Suomea on pidetty EU-päätöksenteon mallimaana, mutta onko se todella sitä?

On totta, että Suomen eduskunnalla on perustuslain 96. ja 97. pykäliin ankkuroitu vahva asema kansallisessa EU-lainsäädännössä. Valtioneuvoston on haettava EU-asioissa ennakolta eduskunnan hyväksyntää toimintalinjalleen eduskunnan lainsäädäntö- tai budjettivallan piiriin kuuluvissa kysymyksissä, ja eduskunnalla on perustuslain 97. pykälään nojaten rajoittamaton oikeus saada valtioneuvostolta tietoja asioiden valmistelusta EU:ssa.

Lisäksi Suomen EU-lainsäädäntöprosessia on pidetty edistyksellisenä, koska asiat käsitellään etukäteen ennen lopullista päätöksentekoa. Erikoisvaliokunnat osallistuvat vahvasti prosessiin, ja ministerit käyvät kuultavana eduskunnan suuressa valiokunnassa ennen ja jälkeen neuvoston kokousten.

Sitra selvitti ja mallinsi EU-lainsäädäntöprosesseja sekä analysoi prosessidataa. Taustaraportin pohjalta kirjoitimme selvityksen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Selvityksessä havaitaan, että Suomen EU-lainsäädäntöprosessi on edistyksellinen suhteessa moneen muuhun EU-jäsenvaltioon, mutta mallioppilaalla on paljon vielä kehitettävää. Yllättävää kyllä, tarkemmin arvioitaessa rakenteet, joilla kansalaisia osallistetaan EU-lainsäädäntöprosessiin ovat EU-tasolla keskimäärin paremmat kuin Suomessa.

Suomalainen EU-päätöksenteko ei olekaan niin avointa kuin ajatellaan, eikä eduskunnan rooli niin vahva kuin sen teoriassa pitäisi. Suomi ei myöskään ennakkovaikuta EU:n päätöksentekoon tarpeeksi, kuten on todettu muissakin selvityksissä.

Kansalaisten osallistamisen lainsäädäntöpohja

Suomalainen EU-lainsäädäntöprosessi ei siis osallista kansalaisia, vaikka tälle olisi selkeää kannatusta ja lainsäädännöllinen pohja. Perustuslain 2. pykälän mukaan ”valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle” ja ”kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.” Myös suuri valiokunta korostaa, että EU:n lainsäädäntötyön avoimuus vahvistaa demokratiaa, lisää kansalaisten luottamusta ja edistää hyvää hallintoa.

EU-tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 10. artikla toteaa, että ”kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa” ja että ”Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.” Artikla korostaa myös Euroopan tason puolueiden roolia, mitä perustuslakimme ei tee.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan EU-komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. 15. artikla taas korostaa, että kaikilla EU-kansalaisilla on oikeus tutustua EU-asiakirjoihin.

Euroopan parlamentin, Euroopan komission ja Euroopan neuvoston välisessä sopimuksessa paremmasta lainsäädännöstä julkinen kuuleminen nähdään erottamattomana osana tietoon perustuvaa päätöksentekoa ja lainsäädännön laadun parantamista.

Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi. Siksikin on tarvetta avata päätöksentekoprosessia nimenomaan kansalaisen näkökulmasta.

Tuomme Sitran selvityksessä ja erityisesti sen lukuisissa prosessikaavioissa esille, miten EU-lainsäädäntö etenee suomalaisessa päätöksentekojärjestelmässä, ketkä ovat keskeisimmät toimijat, miten EU-päätöksentekoon voi vaikuttaa ja miten järjestelmää kannattaa kehittää osallistavammaksi ja avoimemmaksi.

Ydinviesti on, että EU-päätöksentekoon voi ja kannattaa vaikuttaa, vaikka kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei tee sitä helpoksi. EU-tasolla on luotu enemmän kansalaisen osallistumisen mahdollisuuksia.

EU-lainsäädäntöprosessin viisi vaihetta

Kansallista EU-lainsäädäntöprosessia ei ole aiemmin kuvattu näin kokonaisuudessaan. Sitran prosessimallinnuksessa lainsäädäntöprosessi jaettiin viiteen osaan: 1) EU:n strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö, eli suunnittelu, 2) EU-säädösehdotuksen valmistelu, 3) EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen, 4) EU-säädöksen julkaisu ja 5) EU-säädöksen kansallisten täytäntöönpanoprosessien seuranta. Näiden alaprosessien sekä muodollisjuridinen että epävirallinen puoli avataan erityisesti kansalliselta, mutta monin osin myös EU-tasolta.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön. Ennakkovaikuttamisessa oleellista aineistoa tuottavat komissio, neuvosto, valtioneuvosto ja eduskunta. Oleellisimmat päätöksentekopisteet ovat Eurooppa-neuvoston strateginen ohjelma, joka puolestaan vaikuttaa komission viisivuotisohjelmaan, ja komission vuotuinen työohjelma, joka määrittelee tulevat lainsäädäntöaloitteet.

Avainasemassa suunnittelu-alaprosessissa on komission valmisteleviin virkamiehiin vaikuttaminen. Muita lobattavia EU:ssa ovat esimerkiksi suomalaiset komission virkamiehet, EU-parlamentaarikot ja heidän valiokunta-avustajansa. Parlamentti, neuvosto ja Eurooppa-neuvosto voivat myös esittää aloitteita komissiolle.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön.

Kansalaiset voivat vaikuttaa suoraan eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta, ehdottamalla lainsäädännön yksinkertaistamista  tai osallistumalla komission mahdollisiin kuulemisiin tiedonannoista. Euroopan parlamentti ja komissio myös keräävät ajatuksia erilaisissa tilaisuuksissa, kuten parlamentin seminaareissa, joita voi seurata ja joihin voi osallistua mahdollisuuksien mukaan.

Neuvostoon vaikutetaan Suomen kansallisten prosessien kautta, joiden avainhenkilöitä ovat muun muassa hallitustyössä EU-ministerivaliokunnan ministereiden lisäksi EU-kysymyksistä vastaavat erityisavustajat sekä eduskunnassa puolueiden valiokuntavastaavat ja valiokuntaryhmät sekä heidän avustajansa.

Myös asioiden nostaminen julkisuuteen kuuluu ennakkovaikuttamiseen. Pääministeri johtaa EU-politiikkaa ja valtioneuvoston EU-sihteeristöllä on vahva rooli EU-ministerivaliokunnan agendan luojana.

EU-säädösehdotuksen valmistelussa muodolliset mahdollisuudet vaikuttaa kaikille ovat komission julkiset kuulemiset sekä itse aloitteen valmisteluprosessista  että aloiteluonnoksesta Kerro mielipiteesi -sivustolla. On olemassa myös rajatumpia kuulemismuotoja, kuten rajatuille ryhmille suunnattuja työpajoja. Asiantuntijat ja virkamiehet voivat vaikuttaa esimerkiksi komission työryhmiin osallistumalla.

Epävirallinen vaikuttaminen tapahtuu pitämällä yhteyttä komissioon säädösluonnoksen työstämisen eri vaiheissa, erityisesti jo ennen julkisia kuulemisia. Suurimmissa asioissa voidaan olla yhteydessä asiaa valmistelevan virkamiehen lisäksi komissaariin tai tämän kabinettiin.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Myös muut instituutiot vaikuttavat komissioon. Parlamentti voi tehdä esimerkiksi asiasta oma-aloitemietinnön.

EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen -osaprosessissa kansalaisille ei ole järjestetty mitään virallista osallistumiskanavaa unionin tai kansallisella tasolla, joten vaikuttaminen tapahtuu lobbaamisen kautta.

Suomessa kannanmuodostusta tapahtuu pitkälti ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassa, jossa erityisavustajat ovat aiempaa merkittävämmässä roolissa valiokunnan kantojen koordinoinnissa. Myös eduskunnan kautta voi kuitenkin vaikuttaa, esimerkiksi suuren valiokunnan valiokuntavastaavan tai asiantuntijakuulemisten kautta.

EU-tasolla neuvostossa tärkein on työryhmävaihe, joten oleellisessa roolissa ovat Suomessakin ministeriön yksittäiset virkamiehet. Euroopan parlamentissa keskeisimpiä toimijoita ovat mietinnön esittelijä ja muiden poliittisten ryhmien mietintöä seuraavat varjoesittelijät sekä heidän valiokunta-avustajansa.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Ongelmia kansalaisten osallistamisessa ja avoimuudessa

Suomalainen EU-päätöksenteko muistuttaa ulkopolitiikkaa, jossa korostetaan luottamuksellisuutta erityisesti valtioiden välisissä suhteissa. Kyseessä on kuitenkin lainsäädäntötyö. Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

Tieto on pirstaleista ja kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei ole läpinäkyvää erityisesti kahdessa ensimmäisessä osaprosessissa. Prosessia kokonaisuutena ei kuvata missään ja asiakirjoja valtioneuvoston valmisteluvaiheesta ei saa nähtäväksi ennen kuin EU-ministerivaliokunnan sivuilla julkaistaan hyväksytyt dokumentit.

Asiakirjoja voi pyytää ja saada eduskunnasta, mutta niitä ei anneta osasta keskeneräisistä asioista, joten tietoja saa usein vasta prosessin loppupäästä. Lisäksi eduskunnan käsittely perustuu suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien suljettuihin kokouksiin.

Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

EU-tasollakin avoimuudessa on parannettavaa, mutta tietoa on keskimäärin EU:ssa paremmin suoraan saatavilla kuin Suomessa. Prosessin etenemistä voi seurata muun muassa sekä komission että parlamentin verkkopalvelujen kautta, joista saa myös asiakirjoja. Niiden tulkitseminen vaatii tosin usein taustatietoa EU-päätöksenteosta. Euroopan parlamentin valiokuntakokoukset ovat avoimia.

Toisin kuin Suomessa, EU;n tasolla on myös rakenteet kansalaisten kuulemiseen. Euroopan komissio järjestää julkisia kuulemisia, Suomi taas ei.

Selvityksen ensimmäinen kehittämisehdotus on lisätä kansalaisten osallistamista. Yksi konkreettinen työkalu siihen olisi Euroopan parlamentin lainsäädännön kulkua seuraava Legislative train –palvelun kaltainen kansallinen EU-lainsäädännön seurantapalvelu, josta voisi tarkistaa, missä asia etenee ja miten siihen voi vaikuttaa. Lisäksi voitaisiin järjestää kansallisia kansalaiskuulemisia tärkeimmistä EU-aiheista.

Ylipäänsä EU-asioista pitäisi muun politiikan tavoin tuoda avoimesti esille eri poliittisten puolien eri näkemykset. EU-aiheet kannattaisi nostaa eduskuntavaalien teemoiksi, koska eduskunnassa päätetään myös EU:hun liittyvistä asioista.

Suomessa EU-asiat ovat virkamies- ja hallitusvaltaa

Suomalainen EU-lainsäädäntö nojaa nykyisellään virkamies- ja hallitusvaltaan. Järjestelmämme on onnistunut yhteensovittamaan ja tuottamaan johdonmukaisia Suomen kantoja juuri hallituksen näkökulmasta.

Perustuslain 93. pykälän mukaan valtioneuvosto vastaakin kaikesta EU:ssa tehtävien päätösten valmistelusta. Käytännössä kannanmuodostus tapahtuu ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassakin. Suuri valiokunta käytännössä reagoi ja kuittaa hallituksen esitykset, vaikka toki sen voi ajatella raamittavan EU-politiikkaa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan.

Sitran selvityksessä nostetaan esiin, että valtioneuvoston eduskunnalle tekemiä, EU-asioiden valmistelua avaavia dokumentteja ei tehdä tarpeeksi ennakkovaikuttamisesta. Esimerkiksi edellisen komission työohjelman kohdalla selvitys eduskunnan kannan muodostamiseksi toimitettiin eduskuntaan vasta sitten, kun komissio oli jo hyväksynyt ja julkistanut työohjelmansa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan. Siksi selvityksemme toinen kehittämiskokonaisuus liittyy eduskunnan roolin vahvistamiseen. Kansanvallan nimissä eduskunnan olisi ohjattava hallitusta – eikä vain raamitettava, kuten nykyisin.

Yksi uusi toimenpide olisi, että valtioneuvosto ja eduskunta sopisivat hyvissä ajoin yhdessä prioriteetit keskeisiin strategialinjauksiin, kuten komission viisivuotissuunnitelmaan ja työohjelmaan. Työohjelman yhteydessä tulisi käydä EU-asioista täysistuntokeskustelu.

Valiokuntia voisi myös informoida tulevista asioista aktiivisemmin. Hyvänä esimerkkinä tästä on maa- ja metsätalousvaliokunta, jossa virkamiehet tekevät näin viikoittain.

Koko EU-koneiston siirtyminen ennakkovaikuttamiseen

Haasteita on Suomen kannan vaikuttavassa edistämisessä EU:ssa etupainotteisesti, erityisesti EU:n agendan muodostamisvaiheessa, jota voi pitää kolmantena tärkeänä kehittämiskohteena. Selvitys esittää, että EU-selonteon ja hallitusohjelman kannattaisi linjata muutama avaintavoite.

Esimerkiksi nykyinen EU-selonteko ei tähän vastaa. Lisäksi tarvitaan ministeriöiden nykyistä konkreettisempia ja hallituksen vuotuisia vaikuttamissuunnitelmia, joista käydään keskustelua eduskunnan kanssa. Suomen EU-päätöksenteossa siirryttiin Juha Sipilän (kesk.) hallituksen vuotuisista valtioneuvoston avaintavoitteista takaisin pelkkään EU-selontekoon. Nyt suomalaisen EU-vaikuttamisen priorisointi ei ainakaan ole läpinäkyvää.

Neljäs selvityksen nostama kehittämiskokonaisuus on päätöksentekoprosessin vaiheita kuvaavien tapahtumatietojen parempi hyödyntäminen. Kansallisen EU-lainsäädäntöprosessin kokonaisuuden kehittämiselle tulisi nimetä valtioneuvostosta tai eduskunnasta yksi omistaja, joka kehittää koko prosessia pitkäjänteisesti. Tarvittaisiin myös avointa, laadukasta ja käytettävää prosessidataa, jonka avulla EU-lainsäädäntöprosessia ja sen johtamista voi analysoida ja kehittää.

EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Lisää konkreettisia kehittämisehdotuksia kaikista neljästä kokonaisuudesta löytyy selvityksestä, mutta tiivistetysti ja kokonaisuudessaan EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Avoin ja läpinäkyvä päätöksenteko on ollut Suomen pitkäaikainen tavoite. Suomessa on aktiivinen kansalaisyhteiskunta, toimiva demokratia ja oikeusvaltio sekä korkea kansalaisten koulutustaso. Näin ylitsepääsemättömiä esteitä kansalaisten laajemmalle osallistumiselle ei pitäisi olla.

Laura Nordström on EU-instituutioiden ja -päätöksenteon väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa. Hän työskenteli aiemmin vajaat kymmenen vuotta EU-politiikassa muun muassa ministerin erityisavustajana vastuullaan hallitusryhmän EU-koordinaatio, europarlamentaarikon valiokunta-avustajana Brysselissä ja eri rooleissa eduskuntaryhmän EU-koordinaatiossa.

Jouni Backman on Sitran Demokratia- ja osallisuus -teeman vanhempi neuvonantaja, jolla on pitkä kokemus kansanedustajana ja ministerinä myös EU-asioiden käsittelyssä. Lisäksi hän on toiminut useissa eri tehtävissä julkishallinnon tietohallinnon kehittämisessä.

Lea Konttinen (FT, EMBA, MQ) työskentelee johtavana asiantuntijana Sitrassa ja koordinoi Uudistuva päätöksenteko -projektia sekä on ollut tekemässä useita selvityksiä päätöksentekoprosesseista. Organisaatioiden ja prosessien kehittämistyöstä hänellä on pitkä kokemus, minkä ohella hän on myös väitellyt aiheesta.

Artikkeli pohjaa kirjoittajien Sitralle kirjoittamaan selvitykseen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Siteerausohje: Nordström, Laura, Backman, Jouni ja Konttinen, Lea. 2022. ”Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon”. Politiikasta, 15.6.2022. https://politiikasta.fi/kansalaiset-mukaan-suomalaiseen-eu-paatoksentekoon/

Julkaisu Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.