Suomea on pidetty EU-päätöksenteon mallimaana, mutta onko se todella sitä?

On totta, että Suomen eduskunnalla on perustuslain 96. ja 97. pykäliin ankkuroitu vahva asema kansallisessa EU-lainsäädännössä. Valtioneuvoston on haettava EU-asioissa ennakolta eduskunnan hyväksyntää toimintalinjalleen eduskunnan lainsäädäntö- tai budjettivallan piiriin kuuluvissa kysymyksissä, ja eduskunnalla on perustuslain 97. pykälään nojaten rajoittamaton oikeus saada valtioneuvostolta tietoja asioiden valmistelusta EU:ssa.

Lisäksi Suomen EU-lainsäädäntöprosessia on pidetty edistyksellisenä, koska asiat käsitellään etukäteen ennen lopullista päätöksentekoa. Erikoisvaliokunnat osallistuvat vahvasti prosessiin, ja ministerit käyvät kuultavana eduskunnan suuressa valiokunnassa ennen ja jälkeen neuvoston kokousten.

Sitra selvitti ja mallinsi EU-lainsäädäntöprosesseja sekä analysoi prosessidataa. Taustaraportin pohjalta kirjoitimme selvityksen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Selvityksessä havaitaan, että Suomen EU-lainsäädäntöprosessi on edistyksellinen suhteessa moneen muuhun EU-jäsenvaltioon, mutta mallioppilaalla on paljon vielä kehitettävää. Yllättävää kyllä, tarkemmin arvioitaessa rakenteet, joilla kansalaisia osallistetaan EU-lainsäädäntöprosessiin ovat EU-tasolla keskimäärin paremmat kuin Suomessa.

Suomalainen EU-päätöksenteko ei olekaan niin avointa kuin ajatellaan, eikä eduskunnan rooli niin vahva kuin sen teoriassa pitäisi. Suomi ei myöskään ennakkovaikuta EU:n päätöksentekoon tarpeeksi, kuten on todettu muissakin selvityksissä.

Kansalaisten osallistamisen lainsäädäntöpohja

Suomalainen EU-lainsäädäntöprosessi ei siis osallista kansalaisia, vaikka tälle olisi selkeää kannatusta ja lainsäädännöllinen pohja. Perustuslain 2. pykälän mukaan ”valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle” ja ”kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.” Myös suuri valiokunta korostaa, että EU:n lainsäädäntötyön avoimuus vahvistaa demokratiaa, lisää kansalaisten luottamusta ja edistää hyvää hallintoa.

EU-tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 10. artikla toteaa, että ”kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa” ja että ”Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.” Artikla korostaa myös Euroopan tason puolueiden roolia, mitä perustuslakimme ei tee.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan EU-komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. 15. artikla taas korostaa, että kaikilla EU-kansalaisilla on oikeus tutustua EU-asiakirjoihin.

Euroopan parlamentin, Euroopan komission ja Euroopan neuvoston välisessä sopimuksessa paremmasta lainsäädännöstä julkinen kuuleminen nähdään erottamattomana osana tietoon perustuvaa päätöksentekoa ja lainsäädännön laadun parantamista.

Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi. Siksikin on tarvetta avata päätöksentekoprosessia nimenomaan kansalaisen näkökulmasta.

Tuomme Sitran selvityksessä ja erityisesti sen lukuisissa prosessikaavioissa esille, miten EU-lainsäädäntö etenee suomalaisessa päätöksentekojärjestelmässä, ketkä ovat keskeisimmät toimijat, miten EU-päätöksentekoon voi vaikuttaa ja miten järjestelmää kannattaa kehittää osallistavammaksi ja avoimemmaksi.

Ydinviesti on, että EU-päätöksentekoon voi ja kannattaa vaikuttaa, vaikka kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei tee sitä helpoksi. EU-tasolla on luotu enemmän kansalaisen osallistumisen mahdollisuuksia.

EU-lainsäädäntöprosessin viisi vaihetta

Kansallista EU-lainsäädäntöprosessia ei ole aiemmin kuvattu näin kokonaisuudessaan. Sitran prosessimallinnuksessa lainsäädäntöprosessi jaettiin viiteen osaan: 1) EU:n strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö, eli suunnittelu, 2) EU-säädösehdotuksen valmistelu, 3) EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen, 4) EU-säädöksen julkaisu ja 5) EU-säädöksen kansallisten täytäntöönpanoprosessien seuranta. Näiden alaprosessien sekä muodollisjuridinen että epävirallinen puoli avataan erityisesti kansalliselta, mutta monin osin myös EU-tasolta.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön. Ennakkovaikuttamisessa oleellista aineistoa tuottavat komissio, neuvosto, valtioneuvosto ja eduskunta. Oleellisimmat päätöksentekopisteet ovat Eurooppa-neuvoston strateginen ohjelma, joka puolestaan vaikuttaa komission viisivuotisohjelmaan, ja komission vuotuinen työohjelma, joka määrittelee tulevat lainsäädäntöaloitteet.

Avainasemassa suunnittelu-alaprosessissa on komission valmisteleviin virkamiehiin vaikuttaminen. Muita lobattavia EU:ssa ovat esimerkiksi suomalaiset komission virkamiehet, EU-parlamentaarikot ja heidän valiokunta-avustajansa. Parlamentti, neuvosto ja Eurooppa-neuvosto voivat myös esittää aloitteita komissiolle.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön.

Kansalaiset voivat vaikuttaa suoraan eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta, ehdottamalla lainsäädännön yksinkertaistamista  tai osallistumalla komission mahdollisiin kuulemisiin tiedonannoista. Euroopan parlamentti ja komissio myös keräävät ajatuksia erilaisissa tilaisuuksissa, kuten parlamentin seminaareissa, joita voi seurata ja joihin voi osallistua mahdollisuuksien mukaan.

Neuvostoon vaikutetaan Suomen kansallisten prosessien kautta, joiden avainhenkilöitä ovat muun muassa hallitustyössä EU-ministerivaliokunnan ministereiden lisäksi EU-kysymyksistä vastaavat erityisavustajat sekä eduskunnassa puolueiden valiokuntavastaavat ja valiokuntaryhmät sekä heidän avustajansa.

Myös asioiden nostaminen julkisuuteen kuuluu ennakkovaikuttamiseen. Pääministeri johtaa EU-politiikkaa ja valtioneuvoston EU-sihteeristöllä on vahva rooli EU-ministerivaliokunnan agendan luojana.

EU-säädösehdotuksen valmistelussa muodolliset mahdollisuudet vaikuttaa kaikille ovat komission julkiset kuulemiset sekä itse aloitteen valmisteluprosessista  että aloiteluonnoksesta Kerro mielipiteesi -sivustolla. On olemassa myös rajatumpia kuulemismuotoja, kuten rajatuille ryhmille suunnattuja työpajoja. Asiantuntijat ja virkamiehet voivat vaikuttaa esimerkiksi komission työryhmiin osallistumalla.

Epävirallinen vaikuttaminen tapahtuu pitämällä yhteyttä komissioon säädösluonnoksen työstämisen eri vaiheissa, erityisesti jo ennen julkisia kuulemisia. Suurimmissa asioissa voidaan olla yhteydessä asiaa valmistelevan virkamiehen lisäksi komissaariin tai tämän kabinettiin.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Myös muut instituutiot vaikuttavat komissioon. Parlamentti voi tehdä esimerkiksi asiasta oma-aloitemietinnön.

EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen -osaprosessissa kansalaisille ei ole järjestetty mitään virallista osallistumiskanavaa unionin tai kansallisella tasolla, joten vaikuttaminen tapahtuu lobbaamisen kautta.

Suomessa kannanmuodostusta tapahtuu pitkälti ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassa, jossa erityisavustajat ovat aiempaa merkittävämmässä roolissa valiokunnan kantojen koordinoinnissa. Myös eduskunnan kautta voi kuitenkin vaikuttaa, esimerkiksi suuren valiokunnan valiokuntavastaavan tai asiantuntijakuulemisten kautta.

EU-tasolla neuvostossa tärkein on työryhmävaihe, joten oleellisessa roolissa ovat Suomessakin ministeriön yksittäiset virkamiehet. Euroopan parlamentissa keskeisimpiä toimijoita ovat mietinnön esittelijä ja muiden poliittisten ryhmien mietintöä seuraavat varjoesittelijät sekä heidän valiokunta-avustajansa.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Ongelmia kansalaisten osallistamisessa ja avoimuudessa

Suomalainen EU-päätöksenteko muistuttaa ulkopolitiikkaa, jossa korostetaan luottamuksellisuutta erityisesti valtioiden välisissä suhteissa. Kyseessä on kuitenkin lainsäädäntötyö. Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

Tieto on pirstaleista ja kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei ole läpinäkyvää erityisesti kahdessa ensimmäisessä osaprosessissa. Prosessia kokonaisuutena ei kuvata missään ja asiakirjoja valtioneuvoston valmisteluvaiheesta ei saa nähtäväksi ennen kuin EU-ministerivaliokunnan sivuilla julkaistaan hyväksytyt dokumentit.

Asiakirjoja voi pyytää ja saada eduskunnasta, mutta niitä ei anneta osasta keskeneräisistä asioista, joten tietoja saa usein vasta prosessin loppupäästä. Lisäksi eduskunnan käsittely perustuu suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien suljettuihin kokouksiin.

Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

EU-tasollakin avoimuudessa on parannettavaa, mutta tietoa on keskimäärin EU:ssa paremmin suoraan saatavilla kuin Suomessa. Prosessin etenemistä voi seurata muun muassa sekä komission että parlamentin verkkopalvelujen kautta, joista saa myös asiakirjoja. Niiden tulkitseminen vaatii tosin usein taustatietoa EU-päätöksenteosta. Euroopan parlamentin valiokuntakokoukset ovat avoimia.

Toisin kuin Suomessa, EU;n tasolla on myös rakenteet kansalaisten kuulemiseen. Euroopan komissio järjestää julkisia kuulemisia, Suomi taas ei.

Selvityksen ensimmäinen kehittämisehdotus on lisätä kansalaisten osallistamista. Yksi konkreettinen työkalu siihen olisi Euroopan parlamentin lainsäädännön kulkua seuraava Legislative train –palvelun kaltainen kansallinen EU-lainsäädännön seurantapalvelu, josta voisi tarkistaa, missä asia etenee ja miten siihen voi vaikuttaa. Lisäksi voitaisiin järjestää kansallisia kansalaiskuulemisia tärkeimmistä EU-aiheista.

Ylipäänsä EU-asioista pitäisi muun politiikan tavoin tuoda avoimesti esille eri poliittisten puolien eri näkemykset. EU-aiheet kannattaisi nostaa eduskuntavaalien teemoiksi, koska eduskunnassa päätetään myös EU:hun liittyvistä asioista.

Suomessa EU-asiat ovat virkamies- ja hallitusvaltaa

Suomalainen EU-lainsäädäntö nojaa nykyisellään virkamies- ja hallitusvaltaan. Järjestelmämme on onnistunut yhteensovittamaan ja tuottamaan johdonmukaisia Suomen kantoja juuri hallituksen näkökulmasta.

Perustuslain 93. pykälän mukaan valtioneuvosto vastaakin kaikesta EU:ssa tehtävien päätösten valmistelusta. Käytännössä kannanmuodostus tapahtuu ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassakin. Suuri valiokunta käytännössä reagoi ja kuittaa hallituksen esitykset, vaikka toki sen voi ajatella raamittavan EU-politiikkaa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan.

Sitran selvityksessä nostetaan esiin, että valtioneuvoston eduskunnalle tekemiä, EU-asioiden valmistelua avaavia dokumentteja ei tehdä tarpeeksi ennakkovaikuttamisesta. Esimerkiksi edellisen komission työohjelman kohdalla selvitys eduskunnan kannan muodostamiseksi toimitettiin eduskuntaan vasta sitten, kun komissio oli jo hyväksynyt ja julkistanut työohjelmansa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan. Siksi selvityksemme toinen kehittämiskokonaisuus liittyy eduskunnan roolin vahvistamiseen. Kansanvallan nimissä eduskunnan olisi ohjattava hallitusta – eikä vain raamitettava, kuten nykyisin.

Yksi uusi toimenpide olisi, että valtioneuvosto ja eduskunta sopisivat hyvissä ajoin yhdessä prioriteetit keskeisiin strategialinjauksiin, kuten komission viisivuotissuunnitelmaan ja työohjelmaan. Työohjelman yhteydessä tulisi käydä EU-asioista täysistuntokeskustelu.

Valiokuntia voisi myös informoida tulevista asioista aktiivisemmin. Hyvänä esimerkkinä tästä on maa- ja metsätalousvaliokunta, jossa virkamiehet tekevät näin viikoittain.

Koko EU-koneiston siirtyminen ennakkovaikuttamiseen

Haasteita on Suomen kannan vaikuttavassa edistämisessä EU:ssa etupainotteisesti, erityisesti EU:n agendan muodostamisvaiheessa, jota voi pitää kolmantena tärkeänä kehittämiskohteena. Selvitys esittää, että EU-selonteon ja hallitusohjelman kannattaisi linjata muutama avaintavoite.

Esimerkiksi nykyinen EU-selonteko ei tähän vastaa. Lisäksi tarvitaan ministeriöiden nykyistä konkreettisempia ja hallituksen vuotuisia vaikuttamissuunnitelmia, joista käydään keskustelua eduskunnan kanssa. Suomen EU-päätöksenteossa siirryttiin Juha Sipilän (kesk.) hallituksen vuotuisista valtioneuvoston avaintavoitteista takaisin pelkkään EU-selontekoon. Nyt suomalaisen EU-vaikuttamisen priorisointi ei ainakaan ole läpinäkyvää.

Neljäs selvityksen nostama kehittämiskokonaisuus on päätöksentekoprosessin vaiheita kuvaavien tapahtumatietojen parempi hyödyntäminen. Kansallisen EU-lainsäädäntöprosessin kokonaisuuden kehittämiselle tulisi nimetä valtioneuvostosta tai eduskunnasta yksi omistaja, joka kehittää koko prosessia pitkäjänteisesti. Tarvittaisiin myös avointa, laadukasta ja käytettävää prosessidataa, jonka avulla EU-lainsäädäntöprosessia ja sen johtamista voi analysoida ja kehittää.

EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Lisää konkreettisia kehittämisehdotuksia kaikista neljästä kokonaisuudesta löytyy selvityksestä, mutta tiivistetysti ja kokonaisuudessaan EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Avoin ja läpinäkyvä päätöksenteko on ollut Suomen pitkäaikainen tavoite. Suomessa on aktiivinen kansalaisyhteiskunta, toimiva demokratia ja oikeusvaltio sekä korkea kansalaisten koulutustaso. Näin ylitsepääsemättömiä esteitä kansalaisten laajemmalle osallistumiselle ei pitäisi olla.

Laura Nordström on EU-instituutioiden ja -päätöksenteon väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa. Hän työskenteli aiemmin vajaat kymmenen vuotta EU-politiikassa muun muassa ministerin erityisavustajana vastuullaan hallitusryhmän EU-koordinaatio, europarlamentaarikon valiokunta-avustajana Brysselissä ja eri rooleissa eduskuntaryhmän EU-koordinaatiossa.

Jouni Backman on Sitran Demokratia- ja osallisuus -teeman vanhempi neuvonantaja, jolla on pitkä kokemus kansanedustajana ja ministerinä myös EU-asioiden käsittelyssä. Lisäksi hän on toiminut useissa eri tehtävissä julkishallinnon tietohallinnon kehittämisessä.

Lea Konttinen (FT, EMBA, MQ) työskentelee johtavana asiantuntijana Sitrassa ja koordinoi Uudistuva päätöksenteko -projektia sekä on ollut tekemässä useita selvityksiä päätöksentekoprosesseista. Organisaatioiden ja prosessien kehittämistyöstä hänellä on pitkä kokemus, minkä ohella hän on myös väitellyt aiheesta.

Artikkeli pohjaa kirjoittajien Sitralle kirjoittamaan selvitykseen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Siteerausohje: Nordström, Laura, Backman, Jouni ja Konttinen, Lea. 2022. ”Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon”. Politiikasta, 15.6.2022. https://politiikasta.fi/kansalaiset-mukaan-suomalaiseen-eu-paatoksentekoon/

Julkaisu Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Miksi vuonna 2016 esitetty EU:n avoimuusrekisterin uudistaminen ei ole edennyt ja mitä on tiedossa, kun neuvottelut ovat nyt alkamassa uudestaan? Entä miten koronakriisi on vaikuttanut lobbaamiseen? Nämä ovat ajankohtaisia teemoja, sillä myös Suomessa on keväällä 2020 aloitettu lobbarirekisterin valmistelu.

Brysselin lobbaussääntelyn nykytila

Brysselin lobbaus on määrältään valtavaa verrattuna Suomeen: kaupungissa on arvioitu olevan ainakin 25 000 lobbaria. Lobbaus on kuitenkin osittain läpinäkyvämpää kuin Suomessa, sillä EU:ssa on ollut vuodesta 2011 vapaaehtoinen lobbarit listaava avoimuusrekisteri. Rekisteriin ilmoitetaan muun muassa organisaation tai yksittäisen lobbarin ajamat teemat ja lobbaukseen käytettävä raha. Taustalla on EU:n perussopimus, jonka mukaan päätökset on tehtävä niin avoimesti kuin mahdollista.

EU:n rekisterissä eli lobbauksen läpinäkyvyydessä on useita ongelmia, sillä rekisteri ei ole pakollinen ja se kattaa vain Euroopan parlamentin ja komission, mutta ei ministerineuvostoa. Lisäksi siellä on paljon tietoa, jota ei ole helppo tulkita, varsinkin kun resursseja tiedon tarkistamiseen ei ole riittävästi. Rekisteriin tehtiin hyvin pieniä parannuksia vuonna 2014.

Komission esitys avoimuusrekisterin tehostamiseksi

Mainittujen ongelmien vuoksi Jean-Claude Junckerin komissio teki vuonna 2016 rekisterin vahvistamisesta esityksen, jonka mukaan parlamentin, komission ja aivan uutena neuvoston lobbaritapaamisten ehtona olisi kirjautuminen lobbarirekisteriin. Esityksessä on myös muita pienempiä parannuksia, kuten lisää resursseja rekisterin valvontaan. Valitettavasti lobbausmääritelmää on sen sijaan kavennettu.

Esityksessä keskeisintä on lista eri tilanteista, joissa instituutioiden on vaadittava lobbarin kirjautumista rekisteriin ennen tapaamista tai tilaisuutta. Mallina on vuoden 2014 komission päätös, jonka mukaan komissaarit, heidän kabinettinsa ja komission pääosastojen pääjohtajat saavat tavata vain rekisteröityneitä lobbareita. Nämä tapaamiset on myös julkistettava.

Kansalaisten tiedonsaannin näkökulmasta juuri tapaamisten julkistaminen on oleellista, mutta muita instituutioita ei tähän esityksessä velvoiteta. Toinen yleinen väärinkäsitys on se, että uusi rekisteri olisi pakollinen merkittävine sanktioineen. Näin ei oikeudellisesti ole.

Kansalaisten tiedonsaannin näkökulmasta juuri tapaamisten julkistaminen on oleellista, mutta komission lisäksi muita instituutioita ei tähän esityksessä velvoiteta.

Komissio ja parlamentti ovat kiistelleet rekisterin mahdollisesta oikeusperustasta. Komission mukaan sellaista ei löydy ilman perussopimusmuutosta ja on siksi päätynyt esittämään edelleen instituutioiden välistä sopimusta.

Vapaaehtoisesta rekisteristä yritetään tehdä kuitenkin aiemmilla ja nyt esitetyillä muutoksilla käytännössä pakollinen: tapaamisten saamista vaikeutetaan merkittävästi, jos lobbari ei ole rekisteröitynyt ja allekirjoittanut rekisteriin liittyvää hyvän lobbauksen toimintaohjetta. Tämä lisäisi tietoa siitä, ketkä Brysselissä lobbaavat ja kuinka paljon.

Toinen vahva keino saada lobbarit rekisteröitymään on rajoittaa rakennuksissa liikkumista. Euroopan parlamentti jakaa pidempiaikaisia kulkulupia vain rekisteröityneille lobbareille ja vaatii rekisteröitymistä myös valiokuntien kuulemisten asiantuntijoilta (lisää parlamentin avoimuustoimista täältä).]

Parlamentin tiukentuneet säännöt myös osoittivat voimansa, kun Monsantolta evättiin vuonna 2017 kulkulupa parlamenttiin sen kieltäytyessä saapumasta kuultavaksi kuulemiseen käyttämiensä glyfosaattien turvallisuudesta. Toisaalta tämä ei koskenut muita toimijoita, kuten konsultteja ja kattoverkostoja, jotka edustavat Monsantoa. Selkeä pakollinen rekisteri ja tapaamisten julkistaminen läpivalaisee lobbausta paremmin kuin tilkkutäkkimäiset toimet.

Miksi komission esityksestä ei ole päästy sopuun?

Uudesta lobbarirekisteristä ei ole päästy sopuun. Jo alussa eri instituutioiden kannoista päättämiseen liittyi suuria kiistoja. Parlamentin neuvottelumandaatista päätettiin vuonna 2017 poikkeuksellisesti täysistunnon sijaan puheenjohtajakokouksessa, koska kyseessä oli instituutioiden välinen sopimus.

Ristiriitaisesti tämän avoimuusasian valmistelu ja neuvottelu tapahtuivat normaalista poiketen suljettujen ovien takana pienessä eri parlamenttiryhmiä edustavassa ydinryhmässä, jossa vasta kritiikin jälkeen kuultiin kansalaisjärjestöä. Järjestöille ei kuitenkaan annettu mitään luonnosta kommentoitavaksi.

Ristiriitaisesti avoimuusasian valmistelu ja neuvottelu tapahtuivat normaalista poiketen suljettujen ovien takana pienessä eri parlamenttiryhmiä edustavassa ydinryhmässä.

Myös itse sopimusneuvottelut käydään normaalia pienemmällä tiimillä kahden neuvottelijan voimin.  Lisäksi täysistunnossa äänestetty kanta lobbauksen sääntelyyn lykättiin neuvottelukannan hyväksynnän jälkeiseen aikaan. Tämä mietintö on osittain kunnianhimoisempi, mutta on epäselvää, mikä vaikutus sillä on enää neuvotteluihin.

Ministerineuvostossa asia on myös vaikea, mutta avoimuusmyönteisen Viron puheenjohtajakaudella jäsenmaat onnistuivat 6.12.2017 kuitenkin hyväksymään mandaatin neuvotteluille.

Vuosina 2018-2019 pidettiin useita teknisiä ja kolme virallista poliittista neuvottelua, mutta ne eivät edenneet. Vuonna 2018 komissio päätti olla jatkamatta neuvotteluja, jos muut osapuolet eivät ota kunnianhimoisempia askelia lobbauksen sääntelyssä. Parlamentin edellisen kauden neuvottelijat euro-kansanedustajat eli mepit Danuta Hübner (EPP) ja Sylvie Guillaume (S&D) taas syyttivät komissiota kompromissikyvyttömyydestä. Mistä kipukohdissa oli kyse?

Uudistuksille ei ole löytynyt enemmistön poliittista tahtoa

Kiistan ytimessä on se, keiden tapaamiselle asetetaan ehdoksi lobbarien rekisteröityminen. Ensinnäkin voi kysyä, miksi esitys ei koske kuin neuvostoa, parlamenttia ja komissiota, jolloin muita EU-instituutioita pelkästään kannustetaan liittymään rekisteriin.

Neuvostoa on usein pidetty vähiten avoimena toimijana. Nytkin neuvosto luvannut asettaa rekisteröintiehdon vain muutamalle virkamiehelle eli neuvoston sihteeristön pääsihteerille ja pääjohtajille. Rekisteröityminen olisi myös ehto pääsylle neuvoston tiloihin.

Neuvosto vetoaa siihen, että se ei laillisesti voi velvoittaa jäsenmaita, joten se pelkästään suosittaa jäsenmaiden EU-edustustoja liittymään rekisteriin. Komissio taas esitti, että nykyisen ja tulevan puheenjohtajamaan EU-suurlähettiläät varahenkilöineen olisivat sääntelyn piirissä. Suomi oli kuitenkin avoimuuden suhteen aloitteellinen ja näytti puheenjohtajamaana esimerkkiä vuonna 2019 julkistaessaan edustuston johdon tapaamiset. Muut puheenjohtajat näyttävät nyt seuraavan Suomen esimerkkiä.

Hieman yllättäen lainsäädäntömenettelyn avoimuudesta tunnettu Euroopan parlamentti on ollut neuvotteluissa vastahankaan, vaikka se vaatii muilta osapuolilta enemmän kunnianhimoa. Toisaalta parlamentti puoltaa jopa esitystä laajemmin sitä, että kaikissa instituutioissa, myös omassaan, johtavien virkamiesten tapaamisten ehtona olisi rekisteröinti. Komission ehdottamista poliittisten ryhmien pääsihteereistä parlamentti kuitenkin haluaa säilyttää päätäntävallan itsellään. Ja mikä tärkeintä mepit näkevät, että heidän, demokraattisesti valittujen kansanedustajien, tapaamisoikeuttaan ei voi rajoittaa.

Hieman yllättäen lainsäädäntömenettelyn avoimuudesta tunnettu Euroopan parlamentti on ollut neuvotteluissa vastahankaan, vaikka se vaatii muilta osapuolilta enemmän kunnianhimoa.

Kuten neuvosto, parlamentti vetoaa tässä oikeuspalvelujensa neuvonantoon, joka ei ole julkinen asiakirja. Vuonna 2016 parlamentin työjärjestyksessä ohjeistettiin, että meppien tulisi tavata vain rekisteröityjä lobbareita. Tätä kehotusta pakottavampaan muotoon parlamentti ei ole suostunut liikkumaan.

Komissio puolestaan ei esityksen mukaan olisi kiristämässä omia toimiaan aiemmin mainittujen vuoden 2014 päätettyjen toimintatapojen lisäksi. Toisin sanoen aivan valtaosasta komission virkamiesten lobbaritapaamisista ei saisi tietoa. Käytäväpuheiden mukaan komissio olisi kuitenkin valmis enempään, jos muut instituutiot ottaisivat edistysaskeleita.

Rekisteri ei ole este yksittäiselle kansalaiselle olla yhteydessä meppiin.

On hyvä huomata, että rekisteröintivelvollisuus ei edelleenkään koske kaikkia asioita tai kaikkia. Muun muassa oikeudellista neuvonantoa ja tilattua tietoa ei lasketa lobbaukseksi. Kolmansien valtioiden, työmarkkinavuoropuheluun osallistuvien työmarkkinaosapuolten, kirkkojen ja elämänkatsomuksellisten järjestöjen, puolueiden, hallitustenvälisten organisaatioiden ja mikä tärkeintä, itseään edustavien yksityishenkilöiden ei tarvitse rekisteröityä lobbariksi. Rekisteri ei ole siis este yksittäiselle kansalaiselle olla yhteydessä meppiin.

Rekisterineuvottelujen ulkopuolisia kiistakysymyksiä

Lobbauksen sääntelyyn liittyy paljon muitakin kysymyksiä, jotka ovat nyt pinnalla, vaikka eivät suoraan mukana neuvotteluissa. Yksi on jo mainittu tapaamisten julkistaminen, joka antaisi eurooppalaiselle selkeämmän kuvan lobbauksesta kuin rekisteri. Läpinäkyvimmin tässä on toiminut komissio vuodesta 2014.

Askel on ollut kuitenkin vain puolittainen, sillä komissio ei kerää tapaamispäiväkirjoja yhdelle sivulle, vaan tämän tekee kansalaisjärjestö Transparency International Integrity Watch –sivullaan. Lobbarirekisteristä tapaamiset löytyvät tosin kootusti yksittäisen lobbarin kohdalta.

Myös pieni osa mepeistä on julkistanut tapaamisensa. Viime vuoden alussa parlamentti otti merkittävän askeleen päättäessään menettelytapasäännöissään, että kaikkien avainmeppien eli mietinnön esittelijöiden, varjoesittelijöiden ja valiokuntien puheenjohtajien on julkistettava lobbaritapaamisensa. Tämä muutos riitti siihen, että rekisterineuvottelut käynnistettiin uudelleen, mutta ne keskeytyivät eurovaaleihin.

Tapaamisten julkistaminen on ennakkoehto lainsäädännölliselle jalanjäljelle, joka on tärkeä keino hahmottaa lobbauksen vaikutus politiikkaan. Päätettyihin asioihin lisättäisiin aina lista niistä tahoista, joita on valmistelussa kuultu. Tätä komissio ei ole ehdottanut.

Tapaamisten julkistaminen on ennakkoehto lainsäädännölliselle jalanjäljelle, joka on tärkeä keino hahmottaa lobbauksen vaikutus politiikkaan.

Parlamentti on tässäkin aiemmin valinnut pelkän suosituksen tien: puhemiehistö suosittaa, että mietinnön esittelijät liittäisivät esitykseensä tapaamansa tahot ja tälle on luotu valmis, mutta vasta vähän käytetty malli. Yllä mainittu parlamentin avainmeppien tapaamisten kirjaaminen tukee tätä, mutta pirstaleista raportointia on kansalaisen vaikea tulkita. Parlamentti päätti toukokuussa parantaa raportointia.

Kolmanneksi neuvotteluista uupuu Brysselin lobbauksen kenties oleellisin muoto ja verkostoitumisen kivijalka: pyöröovi-ilmiö. Transparency Internationalin mukaan puolet entisistä komissaareista ja 30 prosenttia mepeistä työskenteli vuonna 2017 lobbausorganisaatioissa. Tämä on toisaalta luonnollista, kun toimijat haluavat jäädä EU-politiikkaan, mutta riskinä on, että aiemmassa työssä saatu tieto siirtyy epätasapuolisesti yksittäisten etujen käyttöön. Ilmiö myös vahvistaa sisäpiiriä, jolloin ulkoisten toimijoiden vaikutusmahdollisuudet heikkenevät.

Vain komissio on tiukentanut hieman sääntöjään: vuoden 2018 alusta entisten komissaarien tulee kahden vuoden ja komission puheenjohtajan kolmen vuoden ajan tarkistuttaa uudet tehtävänsä komissiolta. Tänä aikana he eivät saalobata aiheesta, josta vastasivat komissiossa. Myös EU:n virkamiehillä on ilmoitusvelvollisuus uusista tehtävistään.

EU:n oikeusasiamies on kuitenkin kritisoinut tarkastuskäytäntöjen tehottomuutta ja tuominnut Euroopan pankkiviranomaisen johtajan Adam Farkasin siirtymisen investointipankkien etuja lobbaavan Association of Financial Markets in Europe –järjestön johtoon.

Katse eteenpäin: uudet neuvottelut ja koronan vaikutus lobbaamiseen

Viimeisen lobbarirekisterin neuvottelukierroksen jälkeen valtaan on noussut uusi Euroopan parlamentti ja komissio. Nykyisen komission puheenjohtaja Ursula Von der Leyen on nostanut demokratian lisäämisen yhdeksi prioriteetikseen ja korostanut haluavansa kaiken lainsäätämisen, mukaan lukien kuultavien tahojen, olevan avointa. Hän on luvannut perustaa instituutioiden yhteisen itsenäisen eettisyyttä valvovan elimen, mutta ei ole vielä suoraan luvannut mitään tarkempaa lobbauksen sääntelystä.

Ensimmäisten 100 päivän ajalta komission julkisti 1400 lobbaritapaamista, joissa tärkeimpinä teemoina olivat Green Deal, digimarkkinat, energia ja kauppa. Eniten lobbasi Airbus. Totuttuun tapaan valtaosa tapaamisista oli yrityssektorin kanssa, mutta kansalaisjärjestöjen osuus on kasvanut.

Lobbaus on siirtynyt digimaailmaan. Virkamiehet ja päättäjät ovat valmiina ottamaan tietoa vastaan.

Euroopan parlamentti päätti huhtikuussa aloittaa omalta puoleltaan neuvottelut uudestaan mepit Katarina Barley (S&D) ja Danuta Hübner (EPP) pääneuvottelijoinaan. Nähtäväksi jää, onko uusi parlamentti myönteisempi avoimuudelle kuin edellinen. Komission varapuheenjohtaja Věra Jourová on vakuuttanut neuvottelujen jatkuvan mahdollisimman pian ja että lobbauksen avoimuus koskee myös virtuaalisia tapaamisia.

Korona on muuttanut lobbausta, mutta vähemmän kuin ensimmäiseksi tulee ajateltua. Lobbaus on siirtynyt digimaailmaan. Fyysisistä tapaamisista on siirrytty videopalavereihin. Vaikka tämä ei korvaa tapaamisia kasvotusten, varsinkaan käytävä- tai cocktail-tilaisuuksien keskusteluja, virkamiehet ja päättäjät ovat valmiina ottamaan tietoa vastaan. Rekisteri koskeekin myös etätapaamisia.

Vaarana on, että nyt vaikuttamaan pääsevät lähinnä ne, joilla on jo valmiit kontaktit ja tarpeeksi rahaa niiden luomiseen. Videoseminaareihin voi osallistaa ihmisiä kauempaakin, mutta tavoitetaanko niillä tärkeimpiä toimijoita? Nämä ovat isoja kysymyksiä demokratialle.

Vaarana on, että nyt vaikuttamaan pääsevät lähinnä ne, joilla on jo valmiit kontaktit ja tarpeeksi rahaa niiden luomiseen.

Tiedonsaanti vaikeutuu päätöksenteon vetäytyessä verkkoon ja epävirallisiin tapaamisiin. EU-asiakirjoja on netissä yhä enemmän, mutta niiden tulkitseminen vaatii vahvaa prosessien tuntemusta. Ja esimerkiksi neuvostosta on vaikea saada valmisteluasiakirjoja vaikkapa tutkimustarkoituksiin.

Lobbauksen valtaa ja käytäntöjä tutkittaessa sekä sääntelyä kehittäessä on katse suunnattava pelkkien lobbaritapaamisten sijaan siihen, miten lobbarit vaikuttavat ongelmien ja ratkaisujen kehystämiseen pitkäjänteisellä työllä muun muassa asiakkaiden viestiä ja strategioita hiomalla, suhteiden ylläpidolla, työryhmiin osallistumalla ja koalitioiden luomisella. Korona ei ole siis vähentänyt lobbausta tai lobbauksen sääntelyn tarvetta niin EU:ssa kuin Suomessakaan, vaan päinvastoin.

Laura Nordström on tohtorikoulutettava Helsingin yliopistossa yleisessä valtio-opissa ja maailmanpolitiikassa. Hän tutkii asiantuntijatiedon valtaa ja lobbausta eurokriisin päätöksenteossa.

Julkaisu Korona muutti EU-lobbausta, mutta sääntelyä tarvitaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.