Afganistan nousi otsikoihin vuoden 2021 syksyllä, kun talibanien valtaannousu sai länsimaisen koalition arvioimaan uudelleen 20-vuotista toimintaansa Afganistanissa. Aivan kuten operaation alussa, myös silloin naiset ja tytöt nousivat korkealle keskustelun agendalla.
Suomen kehitysyhteistyö Afganistanissa on ollut laajaa ja etenkin naisten asema on ollut merkityksellistä yhteistyössä, niin retoriikassa kuin kehityspolitiikan suunnittelussakin. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea kehitti sukupuolten tasa-arvon mittariston tuottamaan vertailukelpoista dataa jäsenmaiden kehitysyhteistyön vaikutuksista tasa-arvon edistämisessä ja naisten sekä tyttöjen oikeuksien ajamisessa. Kaikki Suomen projektit arvioitiin kehikolla vuodesta 2006 alkaen.
Tämä artikkeli tarkastelee Suomen kehitysyhteistyön vaikutusta naisiin kehitysapukomitean luoman mittariston valossa ja pohtien, vastasiko Suomen virallinen retoriikka käytännön painotuksia kehitysyhteistyössä.
Sotilaallinen kriisinhallinta Afganistanissa
Suomi lähti mukaan Afganistanin sotilasinterventioon vuonna 2002, unohtaen vanhat varauksensa konflikteista loitolla pysymisestä. Vuosien 2002 ja 2020 välillä Suomi tuki sotilaallista kriisinhallintaa Afganistanissa noin 315 miljoonalla eurolla (ks. kuva 1), joka piti sisällään niin sotilaallista osaamista ja aseita, kuin raha- sekä ihmisresursseja.
Afganistanin operaatio alkoi melko pienimuotoisesti ”rauhanturvaamisena”, mutta paisui yhä suuremmaksi, muuttuen avoimeksi sotilaalliseksi tueksi sodan toiselle osapuolelle – Afganistanin hallitukselle. Afganistanista tuli samalla vaativin kriisinhallintaoperaatio, johon Suomi on osallistunut.
Jo 2000-luvun puolivälin jälkeen oli alkanut muodostua konsensus siitä, että Afganistanin sisäinen turvallisuus tulisi vähitellen siirtää maan omien asevoimien käsiin.
Ensimmäinen sotilasoperaatio Afganistanissa, ISAF, oli Naton johtama ja YK:n valtuuttama kriisinhallintaoperaatio, joka aloitettiin joulukuussa 2001. Suomi liittyi mukaan helmikuussa 2002 lähettämällä 50 rauhanturvaajaa pääkaupunki Kabuliin. Operaation alkuaikoina Suomen osallistuminen oli pienimuotoista, ja operaation ajateltiin kestävän vain lyhyehkön ajan. Panostuksia operaatioon kuitenkin lisättiin vähitellen, ja vuosien 2013 ja 2014 välissä yhteensä 190 suomalaista oli Afganistanissa sotimassa. Rahamäärällisesti mitattuna Suomen panostuksen huippu saavutettiin 2011, jolloin Suomi maksoi yli 39 miljoonaa ISAF:ille sotilaallisen kriisinhallinnan tukena (ks. kuva 1).
Kuva 1. Suomen sotilaskulut ja julkisen kehitysavun Official Development Aid (ODA)-maksatukset vuosina 2000-2020.
Kuitenkin jo 2000-luvun puolivälin jälkeen oli alkanut muodostua konsensus siitä, että Afganistanin sisäinen turvallisuus tulisi vähitellen siirtää maan omien asevoimien käsiin. Tämä muutos suhtautumisessa operaatioon oli pohjana myöhemmälle päätökselle luoda Resolute Support-operaatio, joka siirsi suuremman vastuun maan sisäisestä turvallisuudesta sen omille poliisivoimille.
Vähittäinen siirtymä Afganistanin kriisinhallinnassa
Myös suomalaiset kansanedustajat alkoivat kritisoida operaatiota kiihtyvään tahtiin – vuonna 2010 lähes puolet Ulkopoliittisen instituutin kyselyyn osallistuneista kansanedustajista oli valmis äänestämään joukkojen Afganistanista vetämisen puolesta. Pääasiallinen syy tälle oli operaation luonteen muuttuminen – kyseessä oli erityyppinen operaatio, johon Suomi oli vuonna 2001 sitoutunut. Toisaalta myös YK:n turvallisuusneuvosto jatkoi toistuvasti ISAF:in mandaattia, vaikka operaation luonne muuttui dramaattisesti matkan varrella.
Vaikka virallinen päätös uudesta Naton johtamasta monikansallisesta rauhanturvatehtävästä vahvistettiin jo vuonna 2014, ISAF-joukot pysyivät maassa vielä vuoden 2014 loppuun.
Uusi tehtävä – Resolute Mission – oli sotilasmäärältään pienempi kuin ISAF – vuonna 2015 operaatiossa oli mukana 12,000 sotilasta, joista noin kahdeksankymmentä oli suomalaisia. Operaation kattama maantieteellinen alue oli myös huomattavasti aiempaa pienempi. Yhdysvallat oli suurin osallistuja toimien yhdessä Italian, Turkin ja Saksan kanssa tehtävän operatiivisessa johdossa.
Vuonna 2010 lähes puolet Ulkopoliittisen instituutin kyselyyn osallistuneista kansanedustajista oli valmis äänestämään joukkojen Afganistanista vetämisen puolesta.
Toisin kuin edeltäjänsä, RS ei tarvinnut YK:n mandaattia, koska se toteutettiin kohdemaan pyynnöstä ja toimi perinteisenä rauhanturvamissiona. Tämä perusteltiin sillä, ettei operaation katsottu olevan sotilasoperaatio, vaan rauhanturvaoperaatio – Naton omassa terminologiassa non-combat mission. RS-joukkoja oli enimmillään lokakuussa 2019 yli 17 000 sotilasta, minkä jälkeen joukkoja alettiin asteittain vetää pois. RS-operaatio lopetettiin virallisesti heinäkuussa 2021. Viimeiset joukot vedettiin maasta syyskuun 2021 aikana, mikä ilmeni Kabulin evakuointina.
ISAF- ja Resolute Support tehtävissä palveli vuosina 2002–2021 yhteensä 2 467 suomalaista, joista naisia oli 52. Afganistanin veteraanien kokemukset ovat myös tärkeässä roolissa operaation opetuksia pohdittaessa.
Kehitysyhteistyö Afganistanissa
Vuoden 2001 Yhdysvaltojen johtaman Afganistanin sotilaallisen välintulon jälkeen kehitysyhteistyö nousi tärkeään asemaan niin retorisesti kuin valtiontaloudellisesti, kansainvälisen yhteisön rynnätessä lahjoittamaan kasvavia summia Afganistanin naisten aseman kohentamiseksi ja yhteiskunnan jälleenrakentamisen tueksi. Se sisälsi oikeusjärjestelmää ja koulutusjärjestelmää edistäviä poliittisia muutoksia, markkinataloutta edistäviä taloudellisia muutoksia, sekä kansaisyhteiskuntaa ja länsimaisia arvoja edistäviä sosiaalisia muutoksia.
Kehitysyhteistyössä vahvana teemana oli YK:n 1325 ”Naiset, rauha ja turvallisuus”- päätöslauselma, joka hyväksyttiin vuonna 2000. Naisten ja tyttöjen aseman ja oikeuksien vahvistaminen on myös yksi Suomen kehityspolitiikan viidestä päätavoitteesta, jotka ulkoministeriön mukaan otetaan huomioon kaikessa kehitysyhteistyössä.
Julkiseen kehitysyhteistyöhön (kuva 2: ODA-maksatukset) Suomi käytti vuosina 2000–2021 noin 430 miljoonaa euroa, sisältäen humanitaarisen avun sekä siviilikriisinhallinnan kulut. Humanitaarista apua ja siviilikriisinhallintaa lukuun ottamatta suurimmat hankkeet rahamäärissä mitattuna olivat Maailmanpankin hallinnoima jälleenrakennusrahasto Afganistan Reconstruction Trust Fund (ARTF), YK:n kehitysohjelma Law and Order Trust Fund (LOFTA) ja UNDOC, joka on YK:n hallinnoima huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaava ohjelma. Suomi ei siis toiminut yksin, vaan osana laajempaa kokonaisuutta.
Monet hallitukseen naiskiintiön nimissä palkatut naiset päätyivät kahvinkeittäjiksi ja julkisen arvostelun kohteeksi.
Koko Afganistanin-operaation alkua leimasi vahva epätietoisuus maan toimintaympäristöstä ja kulttuurista, ja avokätisten maksatusten kääntöpuolena olikin usein korruptio – kansainvälisten arvioiden mukaan noin 30–40 % kehitysavusta katosi korruptioon. Kehitysyhteistyöprojektien tehokasta toteutumista estivät osaltaan myös maan sisäinen poliittinen vastakkainasettelu ja hajanainen kansalaisyhteiskunta.
Usein lyhyen aikavälin mitattavat tulokset nousivat päärooliin, vaikeuttaen pitkäaikaisen muutoksen aikaansaamista – monet tuloksista olivatkin kosmeettisia ja yksittäisiä saavutuksia. Tähän toki vaikutti osaltaan myös paikallisen poliittisen eliitin haluttomuus sitoutua samaan uudistusten agendaan kuin heitä tukeva kansainvälinen yhteisö. Tämä ongelmakohta kulminoitui naiskysymyksessä – kansainvälisen yhteisön asettamat ja YK:n päätöslauselmaan 1325 pohjautuvat tavoitteet naisten aseman kohentamiseksi saattoivat monilta osin toimia vastoin aiottua positiivista päämäärää.
Esimerkiksi monet hallitukseen naiskiintiön nimissä palkatut naiset päätyivät kahvinkeittäjiksi ja julkisen arvostelun kohteeksi. Koko Afganistanin 20-vuoden interventiota leimasi myös maassa yhtäjaksoisesti jatkunut konflikti, joka vaikeutti niin maassa toimimista, kuin kehitysavun toteutusta ja avun tuloksellisuuden todentamista.
Huolimatta laajamittaisista ongelmista kehitysavun toimeenpanossa eivät avun ongelmat tai kansainvälisten toimien tarkoituksenmukaisuus nousseet juurikaan Suomen julkiseen keskusteluun ennen elokuuta 2021, kun Afganistanin hallitus kaatui ja talibanit nousivat uudelleen valtaan.
Kehitysyhteistyö ja naiset
Afganistanin sisäpoliittiset kysymykset ovat historiallisesti heijastuneet vahvasti naisiin
– naisten kehot ja oikeudet ovat nousseet keskiöön maan poliittisten linjausten muuttuessa. Pääasiallinen symboli tälle poliittiselle muutokselle oli naisten julkinen näkyvyys, jonka symboliksi nousi usein hunnutuskysymys tai naisten osuus valtion viroissa – naisten hunnutuksen poistaminen tai naisten määrä julkisissa viroissa nähtiin melko yksinkertaistettuna mittana maan modernisaatiolle.
Neuvostoliiton miehitettyä Afganistanin vuonna 1979 naiset nostettiin vahvasti esille julkisuuteen, muun muassa valtion virkoihin, kunnes heidät siirrettiin takaisin julkisen tilan marginaaleihin Neuvostoliiton miehityksen loputtua. Afganistanin naiset joutuivat keskiöön heti myös vuoden 2001 jälkeisissä länsimaiden ohjaamissa yhteiskunnan uudelleenrakentamistoimissa ja sotilaallisessa interventiossa, joka oikeutettiin alusta asti länsimaiselle yleisölle afganistanilaisten naisten pelastamisella.
Myös Suomen julkinen keskustelu Afganistanin tiimoilta keskittyi suurimmilta osin naisten oikeuksiin sekä terrorismin torjuntaan globaalisti – mikä heijasteli suurilta osin Yhdysvaltojen reaalipoliittista tunnetilaa, jota edesauttoi suuresti kansallisen turvallisuusneuvojan virassa palvellut Condoleezza Rice. Valtioneuvoston ISAF-keskustelussa tammikuussa 2002, myös tuolloinen ulkoministeri Erkki Tuomioja painotti naisten oikeuksien turvaamista, ja ilmoitti että pääosa Suomen 10 miljoonan Afganistanin uudelleenrakennusrahasta käytettäisiin naisten aseman parantamiseen.
Suomen julkinen keskustelu Afganistanin tiimoilta keskittyi suurimmilta osin naisten oikeuksiin sekä terrorismin torjuntaan globaalisti. Se heijasteli suurilta osin Yhdysvaltojen reaalipoliittista tunnetilaa.
Siitä lähtien naiset toimivat myös Suomessa keskeisenä oikeutuksena Afganistanin intervention toimille. Vielä vuonna 2021 Ulkoministeriön Amerikan ja Aasian osastopäällikkö Pekka Kaihilahti kirjoitti Helsingin Sanomien mielipideosiossa, että Suomen kehitysyhteistyössä Afganistanissa ”tasa-arvon edistämisen tavoite sisällytettiin kaikkiin Suomen rahoittamiin hankkeisiin.” Kiinnostavaa onkin, miten vahvasti tuo retorinen painotus on vastannut todellisia kehitysavun painotuksia.
Vuosien 2006 ja 2020 välillä Suomi rahoitti Afganistanissa 67 kehitysyhteistyöprojektia, pois lukien siviilikriisinhallinnan ja humanitaarisen avun. ODA-projektit, eli julkisen kehitysavun projektit, on merkitty kehitysapukomitean lanseeraamalla tasa-arvon tunnistimella (engl. gender equality policy marker), joka kuvastaa ulkoministeriön arviota kyseisen projektin sukupuolisensitiivisyydestä.
Kehitysyhteistyön tasa-arvon mittaamisesta
Tasa-arvoa korostavan mittariston käytön tarkoituksena oli kerätä mitattavissa olevaa tietoa organisaatioiden sisältä, jota analysoimalla voitaisiin luoda suosituksia tulevien projektien toteutukseen. Voidaan puhua tasa-arvon valtavirtaistamisesta osana ulkoministeriön kehityspolitiikkaa 2000-luvun alussa: sukupuolten tasa-arvoa edistävä strategia ja toimintaohjelma luotiin vuosille 2003–2007.
Tasa-arvon valtavirtaistamisen ideologian mukaisesti yhteisen mittariston luominen tasa-arvotyölle nähtiin tärkeänä päämääränä myös OECD:n tasolla, ja jäsenmaat kattava arviointikehikko otettiinkin käyttöön vuonna 2006. Arviointikehikon funktiona on tuottaa arvioita jäsenmaiden rahallisista panostuksista naisiin ja tyttöihin.
Jäsenmaat ovat itse vastuussa projektien sukupuolisensitiivisyyden määrittelystä ja arvioinnit kunkin projektin sukupuolisensitiivisyydestä toteutetaan jo projektin suunnitteluvaiheessa perustuen kolmen pisteen arviointiasteikkoon. Pisteen 2 projekteissa sukupuolten tasa-arvo on pääasiallinen tavoite projektille, pisteen 1 projekteissa sukupuolten tasa-arvo on merkittävä ja tarkoituksenmukainen päämäärä, ja pisteen 0 projektit, jotka eivät millään tavalla edistä tasa-arvoa.
Puhtaasti naisten ja tyttöjen oikeuksiin keskittyvät projektit eivät ole olleet pääasiallinen fokus Afganistanissa.
Suomen vuosien 2006–2020 projekteja Afganistanissa voidaan arvioida tätä kehitysapukomitean merkintäsysteemiä vasten. Retoriikka naisten aseman ja tasa-arvon edistämisestä ja projektien painopiste ei kaikessa kehitysyhteistyössä näyttäisi ainakaan kehitysapukomitean mittariston valossa olevan täysin paikkaansa pitävä: 2006 ja 2020 välillä toteutetuista kehitysyhteistyöprojekteista 34 prosenttia on merkitty sukupuolten tasa-arvotunnistimella nolla – jolloin niiden ei ole nähty edistäneen millään tapaa sukupuolten tasa-arvoa tai naisten asemaa (ks. kuva 2). Noin 39 prosenttia oli merkitty tunnistimella 1, ja vain 18 prosenttia projekteista oli määritelty pääasiallisesti sukupuolten tasa-arvoa edistäviksi projekteiksi.
Suomen projektien sukupuolisensitiivisyys näyttää tilaston mukaan lisääntyneen radikaalisti vuoden 2012 jälkeen, kun 0-markeerattu toiminta on vähentynyt samalla kun 1-markeerattu on lisääntynyt tuntuvasti. Merkintäsysteemistä ei kuitenkaan käy ilmi, onko muutos tapahtunut itse kehitysyhteistyötoiminnassa vai sen merkitsemisessä.
Kuitenkin tilasto näyttää myös sen, etteivät puhtaasti naisten ja tyttöjen oikeuksiin keskittyvät projektit ole olleet pääasiallinen fokus Afganistanissa.
Kuva 2. Kehitysavun rahallinen jakautuminen naisiin ja tyttöihin suunnattuihin projekteihin.
Kehitysyhteistyön tulevaisuus Afganistanissa
Kehitysyhteistyön arviointi on haastava tehtävä, etenkin naisiin ja tyttöihin suunnattujen kehitysyhteistyöprojektien tulosten osalta. Tasa-arvo ja naisten ja tyttöjen oikeudet otettiin vahvasti mukaan kehityspolitiikkaan YK:n 1325 päätöslauselman jälkeen, ja sukupuolten tasa-arvon näkökulma yritettiin sisällyttää pääosaan kehitysyhteistyöhankkeista. Tasa-arvoa edistävien hankkeiden vaikutusten mittaaminen osoittautui kuitenkin haastavaksi, ja standardisoitu mittaristo kehitettiin OECD:n toimesta vuonna 2006.
OECD:n jäsenmaat ovat itse vastuussa projektiensa arvioinneista, jotka toteutetaan hankkeen suunnitteluvaiheessa. Kysymykseksi jääkin, mitä OECD:n tunnistimesta voi lopulta päätellä projektien vaikutuksesta naisten-ja tyttöjen asemaan tai tasa-arvoon, ja mikä on niiden todellinen käyttöarvo. Ovatko ne vain osa sukupuolten tasa-arvon valtavirtaistamista, tarjoten helpon tavan näyttää valtioiden sitoutumista sukupuolten tasa-arvon edistämiseen ja mittaamiseen? Vai voivatko ne tarjota hyödyllisen työkalun kehitysinterventioiden sukupuolivaikutusten analysoinnissa?
Afganistaniin lähdettiin nopeasti Yhdysvaltojen tueksi ilman laajempaa taustaselvitystä tilanteesta, ja vuosikymmeniä vierähti vailla suurempaa tutkimusta siitä, mitkä Suomen kehitys- ja sotilasyhteistyön vaikutukset tai tavoitteet maassa olivat.
Vuonna 2001 Afganistan oli vaativa ja tuntematon toimintaympäristö kansainvälisille kriisinhallintajoukoille ja kehitystyöntekijöille. Afganistaniin lähdettiin nopeasti Yhdysvaltojen tueksi ilman laajempaa taustaselvitystä tilanteesta, ja vuosikymmeniä vierähti vailla suurempaa tutkimusta siitä, mitkä Suomen kehitys- ja sotilasyhteistyön vaikutukset tai tavoitteet maassa olivat.
Suomen valtio on teetättänyt kaksi suurempaa arviota Afganistaniin suuntautuneesta kehitysyhteistyöstä – ensimmäinen oli vuonna 2008 valmistunut raportti ja toinen 2014 valmistunut kehityspoliittinen selonteko. Vuonna 2021 Talibanien valtaannousun jälkeen niin valtioneuvosto kuin eduskuntakin ovat havahtuneet tilanteeseen ja tilanneet selonteot Afganistanin operaation historiasta, joiden odotetaan olevan valmiita vuoden 2023 alkuun mennessä. Silti, laadullista tutkimusta koskien Afganistanin operaatiota tarvitaan lisää – niin menneisyyden opetusten kuin tulevaisuuden kehitysavun koordinoinnin kannalta.
Ilona Kuusi on väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa Poliittisen, yhteiskunnallisen ja alueellisen muutoksen tohtoriohjelmassa.
