Asiakysymysten kehystäminen on johtajalle tärkeä strateginen taito, sillä vastustajan on haastettava olemassa oleva kehys ennen kuin hän voi alkaa määritellä kysymystä omista lähtökohdistaan. Jos nämä kehykset ovat menestyksekkäitä, ne alkavat saada vastakaikua laajassa yleisössä ja muodostuvat uudeksi tavaksi puhua asioista. Kuinka Angela Merkel on onnistunut kehystämään Euroopan yllättäneen maahanmuuton?
Liittokansleri Merkel maahanmuuttokriisin kansallisessa ja kansainvälisessä ristipaineessa
Vuonna 2015 Eurooppa kohtasi uuden kriisin maahanmuuttokriisin muodossa. Jälleen kerran Euroopan katseet kääntyivät Saksaan ja liittokansleri Angela Merkeliin, joka otti kriisin alussa vahvan otteen politiikan muotoilusta.
Kriisin pitkittyessä ja tulijoiden lisääntyessä liittokansleri Merkelin ”avoimien ovien politiikka” alkoi kohdata vastustusta sekä kansallisesti että EU-tasolla. Kotimaassa toisen hallituspuolueen, sosiaalidemokraattisen SPD:n vaikutusvaltaiset jäsenet sekä oppositio kritisoivat Merkelin politiikkaa. Samalla Merkelin kannatus alkoi heilahdella.
Analysoin Merkelin maahanmuuttopolitiikkaa kehystämisen (framing) käsitteen avulla. Kehystäminen on johtajan strategista toimintaa, jolla hän pyrkii muokkaamaan ja uudelleenmäärittelemään merkityksiä. Kehykset ovat tärkeä osa poliittisen johtajan strategioita, sillä jos nämä kehykset ovat menestyksekkäitä, ne alkavat saada vastakaikua laajassa yleisössä ja muodostuvat uudeksi tavaksi puhua ja ymmärtää asioita.
Saksan vahvan roolin vuoksi Merkelin politiikan kehystäminen vaikuttaa myös eurooppalaisen politiikan muotoutumiseen.
Seuraavassa analyysissani esitän, miten Merkel kehysti Saksan maahanmuuttopolitiikkaa kriisin ensimmäisenä vuonna ja miten tämä kehys muuttui kriisin edetessä.
Muokatessaan Saksan politiikkaa Merkel jäi kansainvälisen ja kansallisen tason ”väliin”: kriisin ratkaisussa kansainvälinen yhteistyö on avainasemassa, mutta kriisin kehittyessä maahantulijoiden määrä alkoi kuormittaa jäsenmaiden kantokykyä ja vaikuttaa yleiseen mielipiteeseen. Saksan vahvan roolin vuoksi Merkelin politiikan kehystäminen vaikuttaa myös eurooppalaisen politiikan muotoutumiseen.
Merkelin henkilökohtaiset arvot ja kansallinen kehys
Maahanmuuttokysymys nousi EU:n valtioiden ja hallitusten päämiesten agendalle jo keväällä 2015. Tuolloin liittokansleri Merkel korosti, että oli kaikkien jäsenmaiden vastuulla vastaanottaa pakolaisia: solidaarisuus ja vastuunkanto kulkivat käsi kädessä. Merkel katsoi, että kaikkien jäsenmaiden tuli implementoida yhteinen eurooppalainen maahanmuuttojärjestelmä ja kannusti yhteistyöhön kauttakulkumaiden kanssa.
Merkel näki maahanmuuttopolitiikan eurooppalaisena kysymyksenä.
Merkel näki maahanmuuttopolitiikan eurooppalaisena kysymyksenä ja tämän vuoksi EU-tason toimet olisivat välttämättömiä kysymyksen ratkaisussa. Hän nosti esiin Saksan roolin Euroopassa ja totesi, että jälleen kerran katseet kääntyivät Saksaan haasteiden selättämisessä. Hän korosti, että toisin kuin aiemmin, nyt maahantulijat näkivät Saksan mahdollisuuksien ja toivon maana.
Kriisin alusta lähtien Merkel nosti esiin oman henkilökohtaisen näkemyksensä maahanmuuttopolitiikkansa pohjana. Merkelin mukaan hänen harjoittamansa politiikan perustana toimi Saksan perustuslaki, jonka inhimillisyydestä Saksa voisi olla ylpeä. Hän muistutti, että perustuslain mukaan ihmisarvon tulee olla loukkaamaton, ja korosti, että turvapaikkaoikeus poliittisista syistä vainotuille ei tuntenut ylärajaa.
Kriisin alkukuukausina Merkel kehysti maahanmuuttokysymyksen vahvasti perustuen kansallisiin toimiin ja arvoihin. Hän toisti jo tunnetuksi tullutta lausettaan ”wir schaffen das”, hoidamme tämän.
Merkel ei aikaillut kansallisten toimien kanssa. Liittovaltion lisäksi osavaltiot ja kunnat sitoutettiin toimenpiteisiin.
Kriisin alkukuukausina Merkel kehysti maahanmuuttokysymyksen vahvasti perustuen kansallisiin toimiin.
Yksi tärkeimmistä kysymyksistä Merkelille oli alusta saakka, miten maahanmuuttajat integroidaan saksalaiseen yhteiskuntaan. Taustalla olivat Saksan kokemukset 60-luvulta, jolloin Saksaan saapui runsaasti vierastyövoimaa, ”Gastarbeiter”, joiden integroiminen yhteiskuntaan ei onnistunut parhaimmalla mahdollisella tavalla.
Merkel korosti, että Saksan talous oli vahva ja työmarkkinat tarvitsivat koulutettua työvoimaa. Mikäli maahanmuuttajien integroinnissa onnistuttaisiin, toisi maahanmuutto enemmän mahdollisuuksia kuin riskejä. Jos maahanmuuttajat oppisivat kieltä ja saisivat töitä, olisi tällä vaikutusta demografisesti kuihtuvan Saksan talouteen.
Kansallinen ja EU-maiden kritiikki kasvaa
Merkelin politiikka sai kuitenkin syksyn 2015 mittaan yhä enemmän vastustajia, kun Saksan osavaltiot ja kunnat alkoivat saavuttaa kantokykynsä rajat. Ääriliikkeet järjestivät mielenosoituksia.
Hallituksen omat rivit rakoilivat, kun vaikutusvaltaiset SPD-poliitikot, kuten liittopresidentti Joachim Gauck ja varaliittokansleri Sigmar Gabriel, kritisoivat Merkelin politiikkaa. Myös Merkelin oman, kristillisdemokraattisen CDU:n sisarpuolueen CSU:n johtaja Horst Seehofer kuului Merkelin äänekkäisiin kritisoijiin. Samaan aikaan pienen, Merkelin politiikkaa vastustavan puolueen, AfD:n (Alternativ für Deutschland) kannatus alkoi kasvaa.
Merkel kohtasi vastustusta myös Euroopan muista pääkaupungeista. Tämä vastustus henkilöityi Unkarin pääministeri Viktor Orbániin. Merkel vastasi kritiikkiin toteamalla, että aitojen rakentaminen ei vähentäisi maahantulijoiden määrää, tulijat vain etsisivät uusia reittejä.
Merkel kuitenkin löysi kriisin alkuvaiheilla yhteisen sävelen Ranskan presidentti François Hollanden kanssa. Hän korosti, että Euroopan tulisi toimia yhdessä ja jäsenmaiden tulisi sopia pakollisista kiintiöistä. Myös Euroopan komissio tuki tätä näkemystä.
Kansallinen ja Euroopan tason oppositio alkoivat kuitenkin rajoittaa Merkelin liikkumatilaa. Saksan sisäiset erimielisyydet maahanmuuttopolitiikan suunnasta tulivat esille syyskuun alussa 2015, kun Saksa otti käyttöön väliaikaiset rajatarkastukset ja jäädytti Schengen-sopimuksen avointen rajojen osalta.
Sisäministeri Thomas de Maizière totesi tuolloin, että rajatarkastusten tavoitteena oli rajoittaa maahanmuuttovirtoja. Lisäksi hän kehotti muita EU-maita tekemään enemmän.
Vaikka tämä saattoi vähentää maahantulijoiden määrää Saksassa, oli viestin pääyleisö kuitenkin EU-tasolla: jotta maahanmuuttoa voitaisiin vähentää kestävästi, Saksa tarvitsi kysymyksen ratkaisuun EU:ta ja muita jäsenmaita.
Saksan toimet voidaan tulkita pelkästään intressipohjaisena toimintana, minkä vuoksi muutkin maat toimivat omien intressiensä mukaisesti.
Miksi Merkel kohtaa vastustusta eri puolilta? Hän on johtanut Saksaa jo kymmenen vuotta. Saksa on viime vuosien kriisien hoidossa ottanut näkyvän roolin, joten Saksan kansa ja poliittinen eliitti saattavat jopa odottaa vahvempaa otetta maahanmuuttopolitiikan muotoilussa.
Toisaalta liittokansleri Merkelin valta saattaa vähitellen nostaa esiin oppositiovoimia. Muissa Euroopan maissa Merkelin avoimien ovien maahanmuuttopolitiikka saatetaan nähdä sanelevana, mutta Saksan ei nähdä ottavan varsinaista vastuuta Euroopasta. Saksan toimet voidaan tulkita pelkästään intressipohjaisena toimintana, minkä vuoksi muutkin maat toimivat omien intressiensä mukaisesti.
Kansainvälinen kehys voimistuu
Merkel on korostanut kriisin edetessä, että hän etsii kestäviä ratkaisuja. Vain kestävien pitkäaikaisten ratkaisujen avulla maahanmuuttoa voidaan hallita jatkossa.
Loppusyksystä 2015 Merkel alkoi enenevässä määrin ottaa maahanmuuttokysymykseen kansainvälisen näkökulman. Hän katsoi, että Eurooppa oli tiiviisti sidoksissa kansainvälisiin tapahtumiin, ja alkoi korostaa kansainvälisen yhteistyön merkitystä Syyrian kriisin ratkaisussa. Tähän tarvittiin muun muassa kansainvälisiä ja alueellisia toimijoita. Merkel alkoi lisäksi painottaa Turkin merkitystä maahanmuuttokysymyksen hallinnassa.
Maahanmuuttokysymyksen kansainvälinen kehystäminen saattaa pitkällä aikavälillä lisätä Saksan kansainvälistä vaikutusvaltaa, kun eri kriiseihin haetaan kestäviä ratkaisuja. Lyhyellä aikavälillä se saattoi kuitenkin helpottaa Merkelin tiukkaa kotimaista tilannetta, sillä kansainvälinen kehys auttoi keskittämään huomion maahanmuuttokysymyksen syihin kotimaisten ongelmien sijaan.
CDU/CSU:n yhteisessä kannanotossa marraskuussa 2015 maahanmuuttokysymys oli myös kehystetty kansainvälisesti. Saksan sisäpoliittinen tilanne säilyi kuitenkin turbulenttina, sillä muutama päivä myöhemmin Saksa teki jälleen uuden U-käännöksen ja päätti, että Dublin-asetusta noudatetaan jälleen.
Pariisin terrori-iskut saattoivat auttaa Merkeliä kansainvälisen kehyksen luomisessa.
Pariisin terrori-iskut marraskuussa 2015 saattoivat auttaa Merkeliä kansainvälisen kehyksen luomisessa, sillä iskujen jälkeen keskustelu kääntyi lähtömaiden, turvallisuuden ja maahanmuuton keskinäislinkitysten hallitsemiseen tärkeänä osana koko kysymyksen ratkaisua. Marraskuussa Merkelin puolueen CDU:n kannatus alkoikin nousta monen kuukauden laskusuunnan jälkeen. Kansa näytti antavan kehykselle tukensa.
Merkelin kansainvälinen painotus jatkui joulukuussa 2015 EU–Afrikka- ja EU–Turkki-huippukokouksissa. Vaikka viime aikoina yhteistyötä Turkin kanssa on pyritty edistämään EU:n ja Turkin sopimuksella, liittokansleri Merkel toimii edelleen jatkuvassa kotimaisen sekä kansainvälisen ja EU-tason ristipaineessa.
Merkel, Saksa ja Euroopan tulevaisuus
Merkel muokkasi maahanmuuttokysymyksen kansallisen kehyksen kansainvälisemmäksi kriisin edetessä. Saksan kansainvälisen vaikutusvallan lisäämisen lisäksi Merkel saattoi näin helpottaa omaa tilannettaan kotimaassa, ainakin joksikin aikaa.
Tulevat kuukaudet näyttävät, onko kannatuksen heilahtelu väliaikaista vai onko sillä pysyvämpiä seurauksia.
Liittokansleri Merkel, kuten kaikki muutkin korkeimmat päätöksentekijät, toimii politiikkaa muotoillessaan aina ”kahden tason”, kansallisen ja EU:n tai kansainvälisen tason välissä. Kriisien aikana tämä saattaa avata yksittäiselle päätöksentekijälle mahdollisuuksia vaikuttaa laajasti eri tasojen politiikan muotoiluun.
Toisaalta tasot eivät ole staattisia, joten päätöksentekijä on jatkuvasti riippuvainen eri tasoissa tapahtuvista muutoksista ja niiden mahdollisista seurauksista toiselle tasolle.
Vaikka Merkel on kohdannut maahanmuuttopolitiikkaa muotoillessaan vahvaa vastustusta kansallisesti sekä ääriliikkeiden että populistipuolueiden suunnalta, on hän kohdannut vastustusta aikaisemminkin, kuten Kreikan-kriisin eri vaiheet ovat osoittaneet.
Tulevat kuukaudet näyttävät, onko kannatuksen heilahtelu väliaikaista vai onko sillä pysyvämpiä seurauksia. Maaliskuun 2016 osavaltiovaaleissa AfD:n kannatus kasvoi ja seuraava kannatuksen mittari on vuoden 2017 liittopäivävaalit.
Pitkäaikaisten vaikutustensa vuoksi maahanmuuttopolitiikan kansainvälinen kehystäminen saattaa kuitenkin olla tärkeämpää kuin lyhyen ajan kansalliset heilahtelut yleisessä mielipiteessä. Kansainvälisessä politiikassa kehyksen luominen ei ole muutenkaan yhdentekevää, päinvastoin: oikea-aikainen kehystäminen on merkittävä osa vallankäyttöä ja vaikuttamista.
On tärkeää kehystää strategisesti eri asiakysymykset, erityisesti kriisien ja tilanteiden alkuvaiheessa, sillä toimija, joka kehystää kysymyksen ensin, saa strategista etua: vastustajan on tällöin ensin haastettava olemassa oleva kehys ja vasta sitten hän voi alkaa määritellä kysymystä omista lähtökohdistaan.
Toimija, joka kehystää kysymyksen ensin, saa strategista etua.
Maahanmuuttokysymys tulee kehystää kansainvälisesti, jotta luodaan mahdollisuudet kansainväliselle yhteistyölle ja pitkän aikavälin politiikalle. Tämä on tärkeää, sillä maahanmuuttokysymys on sekä sisäistä että ulkoista turvallisuuspolitiikkaa.
Kuitenkin myös kansallisen kehyksen luominen ja vahvistaminen on tärkeää, sillä jokaisella maalla on oma historiansa maahanmuuton osalta. Tähän kuuluvat muun muassa maahanmuuttajien integroiminen yhteiskuntaan, talouslinkitykset ja työllistämistoimet, mitkä saattavat hallita kansallismielisiä tendenssejä ja vähitellen luoda suvaitsevaisempaa ilmastoa maahanmuuttajia kohtaan.
Maahanmuuttokriisin hoito saattaa ratkaista Euroopan tulevan suunnan. Tämän vuoksi EU:lta tarvitaan aktiivista ja yhtenäistä otetta. Epäyhtenäinen EU ei ole tarpeeksi vahva hallitsemaan maahanmuuton seurauksia eikä myöskään ulkoisia uhkia. Lisäksi se ei ole vahva neuvotteluosapuoli kansainvälisten konfliktien ratkaisussa.
Mitä enemmän Euroopan maat kääntyvät sisäänpäin, sitä helpompi kolmannen osapuolen on vaikuttaa niiden sisäpolitiikkaan. Tämän vuoksi myös Euroopan ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehittäminen on tärkeää: sen avulla on mahdollista hallita erilaisia kriisejä ja niiden linkityksiä yhtenäisellä tavalla.
Anne Nykänen on Koneen Säätiön apurahatutkija Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Hänen tutkimusintresseihinsä kuuluvat ulkopolitiikan tutkimus, Saksa ja Euroopan unioni. Hän väittelee tänä vuonna kansainvälisen politiikan oppiaineesta aiheenaan Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikka liittokansleri Angela Merkelin kaudella.
