EU:n yhteinen ulkopolitiikka on kansainvälisen politiikan tutkijalle hämmentävä ilmiö.
Realistit eivät pidä sitä minään eivätkä odota, että se saisi vahvemman aseman kansainvälisten suhteiden pelikentällä, jota hallitsee valtioidenvälinen valtataistelu. Idealistit puolestaan näkevät EU:n ainakin potentiaalisesti maailmanpolitiikkaa ja diplomatiaa mullistavana toimijana, joka haastaa valtiokeskeisyyden ja perinteiset käsitykset suvereenisuudesta ja vallasta.
EU:n ulkosuhteiden mahdollisuudet ja rajat tulevat jälleen kerran selkeästi esiin viimeaikaisten kriisien valossa. Egyptissä EU yritti aktiivisesti saada aikaan dialogia sisäpoliittisen konfliktin osapuolten välillä sen jälkeen kun Egyptin armeija heinäkuun alussa syrjäytti presidentti Muhammad Morsin. Korkea edustaja Cahterine Ashton keräsi pisteitä sillä, että hän ainoana ulkomaisena diplomaattina pääsi tapaamaan Morsia heinäkuun lopulla. EU:n aktiivisuus ei tällä kertaa tuottanut tulosta, mutta se oli hyvä yritys ja esimerkki senkaltaisesta diplomaattisesta toiminnasta, johon EU:lla on vahvat edellytykset. Sitä vastoin Syyrian tapauksessa EU on ollut lähinnä sivustakatsojana varsinkin elokuun lopun kemiallisten iskujen jälkeen, jolloin kansainvälinen keskustelu keskittyi kysymykseen, pitäisikö Syyrian hallintoa rangaista sotilaallisilla iskuilla. EU:lla ei tunnetusti ole kykyä eikä jäsenmaiden yhteistä tahtoa edes harkita sotilaallisen voiman käyttöä.
Vastoin realistien odotuksia EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) on parin viime vuosikymmenen aikana vahvistunut ja institutionalisoitunut. Viimeisin harppaus eteenpäin otettiin vuonna 2009, kun Lissabonin sopimuksen pohjalta aloitti toimintansa uusilla valtuuksilla vahvistettu ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Hän johtaa Euroopan ulkosuhdehallintoa (EUH), joka käynnistyi vuonna 2011. Näin EU:lla on ulkoministeri, jota ei saa sanoa ulkoministeriksi, ja ulkoministeriö, jota ei saa sanoa ulkoministeriöksi eikä edes instituutioksi, vaan kyseessä on integraation kummajainen: ’elin’ (englanniksi ’body’ eikä ’institution’), joka hakee elintilaa hallitustenvälisen neuvoston ja ylikansallisen komission välimaastosta. EUH:n epämääräinen asema kuvastaa sitä, kuinka hankalaa ja herkkäluonteista integraation eteneminen ulkopolitiikan alueella on.
Ulkosuhdehallinnon suurin haaste ei kuitenkaan ole institutionaalinen vaan strateginen. EU:n ulkopolitiikka tarvitsee johtajuutta ja visiota, jonka pohjalta voitaisiin laittaa asiat tärkeysjärjestykseen ja terävöittää politiikan sisältöä. Ashtonia on kritisoitu paljon juuri heikosta johtajuudesta ja aloitteellisuuden puutteesta. Hänellä on yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa aloiteoikeus ja hän johtaa puhetta ulkoministerineuvostossa, joka tekee tällä alueella keskeiset päätökset. Nämä valtaoikeudet mahdollistaisivat vahvemman vetovastuun.
Kritiikki on kuitenkin sikäli epäreilua, että jäsenmaat ovat nimenomaan halunneet pitää ulkopolitiikan edelleen tiukasti omassa kontrollissaan. Niiden kannat ovat suorastaan skitsofreenisia: ne peräänkuuluttavat korkealta edustajalta johtajuutta, mutta eivät käytännössä salli sitä. Suuret jäsenmaat eivät halua, että EU haastaisi niiden aseman kansainvälisessä politiikassa. Pienten jäsenmaiden huolena on puolestaan ollut se, että Brysselin sijasta yhteisen ulkopolitiikan johtajuus tuleekin Pariisista, Lontoosta ja Berliinistä. Ashtonin on väitetty painottaneen liikaa kolmen suurimman jäsenmaan konsultointia, mikä on saanut periaatteessa vahvaa YUTP:tä kannattavat pienemmät maat varpailleen. Jäsenmaiden sitouttaminen vaatii EUH:n johdolta taitavaa diplomatiaa ja vie aikaa varsinaiselta ulkopolitiikalta.
Jäsenmaiden ja EUH:n vuorovaikutus on toiminut sujuvammin kentällä eli EU:n ulkopuolisissa maissa. EUH:n suurin lisäarvo jäsenmaiden näkökulmasta perustuu siihen, että sen alaisuuteen kuuluu 139 EU-delegaatiota ympäri maailmaa. Tämä edustustoverkko on laajempi kuin suuren osan jäsenmaiden kansalliset verkot; esimerkiksi Suomella on tällä hetkellä 93 diplomaattista edustustoa. EU-delegaatiot ovat varsinkin pienempien jäsenmaiden ulkoministeriöille tärkeitä tiedonlähteitä ja kumppaneita. Ne koordinoivat paikallisella tasolla EU-maiden edustustojen toimintaa ja edustavat jäsenmaiden yhteisiä kantoja. Ne ovat myös jossain määrin jäsenmaiden kilpailijoita, sillä niillä on usein näkyvämpi asema ja helpompi pääsy paikallisen johdon puheille kuin pienemmillä jäsenmailla.
Sitä mukaa kun EUH:n asema vakiintuu, EU-maat voisivat tulevaisuudessa karsia kansallisia lähetystöverkkojaan niin, että ne keskittyisivät kansallisesti tärkeimpiin kohteisiin, ja turvautua muualla maailmassa enemmän EU-delegaatioiden toimintaan. Samaa kehityssuuntaa edustaa yhteistoimistojen ja Eurooppa-talojen määrän lisääntyminen, joka tuo EU:n ja jäsenmaiden diplomaatteja työskentelemään saman katon alle. Esimerkiksi Suomi on avaamassa toimiston Kolumbiaan EU-delegaation tiloihin ja harkitsee vastaavaa ratkaisua Myanmarissa.
Siinä missä EUH:n suhde jäsenmaihin on ollut haasteellinen, vielä vaikeampaa on ollut työnjaon määrittely EUH:n ja Euroopan komission välillä. EUH:n alkuaikoina sisäpiiriläiset puhuivat jopa näiden kahden toimijan välisestä Berliinin muurista. Komissiolla on hyvin vahva identiteetti instituutiona; se katsoo olevansa Euroopan yhteisen edun vartija ja integraation moottori. Sen toimivallassa on merkittävä osa EU:n ulkosuhteita: ulkomaankauppa, kehitysyhteistyö, laajentuminen ja ulkosuhteiden rahoitusvälineet. EUH:n perustamista edelsi keskustelu siitä, pitäisikö nämä alueet siirtää EUH:n alaisuuteen. Komissio tyrmäsi nämä ehdotukset ja lopulta EUH:n alaisuuteen siirtyi vain pieni osa komission organisaatiosta. Komission näkökulmasta EUH merkitsi hallitustenvälisyyden vahvistumista EU:n ulkosuhteissa ylikansallisuuden kustannuksella eli integraation takapakkia. EU:n ulkopolitiikkaa ei kuitenkaan voida vahvistaa lisäämällä komission toimivaltaa, koska jäsenmaat eivät ole valmiit siirtämään ulkopolitiikkaa ylikansallisen päätöksenteon piiriin.
Lissabonin sopimus pyrkii luomaan siltaa ulkosuhteiden ylikansallisten ja hallitustenvälisten osien välille. Korkea edustaja on nimittäin myös komission varapuheenjohtaja, jonka toimivaltaan kuuluu komission ja EUH:n toiminnan koordinaatio. Komission toimivaltaan kuuluvien ulkosuhteiden osa-alueiden lisäksi monilla perinteisillä sisäisen politiikan lohkoilla, kuten energia-, ympäristö- ja maahanmuuttopolitiikalla, on lisääntyvä globaali merkitys. Hiljattain julkaistussa EUH:n arviointiraportissa korostetaankin, että EUH:n pitää jatkossa ottaa vahvempi rooli EU:n ulkosuhteiden eri ulottuvuuksien koordinoinnissa. Kaikki palaset pitäisi saada mukaan EU:n ulkopoliittisen agendan ja strategian määrittelyyn. Komission ja EUH:n väliselle valtataistelulle on siis luvassa jatkoa.
Sillä aikaa kun EU:n sisällä kiistellään eri toimijoiden – etenkin jäsenmaiden, EUH:n ja komission – välisistä valtasuhteista ja työnjaosta, on Euroopan globaali asema vääjäämättä heikkenemässä. Siksi Euroopan yhtenäisyyttä tarvitaan enemmän kuin koskaan. Globaalien valtarakenteiden muutokset herättävät vaikeita kysymyksiä: kuka määrittelee tulevaisuudessa globaalin kanssakäymisen säännöt ja säilyykö länsimaiden johdolla luotu liberaali kansainvälinen järjestelmä. EU:lla on yhä vahvat edellytykset osallistua kansainvälisen politiikan ja talouden pelisääntöjen määrittelemiseen ja turvaamiseen. Siihen tarvitaan vahvaa EU:n yhteistä ulkopolitiikkaa ja toimivaa ulkosuhdehallintoa. Voi vain toivoa, että jäsenmaat pitävät tämän mielessä, kun ne ensi vuonna valitsevat Catherine Ashtonin kruununperijää.
Lähteet
Balfour, Rosa and Raik, Kristi (2013a) Equipping the European Union for the 21st century.National diplomacies, the European External Action Service and the making of EU foreign policy. Helsinki, Finnish Institute of International Affairs,FIIA Report No. 36.
Balfour, Rosa and Raik, Kristi (eds.) (2013b) The European External Action Service and National Diplomacies. Brussels, European Policy Centre, Issue Paper No. 73.
European External Action Service, EEAS Review, July 2013, available at http://eeas.europa.eu/library/publications/2013/3/2013_eeas_review_en.pdf
Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay
