Muutos unionin ulkopolitiikan lähtökohdissa on nähtävissä, mutta se ei ole ollut vain dramaattisen äkillinen, vaan vaiheittainen ja pidempään jatkuneen strategisen uudelleenarvioinnin tulos.
Venäjän aggressiivisen lähialuepolitiikan sekä kiristyvän geopoliittisen kilpailun on odotettu pakottavan Euroopan unionin uudelleenarvioimaan ulkopolitiikkansa vakiintuneita toimintatapoja. Strategisen kilpailun ja voimapolitiikankin paluu on asettanut kyseenalaiseksi EU:n perinteisen roolin ennen muuta sääntöperusteiseen ja monenkeskiseen yhteistyöhön tukeutuvana kansainvälisenä toimijana. Kykeneekö unioni muotoilemaan ja toteuttamaan yhteistä ulkopolitiikkaa myös tässä uudessa ympäristössä?
Kuten artikkelin ensimmäisessä osassa totesin, EU:n ulkopolitiikan strategiseen ajatteluun on vuosituhannen vaihteessa muodostunut niin sanottu operationaalisen koodiston uskomusjärjestelmä, josta vakiintuneena ja yhdenmukaisena kokonaisuutena voidaan puhua myös strategisena kulttuurina.
Miten tämä ulkopolitiikan strateginen kulttuuri sitten vaikuttaa unionin kykyyn vastata muuttuvan maailmanpoliittisen tilanteen haasteisiin? 2020-luvulle tultaessa kansainvälispoliittisen identiteettinsä sääntöperusteiseen maailmanjärjestykseen, yhteisten normien määrittelyn kautta vaikuttamiseen ja yhteistyön ensisijaisuuteen rakentanut unioni on joutunut kohtaamaan maailman, jota määrittävät aggressiivinen geopolitiikka ja kiristyvä suurvaltakilpailu. On selvää, että unionin ulkopolitiikan on mukauduttava kyetäkseen vastaamaan muuttuneen toimintaympäristönsä haasteisiin.
Strategisen kulttuurin muutoskohta
Unionin ulkopolitiikan strategisten uskomusten muutoksesta on nähty jo merkkejä: on puhuttu unionin ulkopolitiikan geopoliittisesta käänteestä, jonka nähtiin lyöneen leimansa myös viimeisimpiin eurovaaleihin.
Tämä muutos vaikuttaisi kuitenkin olleen käynnissä ja edenneen hiljalleen jo jonkin aikaa: Jo vuonna 2016 EU:lle hyväksytyn globaalistrategian maininta periaatteellisen pragmatismin ottamisesta unionin ulkopolitiikan ohjenuoraksi nähtiin aikanaan sopeutumisena kiristyvän toimintaympäristön realiteetteihin. Vakiintuneet uskomusjärjestelmät muuttuvatkin yleensä ennemminkin vaiheittain kuin dramaattisen äkillisesti. Tämä saattaa pitää paikkansa myös EU:n ulkopolitiikan strategisten lähtökohtien suhteen.
EU:n, ja laajemmin eurooppalaisten valtioiden, koventuva ulkopolitiikan linja on julkisuudessa kytketty helposti Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan. Unionin ulkopoliittisen ajattelun lähtökohtien muutoksen taustalla voidaankin nähdä ennen muuta Venäjän kasvavassa määrin vihamielinen toiminta, mutta myös epävarmuus Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan turvallisuuteen sekä koko sääntöperusteisen maailmanjärjestyksen yleistynyt kyseenalaistaminen. Kaikkien kolmen muutoksen unionin toimintaympäristössä juuret ulottuvat kuitenkin kauemmas kuin Venäjän vuoden 2022 hyökkäykseen, vaikka sitä voidaankin pitää merkittävänä kulminaatiopisteenä.
Unionin ulkopoliittisen ajattelun lähtökohtien muutoksen taustalla voidaan nähdä ennen muuta Venäjän kasvavassa määrin vihamielinen toiminta, mutta myös epävarmuus Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan turvallisuuteen sekä koko sääntöperusteisen maailmanjärjestyksen yleistynyt kyseenalaistaminen.
Muutos näkyy selkeänä esimerkiksi EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan strategioissa. Jo vuoden 2016 Globaalistrategiasta on mahdollista huomata EU:lle tyypillisen periaatteellisuuteen vetoavan retoriikan mukautumista kilpailullisempaan kansainväliseen ympäristöön pragmatismia korostamalla. Pragmatismilla viitataan tässä ensisijaisesti arvopohjaisen politiikan rinnalle reaalipoliittisempien näkökohtien nostamiseen. Tutkimuskirjallisuudessa EU:n ulkopolitiikan strategioiden kielen muutoksen on havainnut esimerkiksi politiikan tutkija Caterina Carta.
Vuoden 2022 Strategisessa kompassissa muutos on vielä voimakkaampi. Strateginen kompassi on Globaalistrategiaa päivittänyt EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan yleisstrategia, joka tosin keskittyi pääosin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityssuuntien määrittämiseen. Strategisessa kompassissa puhutaan jo suoraan vihamielisistä kilpailijoista ja vaaditaan unionin oman geopoliittisen aseman vahvistamista.
Viimeistään Strateginen kompassi suuntaakin unionin kehitystavoitteet nimenomaan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suuntaan, kohti myös Euroopan sotilaallisen kykenevyyden vahvistamisen EU:n piirissä sisältävää strategista autonomiaa.
Geopoliittisen käänteen suhde unionin vakiintuneeseen strategiaan
Täydellistä irtautumista ulkopolitiikan aikaisemmista lähtökohdista tämä muutos ei kuitenkaan tarkoita, vaan vakiintuneen strategisen kulttuurin elementit ovat edelleen läsnä nykyisessä ulko- ja turvallisuuspoliittisessa diskurssissa. Esimerkiksi sääntöpohjainen, monenväliseen yhteistyöhön perustuva kansainvälispoliittinen rakenne on edelleen unionin kannalta edullinen ympäristö, eikä unionin ulkopolitiikassa varsinaisesti olla luopumassa sen tukemisesta.
Luottamus monenvälisen yhteistyön rakenteisiin on kuitenkin selvästi heikentynyt, ja EU:n ulkopoliittisessa puheessa on viime vuosina painotettu entistä enemmän unionin itsenäisen toimintakyvyn vahvistamisen tarvetta. Myös puolustukseen liittyvän strategisen autonomian vahvistaminen on noussut keskeiseksi teemaksi. Viimeksi mainitun taustalla voidaan nähdä erityisesti huoli Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan sotilaalliseen puolustamiseen. Huolen juuret ulottuvat vähintään Donald Trumpin ensimmäiseen kauteen Yhdysvaltain presidenttinä, jos ei jo kauemmaskin.
Unionin ulkopoliittinen puhe on myös vähitellen luopunut yhteistyölähtöisyyden kokonaisvaltaisuudesta. Venäjän kohdalla puhetapa on kääntynyt hankalasta mutta pohjimmiltaan tarpeellisesta kumppanista kohti selkeästi vihamielisen toimijan kuvailua. Myös muita kansainvälisen politiikan toimijoita on alettu tunnistaa kilpailijoiksi.
Samalla aikaisemmin myönteiseksi nähtyä keskinäisriippuvuutta on alettu käsitellä myös ongelmallisena, uhkia luovana ilmiönä: Esimerkiksi unionin ulkopoliittinen edustaja (toimikaudella 2019–24) Josep Borrell mainitsee Strategisen kompassin esipuheessaan unionin kohtaaman laajemman keskinäisriippuvuuden valjastamisen vihamielisiin tarkoituksiin, viitaten esimerkiksi Venäjän tapaan käyttää energiaa poliittisena aseena. Kun aikaisemmin taloudellinen keskinäisriippuvuus nähtiin unionin ulkopoliittisessa ajattelussa jännitteitä vähentävänä tekijänä, käsitellään sitä nyt myös potentiaalisena riskinä, jota vihamielinen toimija voi käyttää painostukseen.
Vakiintuneet uskomusjärjestelmät muuttuvat yleensä verraten maltillisesti, ja niiden keskeiset uskomukset vaikuttavat myös uusien toimintamallien omaksumiseen. Euroopan unionin ulkopolitiikan strategisen kulttuurin kohdalla tällainen vaiheittainen muutos vaikuttaisi olevan jo käynnissä, vaikka vielä onkin melko aikaista sanoa millaisen muodon se lopulta ottaa.
Euroopan unionin ulkopolitiikan strategisen kulttuurin kohdalla vaiheittainen muutos vaikuttaisi olevan jo käynnissä, vaikka vielä onkin melko aikaista sanoa millaisen muodon se lopulta ottaa.
Väitöskirjatutkimuksessani tarkastelemani ajanjakso 2000–18 edusti unionille ennen muuta ulkopoliittisen päätöksenteon vakiintumisen aikaa. Samalla se kuitenkin sijoittui historialliseen kauteen, joka päättyi merkittäviin muutoksiin unionin kansainvälispoliittisessa ympäristössä.
Keskeiset vakiintuneet uskomukset voivat antaa vakaan pohjan mukauttaa strategista kulttuuria uudenlaiseen toimintaympäristöön, mutta ne voivat muodostaa myös esteitä omaksua uusia tarpeellisia toimintatapoja. Selvää on, että unionin täytyy uudelleenarvioida toimintamallejaan suurvaltakilpailun maailmassa, mikäli Euroopan halutaan jatkossakin vaikuttavan maailmanpolitiikan kysymysten ratkaisuihin. Samaan aikaan unionin ulkopolitiikan strategisessa kulttuurissa on kuitenkin myös paljon toimintamalleja, joiden käytössä unioni on harjaantunut ja joilla voi olla tarjottavaa myös suurvaltakilpailun maailmassa.
Muuttuva maailmanpoliittinen tilanne vaatii mukautumista myös Euroopan unionilta. Tässä vakiintunut ulkopolitiikan strateginen kulttuuri voi olla sekä vahvuus että heikkous. Unionin ulkopolitiikan strateginen ajattelu vaikuttaisi ottaneen jo askeleita vaiheittaiseen mukautumiseen. Varsinainen suunnitelmallinen strategiatyö, joka selkeyttäisi ja ohjaisi tätä muutosta, on kuitenkin antanut vielä odottaa itseään.
Keskustelu unionin ulko- ja erityisesti turvallisuuspolitiikan kehittymisestä vastaamaan nykytilanteen haasteisiin on jo käynnissä, mutta aika näyttää miten siinä onnistutaan, ja millaisen roolin EU jatkossa maailmanpolitiikassa onnistuu ottamaan.
VTT Teemu Rantanen toimii yliopisto-opettajana Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksessa.
Artikkelin kuvituskuva: Waldemar Brandt / Unsplash
