös unionia.
Globaalistrategia 2016 asemoi unionin maailmanjärjestykseen, jossa arvot kilpailevat keskenään ja instituutiot hajautuvat paineiden alla eivätkä niinkään tiivisty yhteiseen rakenteeseen. Vuoden 2003 strategiassa uskottiin ja pyrittiin yhtenäisyyteen.
Epävakaus ja arvaamattomuus koskevat myös unionia, mistä huippukokousta päivänpoliittisesti hallinnut brexit oli jäsenmaiden päättäjille karu muistutus.
Vaikka sitoutuminen sääntöpohjaiseen globaaliin järjestykseen kuuluu myös uuden strategian asettamiin elintärkeisiin tavoitteisiin, kolmentoista vuoden takainen ”tehokas monenvälisyys” ei ole sen tunnus tai keskeinen sanoma.
Unioni ei luonnollisestikaan peräänny mukavuusalueellaan vaan pyrkii omien arvojensa ja etujensa edistämiseksi vahvistamaan globaalihallintaa. Strategia kuitenkin myöntää sen voivan toteutua vain pitkään tunnettujen ja hankalien uudistusten kautta.
Strategisuuden kriteerit muutoksessa
Strategisuuden vaatimus suuntaa globaalistrategian polttopisteen siihen, miten unioni sopeutuu toimintaympäristön ja oman asemansa muutokseen.
Arvojohtajuuden sijasta tai sen rinnalla asiakirja pyrkii vastaamaan siihen, miten unionin poliittiset, taloudelliset ja kulttuuriset edut ohjaavat periaatteiden toteutumista. Tämän lisäksi siinä hahmotellaan sitä, mihin tärkeysjärjestykseen arvoja ja etuja yhdistävät tavoitteet tulee asettaa.
Kolmas unionille haastavaksi koettu strategiaan liittyvä käsite on vallan hankkiminen ja käyttäminen. Tähän globaalistrategia tarttuu antamalla toimintalinjauksia lukuisiin edessä oleviin alueellisiin ja poliittisiin haasteisiin.
EU:n omaperäisyyttä kuvaava luonnehdinta on ollut unionin rooli normatiivisena valtana.
Niin politiikan kuin tutkimuksen kielessä tärkein Euroopan unionin omaperäisyyttä kuvaava luonnehdinta on ollut unionin rooli normatiivisena valtana. Luonnehdinnan ytimessä on ollut ajatus unionista toimintaympäristönsä muokkaajana. Tämä koskee niin jäseniksi tai kumppaneiksi tulevien naapurimaiden yhteiskuntia kuin laajemmin alueellista ja globaalia järjestystä.
Naapuruuspolitiikan sopeutus
EU:n muutosjohtajuus on ollut koetuksella strategisesti tärkeimmällä alueella eli itäisessä ja eteläisessä naapurustossa. Näin on ollut jo pitkään ennen kuin se ajoi näyttävästi karille Ukrainan ja Lähi-idän kriiseissä.
Vaikka olisi liian pitkälle menemistä yhtyä erään kommentaattorin tokaisuun, että strategiassa sanotaan hiljaiset jäähyväiset unionin tähänastiselle ohjelmoidulle naapuruuspolitiikalle, sen keinot ja tavoitteet mukautetaan ja joustavoitetaan globaalistrategiassa perustavalla tavalla uudestaan.
Laajentuminen säilyy poliittisten ja taloudellisten uudistusten ehdollistamana mahdollisuutena. Käytännössä Länsi-Balkanin maita ja Turkkia koskeva politiikka on tuskin päiväjärjestyksessä kovin korkealla.
Lähempien ja etäisempien naapuruuspolitiikan kohdemaiden suuntaan tavoitteeksi asetetaan demokratian ihannekuvaa noudattavan poliittisen ja taloudellisen siirtymän sijasta valtioiden ja yhteiskuntien kriisikestävyyden (resilienssin) vahvistaminen.
Tavoitteeksi asetetaan valtioiden ja yhteiskuntien kriisikestävyyden vahvistaminen.
Vaikka vastustuskyvyn parantaminen edellyttää ja myös aiheuttaa yhteiskunnallisia muutoksia, unioni ei ryhdy niitä ehdollistamaan, yksilöimään tai asettamaan yhteiseen muottiin, vaan lähialueeseen vaikuttaminen toteutuu tapauksittain räätälöitynä.
Sopeutetun lähialuepolitiikan strateginen tavoite on ilmeinen. Naapurimaiden vakauttaminen ja hauraiden valtioiden tukeminen parantaa yhteistyön mahdollisuuksia, mikä tehostaa unionin operatiivista maahanmuutto- ja pakolaispolitiikkaa.
Demokratian tukemisen ja laajentamisen paikan ottaa avain- tai suorastaan muotikäsitteeksi tullut resilienssi. Se koskee yhtä lailla unionin jäsenmaita rajat ylittävien ja perinteisten uhkien ja riskien edessä.
”Periaatteellinen käytännönläheisyys”
Keskeisen naapuruus- ja lähialuepolitiikan uudelleen säätäminen mallintaa globaalistrategian linjauksia unionin maailmanpoliittisen roolin päivittämiseksi kautta ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintakentän.
Unionin panostus kansainvälisiin suhteisiin on valikoivaa, kohdennettua ja räätälöityä osallistumista ja sitoutumista, jolle annetaan nimikkeeksi ”periaatteellinen käytännönläheisyys” (principled pragmatism).
Uuden toimintalinjan pyrkimys sovittaa yhteen kaksi käsitteellistä vastakohtaa kuvastaa unionin suunnistamista maailmassa, jota kuvataan samanaikaisesti monimutkaiseksi, yhteen liittyväksi ja kiistanalaiseksi järjestykseksi.
Unionista on tullut subjektin ohella tai sijasta yhä enemmän kansainvälisen politiikan objekti.
Pyrkimys strategiseen toimijuuteen vaikeasti hallittavassa maailmassa edellyttää kipeitä valintoja ja nopeita liikkeitä tavoitteiden ja keinojen yhteensovittamiseksi ja rytmittämiseksi.
Kun globaalistrategia sopeuttaa toimintamallin toimintaympäristöön, se tunnustelee unionin vallan rajoja ja asettaa sen sopivaan tai oikeaan kokoonsa suurvallan kaltaisena toimijana.
Unionille tarjotaan säännönmukaisesti realismia strategisuuteen kuuluvana piirteenä. Kenties osuvin havainto globaalistrategiaa edeltäneessä asiantuntijakeskustelussa on se, että unionista on tullut subjektin ohella tai sijasta yhä enemmän kansainvälisen politiikan objekti.
Globaalistrategiasta voi lukea tekijöiden ja päättäjien pyrkimyksen osoittaa polkua valtiomaiseen tai jopa valtiomiesmäiseen strategiseen politiikkaan.
Kritiikin mukaan unioni asettaa tavoitteita normitetulle ja institutionalisoidulle yhteistyölle mutta ei pysty noudattamaan askelmerkkejään. Vastauksena tälle kritiikille hyöty haetaan ja osoitetaan toiminnan kautta.
Unionin roolin ja vallan suhteellistuminen näkyy myös siinä, että sisäisten ja ulkoisten haasteiden ja tehtävien erottaminen on mahdotonta tai ainakin turhaa. Valtioiden ulkopolitiikasta tutun hokeman mukaisesti asiakirjassa vakuutetaan, että unionin yhteinen globaalistrategia ”alkaa kotoa” kansalaisten turvallisuuden ja hyvinvoinnin suojelemisesta.
Alueellisten järjestysten maailma
Kansainvälisen järjestyksen rakennetta koskeva merkittävin sopeuttamistavoite globaalistrategiassa on tunnustaa alueellisten turvallisuusjärjestysten merkitys.
Kun edellisestä strategiasta lähtien unioni on rakentanut tehottomiksi osoittautuneita kahdenvälisiä strategisia kumppanuuksia suurten ja nousevien toimijoiden kanssa, globaalistrategiassa ne sulautetaan globaalin ja paikallisen väliin muodostuvaan valtarakenteeseen.
Unionin on mentävä mukaan maailmaan, jossa ei ole yhtä keskusta.
Kansainvälistä turvallisuutta luodaan politiikkaa, taloutta ja identiteettejä muokkaavan suhdekehityksen ja valtarakenteen pohjalle, useissa tapauksissa alueellisen suurvallan johdolla. Unionin on mentävä mukaan maailmaan, jossa ei ole yhtä keskusta.
Unionin on myös tuettava alueellisia järjestyksiä, mikä hyödyttää sen omia etuja, kuten Afrikassa kehitystä, Lähi-idässä turvallisuutta ja Aasian kohdalla taloutta.
On kysytty, tulisiko Euroopan unionin tyytyä toimimaan vastaisuudessa laajan Euroopan alueen johtovaltana eikä yrittääkään pitää yllä globaalia roolia. Tähän suositukseen ei globaalistrategia yhdy vaan muistuttaa unionin asemasta yhtenä G3:sta ja johtavista globaalien vastuiden kantajista, joskin linjaten kansainvälisen järjestyksen muokkaamiseen valikoivaa osallistumista.
Strateginen autonomia
Globaalistrategia käsittelee verrattain vaisusti suurvaltoja, jotka olivat vaikeita kumppaneita määriteltäviksi myös edellisessä strategiassa. Yhdysvaltain rooli Euroopassa ja transatlanttinen side säilyy.
Venäjän haaste Euroopan turvallisuusjärjestyksen perusteisiin toistetaan Ukrainan kriisin jälkeisen termein. Kiinan nousua kommentoidaan maltillisesti ja lähinnä taloudellisesta näkökulmasta.
Unionin kokoa ja valtaa suurvaltakategoriassa mittaa strategisen autonomian tavoite. Se on globaalistrategiatyötä vetäneen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan Federica Mogherinin johtava teema.
Globaalistrategia asettaa maltillisesti tavoitteeksi kunnianhimon tai strategisen autonomian ”sopivan” tason. Viime kädessä mittarina on kuitenkin unionin kyky itsenäisiin toimiin tai operaatioihin maailmanpolitiikassa.
Globaalistrategia edellyttää yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamista.
Korostaen, että unioni tarvitsee toimijuuden päivittämiseksi pehmeän vallan lisäksi kovan vallan välineitä, globaalistrategia edellyttää yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamista.
Globaalistrategia ei aseta uusia velvoitteita tai tavoitteita kriisinhallinnan alalla tai kyberien ja muiden uusien uhkien torjumisessa, itsenäisesti ja tarpeen mukaan yhteistyössä Naton ja YK:n kanssa, mutta se vaatii puolustusyhteistyötä uudeksi normaaliksi.
Varovaiset viittaukset puolustussuunnittelun ja puolustushankintojen yhteiseen tarkasteluun ellei harmonisoimiseen saattavat avata porttia asiantuntijoiden kaipaaman yhteisen puolustuksen valkoisen kirjan laatimiselle.
Yhtenäisyydestä voimaa
Globaalistrategia on valmistunut laajan poliittisen ja asiantuntijakeskustelun tuloksena. Uuden yhteisen linjauksen merkityksen ja kestävyyden ratkaisee kuitenkin jäsenmaiden hallitusten ja unionin instituutioiden valmius sen käyttämiseen.
Strategiaa on tarkoitus toteuttaa osastrategioiden, säännöllisten tarkastelujen ja tarvittaessa uuden strategian laatimisen kautta. Kun tavoitteena on EU:n vahvistuminen kansainvälisenä toimijana, edellytyksenä on unionin sisäisten ja ulkoisten politiikkojen ja niihin liittyvien voimavarojen yhtenäisyys ja yhdistäminen Lissabonin sopimuksen mahdollistamalla tavalla.
Nähtäväksi jää, onko globaalistrategian viitoittama asemointi uskottava ja pysyvä strateginen ratkaisu. Vai onko se sittenkin toimintaympäristön pakottama vaihe unionin toimijuuden hakemisessa?
Kari Möttölä toimii vierailevana tutkijana Eurooppa-tutkimuksen verkostossa Helsingin yliopistossa.
