Puhutaanko Suomessa demokratiasta? Kuka siitä puhuu? Miten? Ketä demokratian tila huolestuttaa, vai huolestuttaako ketään? pohtii Marja Keränen kolmen esimerkin, kansalaisvaikuttamisen politiikka-ohjelman, OECD:n maaraportin ja Sitran ”uusi demokratia”-hankkeen kautta. Ne nivoutuvat myös mm. Suomen Akatemian Valta Suomessa -projekteihin ja demokratian arvioimisen trendeihin, jotka ovat ajankohtaisia myös politiikan tutkimuksessa.
Kysymyksen taustalla ja sen virikkeenä ovat pohjoismaiset valtaprojektit, mutta myös demokratia-arvioinnit ja kansainvälisesti laajeneva demokratia-arviointitoiminta sekä uusi tutkimuskirjallisuus demokratian laadun arvioimisesta. Assessing the quality of democracy -teema on esimerkiksi tämänvuotisessa valtio-opin maailmankongressissa vahvasti mukana.
Vallan ja demokratian käsitteet ovat toisilleen läheiset. Vaikka vallan käsitteen merkitysmuutokset ovat tehneet käsitteestä laajakäyttöisen, puhumalla demokratiasta haluaisin fokusoida keskustelua, mutta kuitenkin saada sanotuksi myös sen, että demokratia koskee kaikkia eikä vain poliittisen järjestelmän ylätasoa.
Miten siis puhutaan demokratiasta Suomessa? Äskettäin valmistuneen Suomen Akatemian Valta -ohjelman arviointiraportissa todetaan, ettei ohjelman medianäkyvyys ollut kovin vahva siitä huolimatta että ohjelmakoordinaattori todella työskenteli tavoittaakseen niin monta kohderyhmää ja yleisöä kuin mahdollista. Niinpä kysynkin, millaisessa tiedotus- tai keskusteluilmastossa valtaohjelma toimi. Miten tuo lohduton näkemys koordinaattorin hukkaan valuvasta ponnistelusta voisi selittyä?
Millaisessa julkisuudessa ajattelen tai kuvittelen valtaohjelman koordinaattorin tehneen turhauttavaksi osoittautunutta tiedotustyötään? Miksi valtaohjelmasta ei näyttänyt viriävän vilkkaampaa yhteiskunnallista keskustelua? Millaista on demokratiakeskustelu Suomessa? Ja millaista se voisi olla?
Ensimmäinen esimerkki: Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma
Suomessa toimi vuosina 2003-2007 Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma, jossa demokratiaa kyllä käsiteltiin ja sitä pyrittiin edistämään. Kuten muutkin poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat, tämäkin ohjelma sai osakseen kritiikkiä. Ohjelman tuotoksena myös täällä Suomessa vahvistettiin käyttöön demokratiaindikaattorit, joilla demokratian toimivuutta voitaisiin määrällisesti mitata. Ohjelman jatkotoimena on ehdotettu Suomessakin tehtäväksi demokratia-arviointi, jonka tekemisen tavoille on olemassa monta kansainvälistä mallia ja vaihtoehtoa.
Muutama huomio tästä hankkeesta:
– Politiikkaohjelman tuloksena perustettiin oikeusministeriöön yksikkö, jonka tehtäväksi demokratian kehittäminen, demokratiaindikaattorien seuraaminen, ja ilmeisesti demokratiatutkimuksen tekeminenkin on määritelty. Demokratian edistäminen ja demokratiatutkimus on siis Suomessa ajateltu hallinnolliseksi toiminnaksi.
– Demokratian mittaamisen ja arvioinnin kohteeksi on asetettu kansalaisten osallistuminen ja siinä havaitut puutteet tai passiivisuus. Demokratia-arvioinnin ulkopuolelle on silloin jätetty koko poliittisen järjestelmän toiminta; se ovatko kansalaiset saaneet vaateensa kuuluviin edustuksellisissa elimissä ja vastaavatko edustukselliset elimet näihin vaateisiin; tai se toimiiko asioiden valmistelu hallinnossa avoimesti ja responsiivisesti niin että kansalaisilla on todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa ja vaatia vastuuta hallinnolta; ja se tuottaako hallinto sellaisia palveluja ja suoritteita joita kansa tarvitsee. Sen sijaan että olisi mitattu tai analysoitu poliittisen järjestelmän toimintatapaa tai sen ongelmia, mittaaminen on kohdistettu kansalaisiin ilman että kansalaisten mahdollisuuksia arvioida, vaikuttaa tai osallistua olisi mietitty.
– Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma ja sen jälkeinen demokratiakeskustelu on rajattu todella kapea-alaiseksi, eikä sen sisällä näytetä lainkaan arvioivan poliittisen järjestelmän toiminnan ongelmia tai kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia, vaan pelkästään kansalaisten liittymistä ja tukea poliittiselle järjestelmälle.
Toinen esimerkki: OECD:n maaraportti
Jos Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma ei miettinyt poliittisen järjestelmän toimintaa demokratian kannalta, valtioneuvoston ja valtionhallinnon toimia on kuitenkin arvioitu. Näin on tehty vuonna 2010 julkaistussa OECD:n Suomen maaraportissa, jossa selvitettiin Suomessa vierailleen työryhmän tuloksia. Työryhmä selvittikin, millaisia ongelmia näytti liittyvän hallinnon toimintatapoihin tai sen poliittiseen ohjaukseen. Se arvioi minusta melko rajullakin tavalla ministeriöiden välisen vuorovaikutuksen ongelmia (joista politiikkaohjelmat kuten tuo Kansalaisvaikuttamisenkin politiikkaohjelma ovat esimerkkinä).
Raportista voi myös lukea että hallituksen uudistusohjelma on ollut laaja mutta sen tarkoitusta ei ole pystytty markkinoimaan edes hallinnon työntekijöille. Hallitus ei raportin mukaan ole ”pystynyt kommunikoimaan kansalaisillekaan niitä haasteita ja vaikeita valintoja joita tilanne vaatii”. Raportin mukaan hallitukselta vaadittaisiin strategista näkemystä ja johtajuutta. Raportti markkinoi konsulttien ja sidosryhmien kuulemista, dialogia ja yhteistyötä. Kansalaisten tulisi toimia ”hallinnon partnereina palvelujen tuottamisessa, suunnittelussa ja arvioinnissa”. Uudistusten nähdään epäonnistuneen koska ne on viety läpi keskusjohtoisesti. Hallitus ei ole onnistunut kommunikoimaan politiikkaansa kunnolla: ”build and maintain stakeholder buy-in by reinforcing engagement and communication with citizens, civil society, social partners and local government”.
OECD:n markkinoima malli päätöksentekoon on evidence based policy-making ja REA-malli (Regulatory impact analysis), joka muistuttaa aikaisempia rationaalisen päätöksenteon malleja. Nämä kuitenkin asettuvat ristiriitaan sen kanssa että kyseessä on poliittinen päätöksenteko monipuoluejärjestelmässä. Kansalaisia tässä järjestelmässä tarvitaan enää omaksumaan ja tukemaan valittuja strategioita ja policy-ohjelmia. Suomessa kansalaisten vakuuttaminen vain ei ole toiminut tarvittavan hyvin.
Paitsi että OECD-maaraportti nosti esiin monia ongelmia ja ajankohtaisia kiistoja hallituksen toimista, voi raportin näkemystä kansalaisten roolista poliittisessa järjestelmässä ihmetelläkin. Yllättävällä tavalla raportin julkaisemisen saama mediajulkisuus kuitenkin keskittyi siihen, miten hyvin Suomi oli pärjännyt tässä maa-arvioinnissa. Suomen nähtiin taas kerran saavuttaneen huipputuloksen maavertailussa. Sen sijaan raportin osoittamia ongelmia ei mediassa ryhdytty julkiselle keskustelulle avaamaan. Olisiko ollut mahdollista avata keskustelua siitä, miten ja missä suhteissa hallinnon toimia oli arvioitu myös kriittisesti? Tai keskustelua siitä, haluammeko suomalaisessa monipuoluejärjestelmässä vahvan pääministerin ja keskusjohdetun hallitusohjelman, jonka toteuttamisesta ei sen hyväksymisen jälkeen enää keskustella, ja jossa valmistelussa olevia asioita ei turhaan avata julkiseen keskusteluun. Ja jossa kansalaisten rooli on tulla tukemaan hallituksen ponnistuksia uudistusten läpiviemiseksi. Eikö tämä ole demokratiaongelma?
Kolmas esimerkki: Sitran ”uusi demokratia”
Suomalaista demokratiakeskustelua on nyt kuitenkin lähtenyt edistämään myös Sitra, jonka ”uusi demokratia” -hanke hiljattain avattiin seminaarein ja hankekuulutuksin, mutta joka nyt on päättynytkin. Millaista sitten on Sitran tarkoittama uusi demokratia? Se näyttää olevan kivoja pieniä hankkeita, joita hankerahoituksen turvin voitaisiin kehittää, edistää ja levittää. Se näyttäisi olevan pieniä jippoja ja vippaskonsteja, joilla joitakin ihmisiä voitaisiin innostaa ja aktivoida.
Monet hankkeista ovat ”uusia” ilmeisesti siksi että ne ovat sähköisiä, eikä sen kaltaisia hankkeita ennen ole voinut olla olemassa. ”Uusia” eivät ilmeisesti kuitenkaan ole hankkeet, joissa kansalaisjärjestöt perinteisen painostustoiminnan keinoin pakottavat viranomaiset parempaan tiedonhankintaan ja harkintaan tai hankkivat itse asiantuntemuksen jota viranomaisilla ei ole.
Tutkijaporukkamme esittämä hanke kansalaisliikkeiden toiminnan tukemiseksi tai tutkimiseksi esimerkiksi kysymyksessä ydinvoimalan sijoittamiseksi Pyhäjoelle tai uraanikaivoshankkeiden ympäristösuojelullisten tai ympäristövaikutusten vaikutusten paremman arvioinnin puolesta ei valikoitunut Sitran esimerkillisten hankkeiden piiriin. Sen piiriin ei myöskään mahtunut tutkimus siitä mikä on ”uutta” tai ”vanhaa” demokratiaa, mitä’ puutteita ”vanhassa” demokratiassa mahdollisesti oli, muttei sekään, miten ”uutta” demokratiaa voisi tarkastella myös kriittisesti.
Demokratiaongelman määrittely
Nämä kolme demokratiakeskustelua olen Suomessa havainnut? Jos tässä on suomalainen demokratiakeskustelu, voi todella harkita muuttoa Ruotsiin, jossa demokratiaselvitykset ovat olleet vahva ja käsittääkseni myös julkisesti keskusteltu teema monen vuosikymmenen ajan. Tämän valossa voi ehkä tulkita Valta-ohjelman koordinaattorin epätoivoa tutkimustulosten disseminaatiotehtävän edessä.
Suomessa demokratiaongelma näyttää rajoittuvan kansalaisten osallistumattomuuteen. Valtionhallinnon taholta yritetään keksiä markkinointikonsteja kansalaisten aktivoimiseksi. Demokratia-arviointeja jo pitkään tehnyt International Idea- järjestö on lähtenyt siitä että maan kansalaiset ovat parhaat demokratian arvioijat. Kansalaisten aseman olisi kuitenkin muututtava arvioinnin kohteen asemasta arvioitsijoiksi. Mielestäni demokratiatutkimustakaan ei voi tehdä pelkästään valtionhallinnossa, eikä demokratiatutkimus voi rajoittua 1960-luvulla vakiintuneiden vaalitutkimuksen muuttujien seurantaan.
Kansalaiskeskusteluun kuitenkin tarvitaan median välitystä ja keskustelun on oltava julkista. Jos mediaa ei kiinnosta ja mediasisällöt muuttuvat viihteeksi, ei tuota julkista keskustelua taida olla näköpiirissä. Jos media de-politisoi ja ulkoistaa ongelmakohdat ja kriittiset äänet, on kansalaisten kannatusta poliittiselle järjestelmälle hankala hakea. Median tehtävänä demokratiakeskustelussa ei voi olla vain kansalaisten vakuuttaminen siitä että hallituksen toimet ovat oikeita, että Suomi edelleen pärjää hyvin kansainvälisessä vertailussa ja että maabrändi on kunnossa.
Tai jos kansalaisosallistuminen ajatellaan pikkukivaksi puuhasteluksi lähiympäristössä, voi joku varmaan siihen tarttuakin, jos tätä pitää riittävänä. Demokratiakeskusteluksi tämä ei mielestäni riitä. Jotakin outoa tuntuisi olevan siinä että Sitran toimesta tunnetaan tarvetta markkinoida kansalaisille epäpolitisoitua ja lokalisoitua, laajemmista yhteyksistä leikattua käsitystä siitä miten kansalaiset voivat vaikuttaa.
Tutkijan rooli
Olen kritisoinut näitä kolmea esimerkkitahoa oudoista tavoista käsitteellistää demokratia. Mutta kiinnostaako tutkijoita? Varmaan valtio-opinkaan tutkijayhteisö ei ole tehnyt aivan kaikkea voitavaansa tämän asian parantamiseksi. Itsekään en oikein mistään hinnasta halua mihinkään mediakeskustellun.
Ja voi kysyä, tuleeko tutkijayhteisö demokratiatutkimukseen ja demokratiasta käytyyn julkiseen keskusteluun tarttumaankaan, jos suomen kielellä julkaiseminen tulee lähes dismeritoivaksi eikä paranna impact factoria. Ja kun julkaisufoorumit kerran ovat toisaalla – ”kansainväliset” –, ei niihin Suomen caseä esitteleviä tutkimuksia kovin pitkään kannata lähetellä, saati että kukaan suomalainen niitä juttuja sieltä lukisikaan.
Jätän lukijan mietittäväksi, olisiko demokratiatutkimuksen alueella edelleen perustutkimuksen mentävä aukko, – tai melko laajakin aukea. Tai olisiko demokratiasta käytävä myös julkista keskustelua?
Puheenvuoro on pidetty Suomen Akatemian Valta Suomessa -ohjelman arviointiraportin julkistamistilaisuudessa 23.4.2012.
