Yhtenäisen ulkopoliittisen strategian muodostaminen on nähty Euroopan unionissa usein haasteena. Vuosituhannen alussa unionin ulkopolitiikassa on kuitenkin vakiintunut selkeä toimintaa ohjaava strateginen kulttuuri.
Suurvaltakilpailun kiristyminen on nostanut pinnalle vanhan kysymyksen Euroopan unionin (EU) kyvystä toimia relevanttina kansainvälispoliittisena toimijana. Yhtenä unionin haasteista on nähty pitkäjänteisen, strategisen linjan muodostaminen yhteiselle ulkopolitiikalle.
Ulkopolitiikan muotoilua ohjaavat käsitykset, tai uskomukset, siitä mitä ulkopolitiikan tulisi tavoitella ja millaisista lähtökohdista sitä voidaan tehdä: Millainen strateginen ajattelu ohjaa unionin ulkopolitiikkaa, kun mietitään Euroopan kykyä reagoida sekä lähialueidensa turvallisuusympäristön että laajemman kansainvälispoliittisen tilanteenkin muutoksiin. Olennaista on myös tällaisten käsitysten vakiintuminen laajemmiksi ja pysyvämmiksi linjoiksi, jotka ohjaavat ulkopolitiikan päätöksentekoa.
EU:n ulkopolitiikan ns. ideationaalista puolta, johon ulkopolitiikkaa ohjaavat uskomukset ja näiden muodostamat uskomusjärjestelmät kuuluvat, on tutkittu verraten runsaasti. Tutkimuskirjallisuudessa uskomustyyppejä on usein jaoteltu normatiivisiin ja kausaalisiin uskomuksiin, kuten esimerkiksi politiikan tutkijat Judith Goldstein ja Robert O. Keohane toimittamassaan teoksessa Ideas and Foreign Policy sekä Nina Tannenwald artikkelissaan Ideas and Explanation hyvin avaavat.
EU:n ulkopolitiikan tutkimuksessa päähuomio on tyypillisesti kohdistunut normatiivisiin uskomuksiin, esimerkiksi politiikan tavoitteenasettelua määrittävien arvojen tunnistamiseen ja niiden politiikan toimeenpanossa toteutumisen arviointiin. Vähemmälle huomiolle ovat jääneet kausaaliset uskomukset, eli käsitykset esimerkiksi siitä mitkä ovat unionille tehokkaimpia keinoja ajaa tavoitteitaan kansainvälisessä politiikassa ja miten kansainvälisen järjestelmän muiden toimijoiden voidaan odottaa reagoivan unionin toimintaan. Kuitenkin juuri tällaiset käsitykset vaikkapa eri vallankäytön tapojen toimivuudesta ovat keskeisiä kiristyvän geopoliittisen kilpailun haasteisiin vastaamisen suhteen.
Tässä kaksiosaisessa artikkelissa tarkastelen unionin toimintakyvylle olennaisen tärkeää strategista ajattelua ulkopolitiikan taustalla. Ensimmäinen osa keskittyy unionin ulkopolitiikan strategisen ajattelun vakiintumiseen, kun taas artikkelin toinen osa käsittelee strategisen ajattelun 2020-luvulla kohtaamia haasteita ja unionin lähtökohtien vaiheittaista muutosta.
EU:n ulkopolitiikan strategisen ajattelun vakiintuminen
Keväällä 2025 tarkastetussa väitöskirjatutkimuksessani tarkastelin Euroopan unionin ulkopolitiikan keskeisten kausaalisten uskomusten vakiintumista kuluvan vuosituhannen ensimmäisinä vuosikymmeninä. Tutkimuksessani hyödynsin operationaalisen koodin analyysiä, joka tarjoaa ulkopolitiikan uskomusjärjestelmien tarkasteluun nimenomaan kausaalisiin uskomuksiin keskittyvän analyyttisen kehikon.
Tämä analyysimalli nostaa esiin tutkimuskohteen käsityksiä kansainvälisen poliittisen toimintaympäristön luonteesta ja parhaiksi koetuista keinoista edistää tavoitteita tässä ympäristössä. Näistä käsityksistä muodostuvasta uskomusjärjestelmästä käytetään nimitystä operationaalinen koodi tai koodisto.
Kartoitin näitä ulkopolitiikan linjaa määrittäviä uskomuksia ja niiden pysyväisyyttä analysoimalla kolmen unionin ulkopoliittisen edustajan, Javier Solanan (toimikausi: 1999–2009), Catherine Ashtonin (toimikausi: 2009–14) ja Federica Mogherinin (toimikausi: 2014–19), virallisia puheita vuosilta 2000–18. Analyysini osoitti, että unionin ulkopolitiikkaa ohjaa vakiintunut yhtenäinen käsitys unionille parhaista toimintatavoista ja toimintaympäristön luonteesta. Tämä kaikkien kolmen edustajan puheista hyvin samankaltaisena ilmenevä operationaalinen koodi on niin vakiintunut, että voidaan perustellusti puhua unionin ulkopolitiikkaa ohjaavasta strategisesta kulttuurista.
Strategisella kulttuurilla viitataan usein vakiintuneisiin käsityksiin nimenomaan puolustuspolitiikasta ja sotilasstrategiasta, kuten esimerkiksi politiikan tutkija Christoph Meyer kirjassaan The Quest for a European Strategic Culture tekee. Käsitettä voidaan kuitenkin soveltaa myös laajemmin ulkopolitiikkaan. Tällöin puhumme ulkopolitiikan strategista päätöksentekoa ohjaamaan vakiintuneista uskomusjärjestelmistä.
EU:n ulkopolitiikan vakiintuneella strategisella kulttuurilla on keskeisiä elementtejä, jotka leimaavat unionia kansainvälispoliittisena toimijana.
Monet arviot ovat nostaneet unionin ulkopolitiikkaa ohjaavan strategian yhtenäisyyden ja selkeyden keskeiseksi tekijäksi, joka määrittää unionin kykyä vastata globaalipolitiikan haasteisiin. Vakiintunut strateginen kulttuuri kertoo tällaisesta ulkopolitiikan strategisen perustan yhtenäisyydestä.
EU:n ulkopoliittisten edustajien Solanan, Ashtonin ja Mogherinin puheiden analysointi operationaalisen koodin analyyttisen kehikon avulla osoitti unionin ulkopoliittisen strategian pohjaavan selkeästi institutionalisoituneeseen uskomusjärjestelmään, joka määrittää lähtökohdat unionin ulkopoliittiselle toiminnalle.
Tällä EU:n ulkopolitiikan vakiintuneella strategisella kulttuurilla on keskeisiä elementtejä, jotka leimaavat unionia kansainvälispoliittisena toimijana. Samalla kuitenkin monet tämän vakiintuneen ulkopolitiikan uskomusjärjestelmän keskeisistä elementeistä ovat sellaisia, että niihin kohdistuu juuri tällä hetkellä merkittäviä muutospaineita.
Vakiintuneen strategisen kulttuurin elementit
Unionin vakiintunut operationaalinen koodisto on peruslähtökohdiltaan vahvasti yhteistyöorientoitunut. Yhteistyön arvo unionin ulkopolitiikkaa ohjaavassa ajattelussa perustuu osaltaan kausaaliseen uskomukseen yhteistyöstä unionille tehokkaana keinona vaikuttaa toisiin toimijoihin. Tämä näkyy erityisen selkeästi siinä, miten unioni pyrkii yhteistyöhön jopa ongelmallisiksi katsomiensa toimijoiden kanssa.
Yhteistyölähtöisyys tarjoaa myös yhden selityksen unionin haasteille reagoida esimerkiksi Venäjän aggressioihin nopeasti ja määrätietoisesti: Unionin ulkopolitiikkaa leimaa voimakas luottamus sen omiin kykyihin muuttaa ongelmallisia valtioita yhteistyön kautta, ja unionin operationaalinen koodisto vaikuttaisikin ohjanneen sitä pitäytymään yhteistyössä aivan viimeiseen asti monessa tilanteessa.
Yhteistyölähtöisyyteen kytkeytyy unionin operationaalisessa koodistossa myös pyrkimys riskien välttämiseen. Kansainvälisessä politiikassa unioni näyttäytyy usein riskejä välttävänä toimijana, joka pyrkii myös lisäämään ympäristönsä ennakoitavuutta erilaisia institutionaalisia ja normatiivisia rakenteita vahvistamalla.
Ulkopoliittisten edustajien puheiden analyysi viittaa siihen, että tämä riskejä karttava toimintamalli liittyisi vahvimmin nimenomaan provokaatioihin ja konfliktien eskalaatioon liittyvien riskien välttämiseen. Vastaavasti unioni vaikuttaa mieluummin olevan valmis hyväksymään niitä riskejä, jotka liittyvät eskalaation uhan edessä perääntymiseen. Tämä voi myös osaltaan selittää unionin taipumusta pitää kiinni yhteistyöstä ongelmallistenkin toimijoiden kanssa.
Yhteistyölähtöisyys tarjoaa myös yhden selityksen unionin haasteille reagoida esimerkiksi Venäjän aggressioihin nopeasti ja määrätietoisesti: Unionin ulkopolitiikkaa leimaa voimakas luottamus sen omiin kykyihin muuttaa ongelmallisia valtioita yhteistyön kautta
Unionin hahmottaminen yksipuolisesti yhteistyölähtöiseksi toimijaksi ei kuitenkaan anna kattavaa kokonaiskuvaa unionin ulkopolitiikan toimintamalleista. Unionin ulkopoliittinen keinovalikoima on todellisuudessa moniulotteinen, ja konfliktiset keinot kuten sanktiot ja erityisesti tuomitsemiseen ja painostukseen käytetty auktoriteettivalta sisältyvät myös unionin strategiseen ajatteluun käyttökelpoisina vaikuttamisen muotoina.
Unionin ulkopolitiikan operationaaliselle koodistolle onkin tyypillistä erityisesti eri keinojen yhdistäminen monipuolisiksi kokonaisuuksiksi. Tämä näkyy myös tavassa, jossa unionin tarjoama yhteistyö on usein leimallisesti ehdollista: esimerkiksi naapurustopolitiikassaan EU on kytkenyt taloudellisen tuen toivottujen reformien toteuttamiseen, palkiten niissä paremmin suoriutumisen suuremmalla tuella ja tiiviimmällä yhteistyöllä, mutta myös asettaen reformien toteutuksen tuen jatkamisen ehdoksi.
Sääntöpohjaisella maailmanjärjestyksellä on myös keskeinen rooli unionin vakiintuneessa ulkopoliittisessa ajattelussa. Monenvälisen yhteistyön rakenteet, joista Yhdistyneet Kansakunnat (YK) on keskeisimpiä, kytkeytyvät paitsi unionin yhteistyöorientoituneeseen strategiaan, myös tapaan, jolla unioni käyttää valtaa epäsuorasti.
Erityisesti politiikan tutkijat Stephan Keukeleire ja Tom Delreux ovat kirjoittaneet tästä unionin ulkopolitiikalle leimallisesta niin sanotun rakenteellisen vallan käytöstä, jossa unioni hyödyntää institutionaalisia ja normatiivisia rakenteita kansainväliseen politiikkaan vaikuttamisen väylinä. Suoraan toiseen toimijaan vaikuttamisen rinnalla unionin rakenteellinen ulkopolitiikka muokkaa sekä kansainvälisiä että valtioiden yhteiskunnallisia rakenteita sellaisiksi, että ne ohjaavat muita toimijoita unionin tavoittelemilla tavoilla.
Euroopan unionin ulkopolitiikkaa ohjaavat strategiset lähtökohdat vaikuttaisivatkin, ehkä mainettaan paremmin, muodostavan koherentin ja vakiintuneen kokonaisuuden. Tämän operationaalisen koodiston keskeiset elementit ovat tunnistettavissa myös unionin toiminnasta maailmanpolitiikan areenoilla.
Viime vuosien dramaattiset muutokset sekä unionin lähialueilla että laajemmin kansainvälisessä politiikassa asettavat näille lähtökohdille kuitenkin muutospaineita. Näiden vaikutuksiin unionin ulkopolitiikan strategisessa ajattelussa paneudun artikkelin toisessa osassa.
VTT Teemu Rantanen toimii yliopisto-opettajana Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksessa.
Artikkelin kuvituskuva: Waldemar Brandt / Unsplash
