Keskustelu uusliberalismin käsitteestä, sen historiallisesta kehityksestä ja ajallisesta kestosta sekä vaikutuksesta jatkuu vilkkaana eri tieteenaloilla. Antropologit, ekonomistit, kasvatustieteilijät, sosiologit, politiikan tutkijat ja talousmaantieteilijät  määrittelevät jatkuvasti uudelleen uusliberalismin sisältöä ja rajoja. Vähemmän on keskusteltu siitä, miten uusliberalismi on muovannut oikeusajattelua ja miten sen oikeudellisia opinkappaleita on alettu viime vuosina uudelleenarvioida.

Tässä kirjoituksessa tarkastelemme, miten uusliberalismi on konkreettisesti muuttanut oikeusajattelua 1970-luvulta alkaen. Samalla kiinnitämme lainsäädännöstä ja viranomaiskäytännöstä nousevin esimerkein huomiota siihen, miten keskeisistä uusliberaalin oikeusajattelun kulmakivistä on alettu viime vuosina irtautua.

Oikeus uusliberalismin kaudella

Uusliberalismilla on myös merkittävä oikeudellinen ulottuvuus. Käsityksemme mukaan on mielekästä puhua erillisestä uusliberalismin kaudesta ja sille ominaisesta oikeudesta ja sijoittaa tuo kausi 1970-luvulta 2010-luvulle.

Uusliberalismilla on tätä pidempi aatehistoria – käsite luotiin viimeistään 1938  – ja se vaikuttaa edelleen. Edellä mainittu ajanjakso on kuitenkin helppo ymmärtää uusliberalismin huippukaudeksi, josta nyt on siirrytty saranavaiheeseen, jossa keskeisiä uusliberalismin opinkappaleita on laajasti kyseenalaistettu.

Havainnollistamme väitettä kolmella talouselämän oikeudellista sääntelyä koskevalla esimerkillä: keskusteluilla osakeyhtiön tarkoituksesta ja kilpailuoikeuden tehtävistä sekä suhtautumisella kansainvälisiin sijoituksiin.

Keskustelu osakeyhtiön tarkoituksesta

Yksi uusliberalismin kauden suurista liike- ja oikeustaloustieteellisistä manifesteista oli Milton Friedmanin New York Timesissa 1970 julkaistu essee A Friedman Doctrine – The Social Responsibility of Business Is to Increase Its Profits. Tekstissään Friedman esitti yksinkertaisen teesin: yrityksen johdon ainoa tehtävä on toteuttaa sen omistajien tahtoa lainsäädännön asettamissa puitteissa. Omistajien toive taas on tavallisimmin osakkeidensa arvon maksimointi. Ajatus tunnetaan shareholder value -teoriana, koska sen mukaan yritysjohdon tehtävä oli toteuttaa vain osakkeenomistajien etua.

Friedmanin esseen kärki kohdistui niihin, joiden mukaan liiketoiminnalla on lainsäädännön asettamien lisäksi muita sosiaalisia velvoitteita, kuten ylläpitää työllisyyttä tai torjua inflaatiota. Friedmanin mukaan tällaiset kuuluvat demokraattisessa järjestelmässä julkiselle vallalle, joka on vastuussa kansalaisille, toisin kuin yritysjohtajat.

Friedmanin kirjoitus on paitsi kiitetty myös kiistelty. Kriitikoiden mielestä osakkeenomistajien etusijaa korostavaa ajattelua parempi lähtökohta olisi jonkinlainen stakeholder value -teoria, jonka mukaan yhtiöiden johdon tulee punnita useiden eri sidosryhmien, kuten osakkeenomistajien, työntekijöiden, asiakkaiden ja paikallisyhteisöjen, suhteita.

Viime vuosina Friedmanin teoria, että yrityksen tarkoitus on ainoastaan tuottaa voittoa, on hylätty vähintään retoriikan tasolla yhä laajemmin.

Friedmanin edustamasta ajattelutavasta tuli kuitenkin osakeyhtiölainsäädännön ja oikeustaloustieteen perusta. Myös Suomen osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön ”toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa osakkeenomistajille, jollei yhtiöjärjestyksessä määrätä toisin”.

Viime vuosina Friedmanin teoria on hylätty vähintään retoriikan tasolla yhä laajemmin. Ehkä eniten huomiota herätti Yhdysvaltojen vaikutusvaltaisimmista yritysjohtajista koostuvan Business Roundtable -järjestön vuonna 2019 julkaisema tiedote Statement on the Purpose of a Corporation  -lausunto yrityksen tarkoitusperistä.

Järjestö on jo neljännesvuosisadan ajan julkaissut säännöllisesti tällaisen tiedotteen, mutta nyt siinä hylättiin ensimmäistä kertaa Friedmanin oppi, sillä sen ei katsottu enää vastaavan yritystoiminnan todellisuutta ja pitkäjänteistä sidosryhmäyhteistyötä.  Suunnanmuutos välittää vähintään symbolisen viestin,, mutta se voi johtaa myös laajempaan oikeudelliseen murrokseen.

Keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista

Uusliberalismin kauden toinen tunnettu oikeudellinen ilmiö oli kilpailuoikeuden tavoitteiden uudelleenmäärittely. Tässäkin Friedman oli vaikutusvaltainen taustavaikuttaja, vaikka tärkeimmät konkreettiset muutokset toteuttivat muut. Muutoksen hahmottamiseksi on syytä kerrata, miten kilpailuoikeus (antitrust) syntyi.

Modernissa muodossaan kilpailuoikeus juontaa 1890-luvulle, jolloin Yhdysvalloissa säädettiin ensimmäinen liittovaltiotasoinen kilpailulaki. Taustalla oli huoli aikakauden suurista trusteista eli yrityksistä, joilla oli lähes monopoliasema muun muassa teräksen valmistuksessa, öljyteollisuudessa ja sokerintuotannossa.

Vastareaktiona trusteille syntyi poliittista liikehdintää, joka korosti valtion aktiivista roolia talouden sääntelijänä. Kilpailuoikeus olikin merkittävä teema Yhdysvaltain sisäpolitiikassa 1890-luvulta aina 1930-luvulle.

1930-luvun kilpailuoikeutta leimasi tavoitteiden moninaisuus: kilpailuoikeuden nähtiin estävän taloudellisen vallan keskittymistä, suojaavan demokratiaa, turvaavan kuluttajien etuja ja varmistavan pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä suhteessa suuryrityksiin.

Seuraava vaihe oli Yhdysvaltain talous- ja poliittisen järjestelmän uudelleenarviointi 1930-luvulla, mikä tunnetaan nimellä New Deal. Sen myötä liittovaltion rooli talouden sääntelyssä korostui ja alkoi modernin amerikkalaisen liberalismin kausi, joka jatkui toisen maailmansodan jälkeen. Tällä kaudella amerikkalainen kilpailuoikeus vaikutti maailmanlaajuisesti, koska Yhdysvaltain rooli maailmantalouden uudelleenrakentamisessa oli tärkeä ja osana sitä muiden maiden haluttiin säätävän amerikkalaistyyppisiä kilpailulakeja.

Aikakauden kilpailuoikeutta leimasi tavoitteiden moninaisuus: kilpailuoikeuden nähtiin estävän taloudellisen vallan keskittymistä, suojaavan demokratiaa, turvaavan kuluttajien etuja ja varmistavan pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä suhteessa suuryrityksiin.

Uusi muutos alkoi 1960- ja 1970-luvuilla. Yksi avainhahmoista oli amerikkalaisjuristi ja Chicagon koulukunnan edustaja Robert Bork. Chicagon koulu oli joukko talous- ja oikeustieteilijöitä, jotka suhtautuivat epäillen valtion kykyyn säännellä järkevästi markkinoita ja vastaavasti uskoivat markkinoiden tehokkuuteen hyvinvoinnin luojina.

Borkin mukaan kilpailuoikeus oli sisäisesti ristiriitainen järjestelmä, koska sen tavoitteet sotivat toisiaan vastaan. Jos kilpailuoikeus kieltää esimerkiksi yrityskaupat, johtaa se Borkin mukaan usein tehottomuuteen, koska tällöin ei synny mittakaavaetuja. Hinnan tehottomuudesta maksavat lopulta kuluttajat korkeampina hintoina.

Chicagon koulukunnan Robert Bork oli sitä mieltä, että lainsäädännön pitäisi suojata yksinomaan kuluttajahyötyä, vaikka se johtaisi markkinoiden keskittymiseen tai pienyritysten häviämiseen markkinoilta.

Kun kilpailuoikeus suojelee pienyrityksiä suurilta, tarkoittaa se usein kalliimpien hintojen yrityksien suojaamista tehokkaammilta kilpailijoilta. Kärsijöinä ovat taas kuluttajat, jotka nuo korkeammat hinnat maksavat. Borkin mukaan ratkaisu kilpailuoikeuden paradoksiin oli yksinkertainen: lainsäädännön pitäisi suojata yksinomaan kuluttajahyötyä, vaikka se johtaisi markkinoiden keskittymiseen tai pienyritysten häviämiseen markkinoilta.

Tämä kuluttajahyödyn maksimoinnin periaate löi Yhdysvalloissa läpi 1970- ja 1980-luvuilla ja se oli muun muassa presidentti Ronald Reaganin kaudella kilpailuoikeuden johtotähti. Käytännössä se tarkoitti kilpailuoikeuden täytäntöönpanon lieventymistä ja edesauttoi muun muassa 1980-luvun yrityskauppa-aaltoa.

Viime vuosina keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista on käynyt kiivaana.

Viime vuosina keskustelu kilpailuoikeuden tavoitteista on käynyt kiivaana. Esimerkiksi Saksan ja Ranskan hallitukset ovat vaatineet kauppapolitiikan kytkemistä kilpailuoikeuteen siten, että kilpailuviranomaiset suojaisivat eurooppalaisia yrityksiä kansainväliseltä kilpailulta.

Toinen ajankohtainen keskustelu koskee ympäristönäkökohtien kytkemistä kilpailuoikeuteen. On muun muassa esitetty, että kilpailijoiden väliseen yhteistyöhön olisi suhtauduttava perinteistä kilpailuoikeutta myönteisemmin silloin, kun yritykset pyrkivät vastaamaan ilmastonmuutoksen haasteisiin.

Kolmas laaja keskustelu keskittyy teknologiayhtiöiden ja alustojen asemaan. Perinteinen hintateoria on tylppä ase Facebookia ja Googlea sekä Amazonia vastaan, koska ne tarjoavat palveluita usein ilmaiseksi. Ongelmia syntyy pikemminkin yksityisyydensuojassa tai demokratian toiminnassa, jos taloudellinen- ja mediavalta keskittyy näihin.

Perinteinen hintateoria on tylppä ase Facebookia ja Googlea sekä Amazonia vastaan, koska ne tarjoavat palveluita usein ilmaiseksi.

Yhdysvalloissa onkin vireillä kanne Facebookin hajottamiseksi. Sen historiallinen esikuva on liittovaltion korkeimman oikeuden vuonna 1911 tekemä päätös hajottaa Standard Oil -trusti. Kilpailuoikeus ei ole ollut poliittisen ja yhteiskunnallisen keskustelun valokeilassa samaan tapaan sitten 1930-luvun. Yhteistä useimmille puheenvuoroille on juuri uusliberalismin hylkääminen.

Ulkomaalaisten yritysostojen valvonta kiristyy

Kolmas uusliberalismin kaudelle ominainen ilmiö oli erittäin myönteinen suhtautuminen kansainvälisiin sijoituksiin ja yrityskauppoihin. Konkreettinen esimerkki tästä ovat vuosittain tehtävät vertailut siitä, miten paljon eri maihin on tehty ulkomaisia investointeja ja kuinka avoimena maiden investointipolitiikkaa ja -sääntelyä voidaan pitää. Oikeudellisesti tämä tarkoitti pääomamarkkinoiden vapauttamista ja erilaisten investointirajoitteiden purkamista. Myös Suomessa ulkomaalaisten investointien tekemistä on johdonmukaisesti helpotettu 1980-luvulta alkaen.

Tämän kehityksen intellektuaalisia avainhahmoja eivät olleet Friedman tai muut Chicagon koulukunnan edustajat. Heidän sijaansa taustalla vaikuttivat ennen kaikkea henkilöt, joita historioitsija Quinn Slobodian on kutsunut Geneven koulukunnaksi. Tällä koulukunnalla oli yhteyksiä saksalaiseen ordoliberalismiin ja Chicagon koulukuntaan, mutta heidän tukikohdakseen muodostuivat Genevessä sijaitsevat kansainväliset instituutiot, kuten kansainvälisen kaupan edistämiseksi 1947 solmittu tulleja ja kaupankäyntiä koskeva yleissopimusjärjestelmä GATT ja Maailman kauppajärjestö (WTO) sekä sveitsiläiset yliopistot.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka on horjunut jo aiemmin, mutta etenkin viimeisten kolmen vuoden aikana lukuisat valtiot ovat tehostaneet ulkomaisten sijoitusten sääntelyä.

Slobodian luonnehtii Geneven koulukunnan tavoitteeksi talouden ja pääomien suojaamista uhkaavina pidetyiltä nationalismilta, demokratialta ja kolmannen maailman maiden itsenäistymiseltä. Heidän huomattavin saavutuksensa oli ulottaa uusliberalismi kansallisvaltioiden tasolta ylikansallisiin yhteyksiin. Instituutiotasolla tätä ilmensivät muun muassa Maailman kauppajärjestö ja erilaiset investointisuojasopimukset. Kehitys osuu ajallisesti yksiin eurooppalaisten ajaman rahoitusmarkkinoiden ”hallitun globalisaation” kanssa.

Viime vuosina tuuli on kuitenkin kääntynyt. Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka on horjunut jo aiemmin, mutta etenkin viimeisten kolmen vuoden aikana lukuisat valtiot ovat tehostaneet ulkomaisten sijoitusten sääntelyä koronaviruspandemian siivittämänä.

Lisääntyneen sääntelyn lisäksi kansallisten viranomaisten herkkyys puuttua rajat ylittäviin sijoituksiin on kohonnut. Esimerkiksi vuonna 2018 yli 11 prosenttia rajat ylittävistä yrityskaupoista epäonnistui kiristyneen investointipolitiikan takia.

Suomessakin uudistettiin syksyllä 2020 laki ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta. Uudistus toteutettiin kansallisen turvallisuuden varjolla, mutta sillä voi olla laajempia vaikutuksia muun muassa yrityskauppamarkkinaan.

Koronaviruspandemia suitsi kansainvälisiä investointivirtoja entisestään, mutta pääomien vapaa liikkuvuus on kaventunut OECD:n mukaan jo useita vuosia.

Uusliberalismi hiipumassa?

Nämä kolme talousoikeudellista esimerkkiä viittaavat siihen, että uusliberalismin huippukausi on päättynyt.

Kehitys alkoi viimeistään vuosien 2007-2009 finanssikriisistä ja sitä on vauhdittanut laajamittainen tyytymättömyys talouskuripolitiikkaan, keskustelu ilmastonmuutoksesta sekä käynnissä oleva pandemia, jonka aikana valtioiden ja keskuspankkien aktiivinen rooli taloudessa on korostunut voimakkaasti.

Muitakin esimerkkejä löytyy: keskustelu rahapolitiikan alistamisesta valtiontalouden tarpeisiin ja keskuspankkien vahva rooli taloudessa sekä talouskuripolitiikan entistä laajamittaisempi kritiikki kertovat samaa tarinaa.

Puhumme mieluummin uusliberalismin saranakohdasta kuin romahduksesta.

Tulevaisuuden ennustaminen on kuitenkin riskialtista. Siksi puhumme mieluummin uusliberalismin saranakohdasta kuin romahduksesta.

Jos kirjoituksessa esitetyt keskustelut ja kehityskulut jatkuvat samansuuntaisina, saattaa ajanjakso 1970-luvun puolivälistä finanssikriisiin näyttäytyä jälkipolville erillisenä historiallisena ajanjaksona, uusliberalismin aikana, joka nyt on päättynyt.

Toni Malminen on kilpailu- ja asianajajaoikeuden työelämäprofessori Itä-Suomen yliopistossa ja yritysjuridiikan yliopistonlehtori Tampereen yliopistossa.

Mikko Rajavuori on Suomen Akatemian tutkijatohtori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.

Julkaisu Uusliberalismi saranakohdassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Yritysostosääntely kiristyy ympäri maailman. Valtiot arvioivat ja rajoittavat tarvittaessa kansallista turvallisuuttaan uhkaavia ulkomaisia sijoituksia. Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä on kuitenkin häilyvä.

Euroopan parlamentti hyväksyi 14. helmikuuta asetuksen ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaan tarkoitettujen puitteiden perustamisesta. Asetus luo väljän tiedonvaihtojärjestelmän, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat järjestelmällisesti seurata unionin ulkopuolelta tulevia investointeja. Lisäksi asetus määrittää kansallisten seurantajärjestelmien menettelyllisen vähimmäistason.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu.

Seuranta-asetus on viimeisin esimerkki viime vuosina kiristyneestä yritysostosääntelystä, jonka tarkoituksena on tarkkailla, arvioida ja tarvittaessa rajoittaa kansallista turvallisuutta uhkaavia ulkomaisia sijoituksia kohdevaltion yrityksiin. Muutos on merkittävä, sillä rajat ylittävät investoinnit ja yrityskaupat ymmärretään usein taloudellisen kehityksen ajurina.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu. Muun muassa Yhdysvallat, Kanada, Australia, Iso-Britannia, Saksa ja Ranska ovat terävöittäneet yritysostolainsäädäntöään. Moni valtio on estänyt yrityskauppoja, joissa ostajana on ollut ulkomainen, yleensä kiinalainen, yhtiö.

Tiukentuva kansallinen, ja EU:n seuranta-asetuksen myötä alueellinen, yritysostosääntely herättää kysymyksen yritysostovalvonnan politisoitumisesta ja jopa kansainvälisten määräysvaltamarkkinoiden tulevaisuudesta.

Mistä on kyse?

Johtavat teollisuusmaat seuraavat ulkomaisia yritysostoja tiheällä kammalla. Pisimmälle on mennyt Yhdysvallat, jossa ulkomaisia investointeja tarkkailevan Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) -elimen valvonta on herkistynyt vuoden 2014 jälkeen ja etenkin nykyhallinnon aikana.

Myös Saksa on terävöittänyt seurantakäytäntöään. Heinäkuussa 2018 se esti runkoverkkotoimija 50Hertzin myynnin kiinalaiselle valtionyhtiö China State Gridille hankkimalla itse viidenneksen kohdeyhtiön osakkeista. Elokuussa 2018 Saksa antoi ensimmäisen ennakollisen yritysostorajoituspäätöksen, jolla estettiin Leifeld Metal Spinningin myynti ydinvoimasektorin Yantai Taihaille.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu lukuisia kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina. Kansantaloudellisen menestyksen ja kansallisen turvallisuuden puhetavat ovat monin paikoin yhtyneet. Voimistuva taloudellinen nationalismi ja geoekonomian paluu heijastuvat myös kansalliseen turvallisuuteen perustuvien pääomakontrollien uusiin muotoihin.

Yritysostosääntelyn soveltamisala laajenee

Yritysostosääntelyllä on sinänsä pitkät perinteet. Valtiot haluavat määritellä itse sekä kansalliseen turvallisuuteensa kohdistuvat uhat että mekanismit, joilla ulkomaisiin yritysostoihin voidaan puuttua. Rajoitukset ovat mahdollisia, sillä rajat ylittäviä yrityskauppoja ei säännellä – EU:n sisämarkkinoita ja muutamia muita poikkeuksia lukuun ottamatta – esimerkiksi kansainvälisen kaupan tapaan.

Yritysostosääntely on mahdollista järjestää eri tavoin. Esimerkiksi kotimainen lainsäädäntö tarjoaa vuoteen 1939 ulottuvan katkeamattoman säädössarjan, joka on antanut viranomaisille mahdollisuuden rajoittaa Suomeen suuntautuvia yritysostoja. Nykylainsäädännön mukaan näin tehdään kuitenkin vain erittäin tärkeän kansallisen edun vaatiessa ja tarkasti määritellyin perustein.

Sääntelyn voi hahmottaa kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan vastinparina. Suojeltavana ei tällöin ole terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vaan kansallinen turvallisuus. Kansallinen turvallisuus ymmärretään kuitenkin laajasti, ja viime vuosien lakimuutokset ovat laventaneet hyväksyttäviä rajoitusperusteita entisestään.

Huomattavin muutos on tapahtunut sääntelyn kattamien teknologiayritysten kohdalla. Aiemmin lähinnä puolustusteknologiaa kehittävien yritysten ulkomaiset yritysostot ovat olleet korostuneen tarkkailun kohteina. Vuosien 2017–2019 lakiuudistusten jälkeen Yhdysvaltain, Ison-Britannian, Saksan ja EU:n yritysostojärjestelmät kattavat laajasti muun muassa akku-, robotiikka-, kvanttilaskenta- ja tekoälyteknologian kehityksen.

Yhdysvaltain Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) -lakiuudistus on nimenomaisesti viritetty turvamaan maan ”teknologinen johtajuus” myös tulevaisuudessa. Singaporelaisen Broadcomin puolijohdevalmistaja Qualcommista tekemä ostotarjous torjuttiin jo, sillä yrityskaupan katsottiin vaarantavan 5G-teknologian tulevaa kehitystä ja käyttöönottoa Yhdysvalloissa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa. EU:n seuranta-asetuksen tarkoituksena on suojata keskeistä eurooppalaista omaisuutta haitallisilta investoinneilta.

Saksan ensimmäinen yritysostorajoitus kohdistui Leifeldiin, noin 200 työntekijän metallialan yritykseen, jonka liiketoiminta ei päällisin puolin herätä huolta kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta. Rajoituspäätöksen selittääkin kiinalaisten yhtiöiden pitkän aikavälin investointiherkkyys Saksaan.

Onko kaiken takana todella Kiina?

Viimeaikaiset kansallisten yritysostojärjestelmien kiristykset nähdään usein reaktiona Kiinan valtionyhtiövetoisille ulkomaaninvestoinneille, jotka ovat herättäneet huolta esimerkiksi energiaturvallisuudesta ja laajamittaisesta teknologiansiirrosta. Niinpä Yhdysvaltain FIRRMA-uudistus edellyttää erillistä raportointia kiinalaisista investoinneista.

Kiinan uhka näkyy myös EU:n uuden seuranta-asetuksen taustalla. Jean-Claude Junckerin sanoin: ”Jos valtion omistama ulkomainen yritys haluaa ostaa eurooppalaisen sataman, osan energiainfrastruktuuria tai puolustusteknologiayrityksen, se voi tehdä niin vasta sen jälkeen, kun asiassa […] on tehty tarvittavat tutkimukset.” Junckerin mainitsemat sektorit vastaavat Kiinan teollisuuspoliittista Made in China 2025 -ohjelmaa ja sen vyö ja tie -infrastruktuuristrategiaa.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei kuitenkaan täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä. Ashley Thomas Lenihan tarkasteli tuoreessa tutkimuksessaan viranomaisten puuttumista rajat ylittäviin yrityskauppoihin. Laajaan aineistoon tukeutuvassa tutkimuksessa havaittiin, että valtaosa interventioista kohdistui saman turvallisuusyhteisön – esimerkiksi Naton tai EU:n – sisällä tapahtuviin yritysostoihin.

Osa tuloksista selittyy tutkimuksen tarkasteluvälillä, joka kattaa suhteellisen vakaan jakson vuoden 2001 terrori-iskuista vuoden 2008 finanssikriisiin. Pääviesti on kuitenkin selvä: yritysostosääntely on työkalu, jota käytetään yrityskaupan lähtö- ja kohdevaltion kilpailu- ja riippuvuussuhteen tasapainottamiseen etenkin läheisissä taloudellis-sotilaallisissa valtioyhteisöissä. Rajoitukset eivät ole olleet yhtä yleisiä strategisista kilpailijamaista peräisin yritysostojen olevien kohdalla.

Kauppablokkien kiristynyt strateginen kilpailu voi muuttaa tilannetta. Lenihanin havainnot asettavat EU:n seuranta-asetuksen kuitenkin uuteen valoon.

Politisoituvatko yrityskaupat ulkosuhteissa vai sisämarkkinoilla?

EU:n seuranta-asetuksen ytimessä on unionin laajuinen yhteistyömekanismi, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat seurata unioniin tulevia ulkomaisia sijoituksia. Aie on hyvä: jäsenvaltioiden omat yritysostojärjestelmät ovat olleet hajanaisia ja usein tehottomia. Ero Yhdysvaltain keskitettyyn CFIUS-prosessiin ja muiden johtavien teollisuusmaiden yritysostojärjestelmiin on huima.

Vaikka seurantajärjestelmä nojaa jatkossakin jäsenvaltioiden kansallisiin lainsäädäntöratkaisuihin, EU näyttäytyy seuranta-asetuksen myötä ulospäin – yksinomaisen kauppapoliittisen toimivaltansa mukaisesti – yhtenäisemmältä toimijalta. Tarkoitus on käyttää tehostunutta yritysostoseurantaa kauppapoliittisena vipuna, jolla muita talouksia voidaan pakottaa noudattamaan yhteisiä sääntöjä.

Seuranta-asetus voi kuitenkin politisoida yrityskauppoja myös sisämarkkinoilla. Ensinnäkin se antaa muille jäsenvaltioille ja komissiolle oikeuden pyytää tietoja ja lausua johonkin jäsenvaltioon kohdistuvasta ulkomaisesta sijoituksesta.

Seuranta-asetus on pitkälti Saksan, Ranskan ja Italian poliittisen tahdon ilmentymä. Monen pienemmän EU-maan, Suomi mukaan lukien, suhtautuminen asetukseen on ollut varauksellisempaa. Pieni, avoin reunamarkkina elää ulkomaisista investoinneista eri tavalla kuin suuri teollisuusmaa. Intresseiltään eriparisten jäsenvaltioiden osallistaminen kansalliseen yritysostoseurantaan sisältää taloudellisia- ja maineriskejä niin kohdevaltiolle kuin yrityskaupan osapuolillekin.

Seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille.

Toisaalta seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille. Komission helmikuinen päätös estää Siemensin ja Alstomin sulautuma kilpailuoikeudellisin perustein on tästä oiva esimerkki. Ranska tuomitsi komission päätöksen naiiviksi ja unionin kilpailuoikeudellisen järjestelmän arkaaiseksi: sen mielestä eurooppalaisten yritysten on pakko yhdistyä, jotta niistä olisi vastusta kiinalaisille valtionyhtiöille.

Berliini säesti Pariisia. Saksan uunituore teollisuuspoliittinen ohjelma painottaa niin kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan höllentämistä kuin todellisten eurooppalaisten johtoyritysten (national champion) luomista.

Ulkosuhteissa tiukentunut yritysostosääntely voikin pedata laajempia muutoksia sisäiseen yrityskauppavalvontaan unionin strategisen kilpailuaseman nimissä. Kiinalaisen rahan pelko valjastuu herkästi kiihtyvän yrityskonsolidaation keppihevoseksi. Tällä tavoin politisoituva yrityskauppavalvonta ei välttämättä palvele kaikkia jäsenmaita tai kuluttajia tasavertaisesti.

Omistajuudella on väliä

Kauppa- ja turvallisuuspolitiikan nykyvirtaukset korostavat usein taloudellisen turvallisuuden ja kansallisen turvallisuuden kohtalonyhteyttä: economic security is national security. Ajatus on yksinkertainen – ja tarttuva. Kiristyvä yritysostosääntely on yksi uuden geoekonomisen kilpailun ilmenemismuodoista.

Kun talous- ja turvallisuuspoliittiset puhetavat ja keskustelut limittyvät, omistajuus, ja etenkin kansallinen omistajuus, korostuu. EU:n seuranta-asetuksen ajama eurooppalaisen omaisuuden turvaaminen on tästä yksi osoitus, mutta esimerkiksi kiinteistöomistuksia ja kansallista turvallisuutta koskevan lainsäädännön uudistaminen ja kaivoslaista virinnyt keskustelu paljastavat, että vahventuvat omistusrajoitustrendit ulottuvat myös puhtaasti kotimaiseen sääntely-ympäristöön.

Suomessa ei ole estetty ainuttakaan ulkomaista yritysostoa voimassa olevan lainsäädännön tai sen edeltäjän aikana. Aika näyttää, koska ensimmäinen kotimainen yritys jää saksalaisen Leifeldin tapaan kiristyvien kansainvälisten taloussuhteiden puristukseen.

OTT Mikko Rajavuori (@MRajavuori) työskentelee kansainvälisen oikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Hänen tutkimuksensa tarkastelee, miten kansainvälinen sääntely raamittaa kansallista talousoikeutta ja -politiikkaa.

Julkaisu Politisoiko EU:n seuranta-asetus yrityskaupat? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Saudi-Arabian talouspolitiikassa käännettiin keväällä uusi lehti. Kuningaskunta päätti yksityistää osan kansallisesta öljy-yhtiöstä Saudi Aramcosta ja ohjata yksityisiltä sijoittajilta saadut tuotot siemenrahaksi uuteen valtiolliseen rahastoon. Rahastosta on kaavailtu noin kahden biljoonan dollarin arvoista jättiläistä, joka sijoittaisi pääosin ulkomaisille osakemarkkinoille.

Saudi-Arabia ei ole valintansa kanssa yksin. Valtiollisista rahastoista (sovereign wealth fund, SWF), jotka sijoittavat osakkeisiin, korkoihin, kiinteistöihin, hyödykkeisiin ja muihin instrumentteihin, on pikemminkin tullut talouspolitiikan valtavirtaa.

Mitä valtiolliset rahastot ovat?

YK:n tilastojen perusteella valtiollisia rahastoja on yli sata. Valtaosa rahastoista on perustettu vuoden 2000 jälkeen. Vuoden 2008 finanssikriisin jälkeenkin on perustettu jo 25 uutta valtiollista rahastoa.

Valtiollisten rahastojen perustaminen on selvä kansainvälinen trendi.

Loppua ei ole näkyvissä. Esimerkiksi Britanniassa on jo pitkään haikailtu oman valtiollisen rahaston perään.

Valtiollisten rahastojen perustaminen on selvä kansainvälinen trendi, mutta ilmiöllä on huomattavasti pidempi historia. Varhaisimmat niin sanotut hyödykerahastot perustettiin Lähi-itään jo 1950-luvulla (esimerkiksi Kuwait Investment Authority).

Öljy-, maakaasu- ja malmituotoilla rahoitetut rahastot ovat edelleen valtiollisten rahastojen yleisin muoto, mutta 1990-luvulta alkaen niitä on perustettu myös niin sanottuina valuuttavarantorahastoina. Näissä keskuspankin hallussa olevaa ulkomaista valuuttaa käytetään rahaston siemenenä (esimerkiksi Kiinan SAFE).

Mihin valtiollisia rahastoja käytetään?

Valtiollisia rahastoja käytetään yleisesti tasaamaan hyödykebuumin aiheuttamaa talouden ylikuumentumista,  monipuolistamaan valtion tulonmuodostusta ja takaamaan kansallisomaisuuden riittävyys pitkälle tulevaisuuteen.

Valtiollisilla rahastoilla voi olla myös tarkasti määriteltyjä tavoitteita. Jotkut rahastot varautuvat suurten ikäluokkien eläköitymiseen ja toiset joustavoittavat työmarkkinoita rahoittamalla perustuloa tai kansalaisosinkoa. Pidemmän aikavälin tavoitteiksi on kansainvälisesti nostettu esimerkiksi taloudellisen eriarvoisuuden kaventaminen.

Suuri osa valtiollista rahastoista toimii passiivisina portfoliosijoittajina.

Rahastoilla saattaa olla myös geopolitiikkaan tai eettiseen sijoittamiseen liittyviä päämääriä, mutta useimmiten sijoituspolitiikalla tavoitellaan parasta mahdollista tuottoa. Ei olekaan yllättävää, että suuri osa valtiollista rahastoista toimii passiivisina portfoliosijoittajina.

Keskustelu siitä, millaisiin kohteisiin valtiollisten rahastojen olisi parasta sijoittaa, käy kuitenkin kuumana. Yleisesti ottaen valtiolliset rahastot painottavat osakkeita, mutta korkeista kursseista johtuen esimerkiksi kiinteistösijoitukset ovat voimakkaassa kasvussa.

Taiten perustettu ja hallinnoitu valtiollinen rahasto on erinomainen väline valtion varallisuuden pitkäjänteiseen kasvattamiseen. Valtiollinen rahasto voi muuttaa yksittäiset windfall-voitot vuosikymmeniä tuottaviksi sijoituksiksi. Sen kautta kansainvälisen finanssijärjestelmän edut voivat tuoda vaurautta aina yksittäiselle kansalaiselle saakka.

Miksi Suomella pitäisi olla sellainen?

Suurimmissa valtiollisissa rahastoissa on useiden satojen miljardien dollareiden arvosta varoja. Eräissä tutkimuksissa rahaston optimikooksi on esitetty noin puolta valtion vuotuisesta bruttokansantuotteesta.

Rahasto voi kuitenkin olla pienempikin – valtiollisten rahastojen keskimääräinen koko on noin 20–30 miljardia dollaria. Kestävyysvaje-Suomessa tällaiselle potille olisi käyttöä.

Valtiollinen rahasto solahtaa hyvin suomalaisen valtio-omistajuustradition jatkeeksi.

Valtiollinen rahasto solahtaa periaatteessa hyvin suomalaisen valtio-omistajuustradition jatkeeksi. Enää valtio ei tietenkään pyöritä kokonaisia teollisuudenaloja, vaan se on omaksunut osakkeenomistajaroolin muiden yksityisten sijoittajien rinnalla.

Valtiollisten rahastojen kansainvälinen suosio pakottaa kuitenkin kysymään, olisiko Suomesta täysiveriseksi sijoittajavaltioksi – tai paremminkin portfoliosijoittajavaltioksi?

Valtiollisiin rahastoihin vertautuvia passiivisia sijoitusratkaisuja on enenevässä määrin ehdotettu valtiontalouden reikien tilkkeeksi. Kansanedustaja Eero Lehti (kok.) on puhunut lainarahalla toteutetun indeksisijoittamisen puolesta.

Suomen talouspolitiikassa näyttää olevan kansainvälisesti suuntautuneen passiivisen valtiollisen rahaston mentävä aukko.

Rohkeammissa visioissa passiivisen osakesijoittamisen on katsottu jopa mahdollistavan Suomen muuttamisen verottomaksi yhden sukupolven aikana.

Solidium Oy, Suomen Teollisuussijoitus Oy, Sitra ja työeläkevakuutusyhtiöt toteuttavat osin valtiollisten rahastojen funktioita, mutta Suomen talouspolitiikassa näyttää olevan kansainvälisesti suuntautuneen passiivisen valtiollisen rahaston mentävä aukko.

Mistä rahat?

Valtiollisten rahastojen kaksi päätyyppiä eivät kuitenkaan sovellu Suomen nykytilanteeseen. Turve, visakoivu ja pohjavesi eivät (ainakaan vielä!) mahdollista kyllin vahvaa pohjaa hyödykerahastolle eikä Suomen Pankilla ole löysää valuuttapuskuria. Mistä siis rahat Suomen valtiolliseen rahastoon?

Saman ongelman kanssa painitaan ympäri maailmaa. Ei olekaan yllättävää, että kansainvälisesti on hahmoteltu monia Suomenkin tilanteeseen soveltuvia vaihtoehtoisia rahoitusmalleja: verotusta, yksityistämistä ja velanottoa.

Kansainvälisesti on hahmoteltu vaihtoehtoisia rahoitusmalleja: verotusta, yksityistämistä ja velanottoa

Radikaalein rahoitusmalli perustuu verotukselle. Esimerkiksi kertaluontoinen tai muutaman vuoden ajan kerätty varallisuusvero voisi tarjota rahastolle kohtuullisen kasvupohjan.

Varallisuusmassojen kerääminen verotuksella ei ole millään tapaa mullistavaa. Itse asiassa vastaavaa järjestelyä käytettiin Suomessa vuosina 1945–58 tasaamaan sodanjälkeisten alueluovutusten aiheuttamia tappiota.

Lailla perustettu Korvausosakkeiden hallintoyhteisö sai pääomansa erillisestä omaisuudenluovutusverosta, jonka perusteella jokaisen kotimaisen osakeyhtiön tuli luovuttaa osa osakepääomastaan valtion holding-yhtiölle. Hallintoyhteisö oli noteerattu Helsingin pörssissä vuosikymmenen, ja sen arvopaperi oli usein pörssin vaihdetuin.

1940-luvun sotatalouden opit eivät luonnollisestikaan ole sellaisinaan siirrettävissä nykypäivään.  Rahoitusmarkkinoiden globalisoituminen ja valtioiden välinen kilpailu investoinneista takaavat sen, että esimerkiksi ylimääräiset varallisuusverot ovat taloudellisesti, poliittisesti ja oikeudellisesti hankalia.

Toinen mahdollisuus on yksityistäminen. Pääministeri Juha Sipilän hallitus antanee valtio-omisteisten yhtiöiden ja muun valtion omaisuuden käytölle aivan uudet suuntaviivat.

Voisiko – huhutusta – Postin yksityistämisestä, teiden ja muun infran yhtiöittämisestä tai sote-uudistuksesta liietä varoja valtiollisen rahaston siemeneksi? Entä voisiko valtion kiinteän omaisuuden tehokkaampi hyödyntäminen avata jatkuvaa tulovirtaa?

Keskuspankkien elvytyspolitiikka on pitänyt korot poikkeuksellisen matalana jo pitkään. Tässä korkoympäristössä luotettaviksi maksajiksi katsotut valtiot – Suomi vielä mukaan luettuna – saavat markkinoilta erittäin edullista lainaa.

Näissä olosuhteissa rahastoon kohdennettavaa valtion joukkovelkakirjalainaa voi pitää perusteltuna rahoitusmuotona. Lainanlyhennykset voisi ainakin vielä hoitaa osingoilla, ja ylikin jäisi.

Esitellyistä rahoitusmalleista yksityistämistuotoista muodostettu rahasto lienee poliittisesti helpoin.

Esitellyistä kolmesta rahoitusmallista yksityistämistuotoista muodostettu rahasto lienee poliittisesti helpoin. Tuottojen rahastointi niiden välittömän käytön sijaan voisi muodostaa pohjan uudenlaiselle, hyväksyttävämmälle yhteiskuntasopimukselle. Nyt valtio-omistajuutta leimaa tuottojen lyhytjänteinen kohdentaminen valtiontalouden varakassaksi.

Veronkorotuslinjalle on hankala lähteä tilanteessa, jossa palkansaajat kokevat veroasteensa kuristavaksi ja yritykset voivat helposti siirtää toimintojaan Suomen ulkopuolelle.  Kiihtyvä velkaantuminen ei sen sijaan sovi nykyisen hallituksen pirtaan, vaikka rahastoa voisi koota hiljakseen vaikkapa 20–30 vuoden aikajänteellä.

Passiivista rahastoa rakentamassa

Suomessa on tilaa valtiolliselle rahastolle. Rahastoja on kuitenkin monenlaisia.

Norjan Government Pension Fund Global edustaa tehokasta, läpinäkyvää ja hallintojärjestelyiltään vakaata laitaa. Toisesta laidasta löytyy rahastoja, joita leimaavat korruptio, veroparatiisit ja YK:n talouspakotteet.

Valtion omistajapolitiikka on ollut viime vuosina aktiivista eikä tälle kehitykselle näy loppua. Valtiollisen rahaston ohjenuoraksi tulisi kuitenkin – ainakin alkuvaiheessa – valita täydellinen passiivisuus.

Passiivisuus tarkoittaisi yhtäältä indeksisijoittamista ja toisaalta lailla turvattua ei-poliittisuutta.

Passiivisuus tarkoittaisi yhtäältä indeksisijoittamista ja toisaalta lailla turvattua ei-poliittisuutta. Näillä reunaehdoilla rahasto pärjäisi muutamalla varainhoitajalla. Rahasto tulisi asettaa institutionaalisesti ja fyysisestikin riittävän kauas vallan ytimestä.

Sodan jälkeen perustettu Korvausosakkeiden hallintoyhteisö on jälleen nostettava esiin. Alkuperäisen säädöksen mukaan sillä oli ”kaikki muut osakkeenomistajalle kuuluvat oikeudet paitsi äänivalta yhtiön yhtiökokouksessa” (laki korvausosakkaiden hallintoyhteisöstä (392/1945), 7 §). Tilanne muuttui vuonna 1948, mutta alkuperäinen suunnitelma muistutti suuresti passiivista sijoitusstrategiaa.

Valtiollisesta rahastosta kansalaisrahastoksi

Jatkossa passiivisuutta jouduttaisiin todennäköisesti arvioimaan uudelleen. Australiassa, Norjassa ja Uudessa-Seelannissa on jo käyty monisyinen poliittinen keskustelu valtiosijoittamisen eettisistä reunaehdoista.

Yksittäinen kansalainen tulee helposti sidotuksi itselleen vastenmielisiin sijoituspäätöksiin. Riskinä on vieraantuminen prosessista, jossa yhteinen varallisuus jaetaan.

Rahasto olisi mahdollista jakaa kahtia: kasvu- ja tuotto-osaan.

Toinen kysymys on se, miten rahastoon kertyvä varallisuus jaetaan. Yksi mahdollisuus olisi jakaa rahasto kahtia: kasvu- ja tuotto-osaan. Kasvuosa kerryttäisi varallisuutta vuodesta toiseen.

Tuotto-osa puolestaan jaettaisiin vuosittain eräänlaisena kansalaisosinkona, jota esimerkiksi Alaska Permanent Fund jakaa jokaiselle osavaltion asukkaalle. Tavoitteena on varallisuuden kerryttämisen lisäksi vahvistaa kontrollia yhteisen omaisuuden käytöstä.

Korvausosakkeiden hallintoyhteisö ilmensi omalla tavallaan positiivista kansankapitalismia, jonka myötä yksittäinen kansalainen pääsi nauttimaan suoraan koko Suomen yrityssektorin kasvusta. Voisiko valtiollinen rahasto olla sen 2010-lukulainen vastine, kun Suomen solmuun mennyttä taloutta yritetään avata?

***

Kirjoitus kommentoi useita Angela Cumminen uudessa tutkimuksessaan Citizens’ Wealth:  Why (and How) Sovereign Funds Should be Managed by the People for the People (2016) esiinnostamia teemoja.

OTM Mikko Rajavuori valmistelee valtio-omistajuuden kansainvälisoikeudellisia reunaehtoja käsittelevää väitöskirjaa Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa. 

Julkaisu Valtiollinen rahasto Suomeen? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.