Hauraiden valtioiden yleispätevän määritelmän puuttuminen aiheuttaa moninaisia ongelmia tukipolitiikalle, kirjoittaa Leena Kotilainen.
Suomi on ilmaissut toistuvasti halunsa ja sitoutumisensa maailman hauraimpien valtioiden kehittämiseen. Ulkoasiainministeriön maaliskuussa julkaisema toimintaohje Suomen kehityspolitiikka ja kehitysyhteistyö hauraissa valtioissa on tästä oivallinen käytännön esimerkki. Lisäksi kansanedustaja Pekka Haavisto valittiin alkuvuodesta 2014 hauraiden valtioiden jälleenrakentamiseen keskittyvän kansainvälisen foorumin, International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (IDPS) rinnakkaispuheenjohtajaksi. Hän jakaa tehtävän Sierra Leonen valtiovarainministeri H.E. Kaifala Marahin kanssa.
Suomen aktiivinen rooli hauraiden valtioiden kysymyksissä on otettu mediassa ja kansalaisyhteiskunnassa positiivisesti vastaan. Vähemmälle huomiolle ovat kuitenkin jääneet hauraan valtion käsitteeseen liittyvät monitasoiset määritelmälliset ongelmat.
Mikä on hauras valtio?
Perimmäisenä ongelmana tukipolitiikassa on hauraan valtion yleisesti hyväksytyn määritelmän puuttuminen. Käsitykset hauraan valtion ominaisuuksista ovat toimijakohtaisia, ja moni taho on tietoisesti halunnut jättää määritelmänsä avoimeksi tai löyhäksi joustavan politiikan mahdollistamiseksi. Myöskään Suomen kehityspoliittisista linjauksista ei ole löydettävissä yksiselitteistä hauraan valtion määritelmää.
Esimerkiksi laajaa vaikutusvaltaa asiassa käyttävän OECD:n mukaan hauraalla valtiolla on rajoittunut kyky ylläpitää hallinnon perustoimintoja ja vastavuoroisia suhteita kansalaisyhteiskuntaan. Lisäksi OECD:n määritelmässä painotetaan hauraiden valtioiden alttiutta ulkoisille ja sisäisille riskitekijöille aina talouskriiseistä luonnonkatastrofeihin. OECD:n määritelmä on siis hyvin epätäsmällinen ja ei näin ollen itsessään mahdollista hauraiden valtioiden listauksen muotoilemista, jollaisen järjestö tekee vuosittain. Listan kasaamisen apuna OECD käyttääkin Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin ja Aasian kehityspankin keräämiä tilastoja sekä yhdysvaltalaisen ajatushautomo Fund for Peacen julkaisemaa hauraiden valtioiden indeksiä (FSI).
FSI-indeksissä valtiot asetetaan järjestykseen niille lasketun romahtamisasteen mukaan. Heinäkuussa 2014 julkaistun 178 maan listan häntäpäässä olivat Etelä-Sudan, Somalia ja Keski-Afrikan tasavalta. Kaikista vakaimmaksi valtioksi nostettiin Suomi, joka jätti jälkeensä esimerkiksi kaikki muut Pohjoismaat. Tulosten julkaiseminen aiheuttaa suuren vuosittaisen kansainvälisen mediamylläkän, jossa valitettavan harvoin kiinnitetään huomiota itse indeksistä esitettyyn kritiikkiin. FSI-indeksistä onkin löydetty muun muassa mittauksellisia ja tutkimusaineiston luotettavuuteen liittyviä ongelmia. Listan laatimisessa käytetään kahtatoista pääindikaattoria, jotka on jaoteltu sosiaalisiin, taloudellisiin ja poliittis-sotilaallisiin alaosioihin. Kaikkia kahtatoista alasektoria painotetaan mittauksessa yhtä paljon, jolloin vaikkapa maastamuuttoa ja valtion turvallisuuskoneiston hapertumista tullaan pitäneeksi yhtä painavina valtion romahtamisen ennustajina.
Ei olekaan ihme, että indeksi on itse asiassa ollut huono ennustaja. Esimerkiksi arabikevään ennakoinnissa se epäonnistui täysin.
Valtion ongelmallinen rooli avunsaajana
Määritelmällisesti toinen ongelma on sanan ”valtio” valinta hauraan valtion käsitteeseen. Suvereenin valtion käsite sopii huonosti mm. moniin Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin, joissa väkivallan käytön monopoli ei ole ainoastaan hallinnon käsissä, joissa rajat lähes säännönmukaisesti vuotavat ja joissa kansan samaistuminen valtioidentiteettiin on heikkoa. Olisikin puhuttava hauraista alueista tai ympäristöistä valtioiden sijaan. Tämän yksinkertaisen terminologisen muutoksen kautta pystyttäisiin käsittelemään yksittäisten valtioiden ohella niiden väliin sijoittuvia ylirajaisia konflikteja ja valtioiden sisällä olevia pieniä hauraita alueita.
Kenties sanaa valtio käytetään usein siksi, että valtionrakennustavoite liitetään tiiviisti hauraissa valtioissa toteutettaviin kehityshankkeisiin. Ajatuksena on, että ilman toimivaa hallintoa ei hauraalla alueella voi olla tulevaisuutta. Tämä on totta, mutta valtioiden suoran tukemisen riskinä on liiallinen keskittyminen hallintokoneiston kapasiteetin rakentamiseen usein kansalaisyhteiskunnan vahvistamisen kustannuksella. Saatetaankin helposti unohtaa, ettei valtion instituutioiden vahvistamisella voida yksinään ratkaista alueen haurauteen linkittyviä monimutkaisia haasteita.
Päinvastoin kansalaiset saattavat kokea, että erityisesti yhteiskunnalliset instituutiot, kuten valtion hallinto, armeija tai poliisivoimat ovat valtion haurauden suurimpia aiheuttajia. Näitä instituutioita tuettaessa voidaan pahimmassa tapauksessa tulla edesauttaneeksi yksinvaltaisen hallitsijan vallassa pysymistä kansan tahdon vastaisesti.
Avunantajien neutraalius
Hauraiden valtioiden kuvaamisessa käytettävien mittareiden poliittisuudesta kertoo osaltaan myös se, että avunantajamaita käsitellään niissä lähes poikkeuksetta neutraaleina toimijoina, joilla on vilpitön intressi auttaa köyhimpiä valtioita. Vaikka kansainvälistä vastuuta varmasti kannetaan, on silti muistettava että kehityspolitiikka on nimensä mukaisesti politiikkaa. Kun apua saavan valtion johto voidaan kansan niin halutessa ainakin periaatteessa syrjäyttää esimerkiksi vaalien tai ääritapauksessa vallankumouksen kautta, avunantajamaita ja -järjestöjä ei vastaavilla tavoilla voi syrjäyttää. Näin ne toimivat apua saavan valtion kansalaisten näkökulmasta eräänlaisessa poliittisessa valtatyhjiössä.
Haaviston ja Marahin luotsaaman IDPS:n taustalla on niin sanottu New Deal -sopimus. Sopimuksen kautta tavoitellaan uudenlaista hauraiden valtioiden avustuspolitiikkaa, jossa apua saavien maiden tarpeet ja paikallinen konteksti ovat suunniteltujen toimien kulmakivinä. Näiden erinomaisten lähtökohtien kääntöpuolena on se, että yhteisesti sovitun hauraan valtion/alueen käsitteen puuttuessa sekä avunantaja- että saajamaat voivat melko vapaasti laskelmoida milloin tietty valtio kannattaa määritellä hauraaksi lisärahoituksen houkuttelun vuoksi. Mittareiden valintaan liittyy myös vaara ”paikallisen kontekstin” määrittelyvastuun antamisesta ainoastaan poliittisten ja muiden eliittien käsiin.
Suomen tulisi kirkastaa oma käsityksensä asiasta
On selvää, että Suomen tulee kantaa oma vastuunsa heikoimmassa asemassa olevien yhteiskuntien ja valtioiden tukemisesta. Yhtä selvää ei ole, onnistuuko hauraan valtion vajavaisesti määritelty käsite osuvasti kuvaamaan tätä todella moninaisten ja erilaisia intressejä kantavien poliittisten toimijoiden joukkoa. Suomella olisi nyt erinomainen tilaisuus pyrkiä kirkastamaan hauraan alueen/valtion käsitettä kansainvälisellä tasolla luomiensa IDPS-kontaktien avulla. Suomen olisi ainakin syytä tarkentaa itselleen miten ja millaisia tarkoitusperiä varten se määrittelee tietyn valtion tai alueen hauraaksi.
Lähteitä:
IDPS: http://www.pbsbdialogue.org/
Hauraiden valtioiden indeksi 2014: http://ffp.statesindex.org/rankings-2014
Suomen kehitysyhteistyö ja kehityspolitiikka hauraissa valtioissa -toimintaohje: http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=300822
Artikkelikuva: Patrik Houštecký / Pixabay
