Rajan vetäminen poliitikkojen ja viranhaltijoiden tekemien päätösten välillä on ollut ongelma kauan ennen koronaviruspandemiaa. Hallitusohjelmia tarkastelemalla voi päätellä, että Suomessa pyrkimys poliitikkojen ja virkamiesten roolien selkeyttämiseen on vahvistanut poliittista ohjausta mutta samalla politisoinut hallintoa.
Koronapandemia on nostanut esille rajankäynnin poliittisen johdon ja virkakoneiston välillä. Keskeinen ongelma tuntuu olevan se, kuka päättää poikkeustoimista ja mikä on virkavastuulla toimivien asiantuntijavirkamiesten asema ja heidän tuottamansa tiedon velvoittavuus poliittisessa päätöksenteossa.
Pandemian hoito peittää kuitenkin alleen helposti sen, että tässä vastuunjaon rajankäynnissä kyse on kroonisesta ongelmasta, jota on pyritty hoitamaan ainakin perustuslain kokonaisuudistusta valmistelemaan vuonna 1970 asetetusta valtiosääntökomiteasta saakka – tosin kehystys on ollut parlamentarismin ja demokratian vahvistaminen, ei niinkään politiikan ja hallinnon suhde.
Parlamentarismin tiellä on edetty pitkälle, mutta samaan aikaan on ollut käynnissä toinen, vaikeammin hahmoteltava kehityskulku, joka liittyy hallituksen kykyyn toimeenpanna ohjelmansa käytössään olevan virkamiehistön avulla.
Paluu klassikoihin
Juuri nyt on osuva hetki palata Max Weberiin, jonka kohtaloksi tuli sata vuotta sitten influenssapandemia. Puolitoista vuotta ennen kuolemaansa Weber luennoi Münchenissä Vapaiden ylioppilaiden liiton tilaisuudessa politiikasta kutsumusammattina. Sittemmin kuuluisaksi, jopa klassikoksi tulleessa esitelmässään Weber halusi luonnehtia realistisesti poliitikon tehtävään tarvittavia ominaisuuksia ja samalla perustella sitä, miksi modernin valtion hallinnassa on oleellista tehdä ero politiikan ja hallinnon välillä.
Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle. Weberin sanoin virkamiehelle eivät kuulu viha ja intohimo – ”sine ira et studio”.
Virkamies on vastuussa poliittiselle johdolle juuri tämän puolueettomuuden merkityksessä. Hyvän poliitikon täytyy taas tuntea vastuuta toimistaan ja tietää, milloin on kohtuullista hillitä intohimoja ja arvioida vakaumuksellisen toiminnan seurauksia.
Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle.
Weberin erityisenä huolena oli politiikan heikko arvostus. Saksa oli ensimmäisen maailmansodan jälkeen turbulentti yhteiskunta, jossa toisiaan seuranneet poliittiset kriisit siirsivät käytännössä hallitusvallan virkakoneistolle (Beamtenherrschaft). Se oli koulutettua ja asiantuntevaa, mutta siltä puuttui poliittinen ohjaus.
Toista oli Yhdysvalloissa, jossa poliittinen ohjaus oli weberiläisessä mielessä hävittänyt poliittisen johtamisen ja hallinnon välisen rajan. Weberin mukaan vallalla oli ”saaliinhimoisten poliitikkojen diletanttihallinto”. Toinen politiikan ja hallinnon erottelua alleviivannut klassikko, sittemmin presidenttinäkin toimineen Woodrow Wilsonin artikkeli perusti rajanvedon juuri tähän amerikkalaisen hallinnon erityispiirteeseen, hallinnon ylipolitisoitumiseen. Kahden klassikon johtopäätös oli sama, mutta perusteet aivan päinvastaiset.
Suomalainen virkavaltaistuminen
Itsenäisen Suomen historiassa on nähty sekä hallitusvallan virkavaltaistumista että ylipolitisoitumista. Viimeistään 1990-luvulla, mutta todennäköisesti jo paljon aikaisemmin, huolenaiheeksi nousi hallitusten suhteellinen kyvyttömyys hallita ja sen kääntöpuoli, hallinnon valta-aseman vahvistuminen.
Historiallisena taustana olivat sotien jälkeisten hallitusten epävakaus ja 1960- ja 1970-lukujen ylipolitisoituminen, joka politiikan korostumisesta huolimatta vaikutti heikentävästi hallitusten kykyyn hallita, kuten Jaakko Numminen totesi luvassaan valtioneuvoston roolista suomalaisessa Raimo Savolaisen toimittamassa klassikkoteoksessa Suomen Keskushallinnon historia 1809-1996.
Vahvan presidentin varjossa pyristelleet eripuraiset hallituspuolueet uhkasivat muuttua Weberin kammoamiksi virkojenmetsästysorganisaatioiksi, jotka hyvin tiedostivat, että valtaresurssien jaossa hallitusten lyhytikäisyyttä vastasi hallinnon pitkäikäisyys. Todellisuudessa myös institutionaaliset tekijät, kuten presidentin valtaoikeudet ja eduskunnan määrävähemmistö- ja lakien lepäämäänjättämissäännöt tai valtioneuvoston organisaatiota koskeva lainsäädäntö, muodostivat tehokkaita pidäkkeitä poliittisen hallitusvallan vahvistumiselle.
Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.
Ministeriöiden ohjausvallan lisääminen 1980-luvulta alkaen ei tuonut ratkaisua ongelmaan, eikä myöskään pääministerin aseman vahvistaminen tai vähäpätöisten asioiden karsiminen valtioneuvoston yleisistunnon listoilta. Vuoden 2000 tienoilla voitiin päätellä, ettei hallitusten kyky toimia yhtenäisenä ministeristönä ja toteuttaa ohjelmaansa johdonmukaisesti ollut olennaisesti parantunut, vaikka hallitukset olivat istuneet koko vaalikauden vuodesta 1983.
Suurten rakenteellisten muutosten sijaan huomio alkoi kohdistua itse hallitusohjelmaan ja siihen, miten sen toteutumista voisi edistää muuttamalla toimintatapoja. Juurensa tällä on edellä hahmotellussa kehityskulussa, mutta se nousee itsenäisenä ongelmana esille oikeastaan vasta Paavo Lipposen hallituksissa (1995–1999; 1999–2003), jotka koostivat hallitusohjelman seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja.
Seuraavat hallitukset kokeilivat poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia, keksittiin hallitusohjelman puolivälitarkastelut, ja Juha Sipilän hallitus muutti 2015 hallitusohjelman muotoa ottamalla liikkeenjohdon strategisen johtamisen esikuvaksi. Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.
Virkamiehet haluavat selvemmän rajan
Kiinnostavaa tämän tarkastelun kannalta on, että huoli poliittisen hallituksen kyvystä viedä ohjelmansa toteutukseen on noussut erityisesti virkakunnan taholta. Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.
Yhdessä Joonatan Virtasen kanssa kirjoittamassamme luvussa Politiikan ilmastonmuutos -eduskuntavaalitutkimuksessa toteamme, että samat virkamiehet ovat pyrkineet saamaan tälle hankkeelle myös poliittista tukea:
”Virkamiesten näkemys on ollut, että politiikan vaikuttavuutta saadaan lisää vain, jos hallitusohjelmaprosessiin voidaan kajota. Vuosi 2015 oli erityisen merkittävä, koska silloin hallituksen toimintaa ammattimaisesti tarkastelevan virkakunnan näkemykset ylittivät ensimmäistä kertaa hallinnon ja politiikan välisen rajan ja poliitikot ja virkamiehet muodostivat yhdessä uudenlaisen käsityksen hallitusohjelmasta”.
Viittaamme tässä nimenomaan Sipilän ”strategiseen” hallitusohjelmaan, jonka muoto vaati siis sitä, että virkamiehet tulivat politiikan tontille, vetivät rajan ja asettuivat sitten omalle puolelle rajaa. Tähän ainakin pyrittiin.
Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.
Strategialla Sipilän ohjelmassa viitattiin tietysti siihen, että hallitus neuvotteli keskuudessaan, mihin asioihin se erityisesti halusi vaalikauden aikana keskittyä. Hallitus teki siis painopistevalintoja ja huolehti siitä, että kaiken rutiinipäätöksenteon ohessa näiden keskeisten kärkihankkeiksi muokattujen tavoitteiden toteutumista seurattaisiin systemaattisesti.
Hankkeiksi jäsennetty ohjelma pakotti ylittämään hallinnon sektorirajat, ja yritystä oli ottaa myös budjettiprosessi osaksi kärkihankkeiden toteutusta. Tällä kaikella tavoiteltiin sitä, että hallinto olisi selvemmin poliittisen hallituksen ohjauksessa – ei siis yksittäisten ministereiden tai puolueiden vaan yhtenäisen hallituksen ohjauksessa. Tässä tiivistyy historiallinen poliittisen ohjauksen idea.
Intohimoisesta ja taistelevasta poliitikosta pitää saada vastuunsa tunteva joukkuepelaaja, joka on osa yhteistä ja kompromissien sävyttämää poliittista tahdonmuodostusta, siis jonkinlainen weberiläinen ideaalipoliitikko.
Jälkikäteen arvioituna kärkihankkeet veivät ehkä liikaakin hallituksen energiaa, eikä kokonaisvaltaista politiikan ohjausvaikutusta saatu aikaiseksi. Toisaalta nähtiin myös useita tapauksia, joissa hallinto joutui tinkimään asiantuntemuksestaan ja venyttämään siihen perustuvaa velvoitetta ”puhua totta vallalle”. Lojaali alistuminen poliittiselle ohjaukselle toimi tavalla, joka tarkoittamatta toi mieleen poliittisiin virkanimityksiin nojaavan diletanttihallinnon, jossa virkamiehillä ei ole tarpeeksi asiantuntemusta.
Opitaanko virheistä?
Sipilän yrityksestä viisastuneena Rinteen ja sittemmin Marinin hallituksen ohjelma ei nojaa kärkihankkeisiin, joiden voi katsoa toimineen ajoittain yhtenäisen valtioneuvoston ajatusta vastaan. Kärkihankkeiden sijaan puhutaan ”priorisoiduista politiikkakokonaisuuksista”. Valtioneuvoston kanslian vetämässä ”Hallitusten strategisten johtamisvälineiden kehittämishankkeessa” politiikkakokonaisuudet määriteltiin yhteiskunnallisten ilmiöiden kautta, jotta niihin saataisiin riittävästi poikkihallinnollisia ulottuvuuksia.
Kun Rinteen hallituksen ohjelmaa neuvoteltiin, pääministeripuolueen tavoitteena oli ajaa läpi eräänlainen totaalistrategia, jossa koko valtion budjettitalous alistettaisiin hallituksen ohjelmassaan ilmaisemaan tahtoon. Tällaisen filosofian kantamana ohjelmasta tehtiin pitkä.
Yllättävää kyllä tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa. Käytännössä tämä näkyy muun muassa siinä, että sekä Sipilän että Rinteen ja Marinin hallituksissa ministerityöryhmät perustettiin suoraan hallitusohjelmaan kirjattujen painopistealueiden mukaisesti. Poikkihallinnolliset ministeriryhmät vastaavat hallitusohjelman strategisten painopisteiden toimeenpanosta ja seurannasta.
Rinteen hallituksen tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa.
Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen. Tällaisessa toimintamallissa virkamiesten asema korostuu ja ministeristä tulee helposti hallinnonalansa tavoitteiden puolustaja.
Virkamiesten ja poliitikkojen roolit alkavat muistuttaa toisiaan, kuten perinteisessä amerikkalaisessa järjestelmässä, tosin sillä erotuksella, että meillä johtavat viranhaltijat eivät vaihdu poliittisen päämiehen mukana.
Myös poliitikko voi joutua ideologisten intohimojensa viemäksi ja kadottaa suhteellisuudentajunsa, jota Weber piti välttämättömänä hyvälle poliitikolle. Jos näin käy, hallituksen yhtenäisyys säilyy vain niin kauan kuin ministerit eivät puutu toistensa asioihin.
Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen.
Tällaista hallintamallia on yritetty kammeta polkuriippuvalta radaltaan vuosikymmenet. Sipilän ja Rinteen ja Marinin hallitukset ovat esimerkkejä siitä, mitä pitkäjänteinen työ politiikan ja hallinnon erottamiseksi voi tuottaa. Kun hallitusohjelmaan tuodaan toimenpiteitä, jotka edellyttävät puolueiden yhteistyötä, ministeriökohtaisen työnjaon ylittämistä, yhteisten tilaisuuksien lisäämistä tai pääministerin aseman vahvistamista, tuloksena voi parhaimmillaan olla entistä selvemmin poliittisen ohjauksen vahvistuminen läpi kaikkien ministeriöiden.
Hallitusohjelmien lähihistoria auttaa ymmärtämään, että ohjelmalla voidaan vaikuttaa hallitsemisen keskeisiin instituutioihin. Kuten koronapandemian hoito osoittaa, tämän pitkäjänteinen työ on aina altis suistumaan takaisin harmaalle vyöhykkeelle.
Phd, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa. Hän on osallistunut kansalliseen eduskuntavaalitutkimukseen vuodesta 2009.
Artikkeli on osa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.
