Korkea luottamus päätöksentekoon on Suomen vahvuus niin normaalioloissa kuin kriiseissäkin. Pysyvien kriisien aika luo painetta myös kansalaisosallistumisen tapojen kehittämiseen.
Koronapandemian hallinta on nostattanut keskustelua siitä, kuinka kriisejä tulisi hallita niin, että toimet ovat samalla tehokkaita ja perusoikeuksia kunnioittavia. Olennainen kysymys poliitikon kannalta on, kuinka tehdä nopeita päätöksiä vajavaisin tiedoin, ja samalla lunastaa toimintansa oikeutus.
Yksittäisten poliitikkojen onnistumisten ja epäonnistumisten ohella kriiseissä punnitaan myös koko poliittisen järjestelmän hyväksyttävyys – ja kuinka se kehittyy kansalaisten näkökulmasta.
Poliittisen järjestelmän ja sen toimijoiden legitimiteettiä eli hyväksyttävyyttä voidaan tarkastella karkeasti katsottuna neljällä eri tavalla. Yhtäältä tärkeää on politiikan lopputulokset, siis päätökset, jotka vievät yhteiskuntaa parempaan suuntaan. Toisekseen ja tämän artikkelin kannalta olennaista on se, miten laajasti ihmiset pystyvät osallistumaan päätöksentekoon. Yleinen ja yhtäläinen äänioikeus on tässä suhteessa länsimaisen demokratian kulmakivi. Kolmanneksi kyse on järjestelmän läpinäkyvyydestä ja avoimuudesta, millä päätösten arviointi tulee mahdolliseksi. Neljänneksi ja kaikkein syvällisimmin legitimiteetti koskee sitä, ovatko poliittisen järjestelmän perusolettamukset, esimerkiksi perustuslaki, yhä hyväksyttäviä.
Tässä artikkelissa luodaan katsaus siihen, kuinka kansalaisten ääni on tullut kuuluviin kahdessa viimeaikaisessa kriisissä (koronapandemia ja Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan). Artikkeli pohjautuu oikeudenmukaista ja reilua pandemiahallintaa tutkivan JuRe-hankkeen haastatteluaineistoon, josta on aikaisemmin julkaistu vertaisarvioitu artikkeli Politiikka-lehdessä.
Edustuksellisuus on demokratian minimiehto
Koronapandemian alkuaikoina autoritaariset piirteet vahvistuivat eri maissa, mutta äkkisysäyksiä demokratiasta diktaruuriin ei tapahtunut. Kriisiajan päätöksentekoa on länsimaissa moitittu siitä, että päätöksenteko keskittyi liiaksi ja edustuksellisen demokratian instituutiot sivuutettiin. Näin tapahtui esimerkiksi Iso-Britanniassa ja Unkarissa.
Suomessa eduskunnan mukaan ottaminen on näyttäytynyt välttämättömältä ennakkoehdolta demokratian toteutumiseksi meitä kohdanneissa kriiseissä.
Missä määrin on tarpeellista uudistaa suoria ja epäsuoria kansalaisvaikuttamisen keinoja osana poikkeusaikojen politiikkaprosesseja?
Pääministeri Sanna Marinin hallitus piti eduskuntaa mukana kriisinajan päätöksien siunaamisessa ja koronatoimenpiteitä vietiin eteenpäin lainsäädäntöteitse. Toimintatavalla saatettiin tietoisesti pyrkiä jättämään perintö, jossa poikkeusaikanakaan ei ylitetty toimivaltuuksia. Poliittista historiaa kun tehdään erityisesti kriiseissä.
Suomi on vakaa demokratia eivätkä yksittäiset viime vuosikymmenien kriisit ole aiheuttaneet poliittiselle järjestelmälle sen olemassaoloa uhkaavia haasteita. Olemme ilmastonmuutoksen ja luontokadon seurauksena siirtymässä yksittäisistä kriiseistä kohti jatkuvien kriisien aikakautta, jossa kriisit kietoutuvat yhteen ja tapahtuvat yhtäaikaisesti. Tämä aiheuttaa painetta miettiä, miten vahvistamme demokratiaa olosuhteissa, jotka edellyttävät nopeaa päätöksentekoa ja joustavuutta. Samalla on myös pohdittava, missä määrin on tarpeellista uudistaa suoria ja epäsuoria kansalaisvaikuttamisen keinoja osana poikkeusaikojen politiikkaprosesseja.
Sidosryhmäkuulemiset muuttuivat koronakriisin myötä
Normaaliaikoina vaikuttaminen päätöksentekoon tapahtuu tyypillisesti intressiryhmien ja järjestöjen kautta, ei siis suoraan. Normaaliaikoja varten viritetyt kansalaisten ja intressiryhmien kuulemiset erilaisten lainsäädäntö- ja politiikkaprosessien yhteydessä ovat demokratian näkökulmasta tärkeitä. Kuulemisten etuna ovat laadullisesti paremmat lopputulokset, läpinäkyvyyden lisääntyminen, ja kansalaisten mahdollisuus vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon.
Kysyimme suomalaisilta, EU-tason asiantuntijoilta ja virkahenkilöiltä, miten etujärjestöjen kuuleminen muuttui kriisissä. Haastatteluissa tuotiin esiin koronakriisiin liittyvä aikapaine, joka rajoitti lausuntoaikoja ja kavensi käytetyn asiantuntemuksen laajuutta. Koronakriisin aikana huomattiin, että kiireessä parhaiten resursoidut ryhmät pääsevät vaikuttamaan päätöksentekoon. Tällä voi olla vaikutusta paitsi välittömien toimenpiteiden kohdentamiseen, myös rakenteellisen eriarvoisuuden lisääntymiseen pidemmällä aikavälillä. Huomio korostaa tarvetta kehittää kanavia, joita käyttämällä niin kansalaisten kuin etujärjestöjen mahdollisuudet vaikuttaa ovat mahdollisimman tasavertaisia.
Vaikka lausuntoajat ja käytetty asiantuntemus kaventuivat, koronatoimia käsiteltiin kuitenkin kansaa edustavassa eduskunnassa. Tätä pidettiin lieventävänä asianhaarana, minkä voi tulkita ainakin kahdella tavalla. Yhtäältä kyse voi olla niin sanotusti käsien pesemisestä eli siitä, ettei hallinnossa katsottu tarpeelliseksi ryhtyä erityisiin demokratian suojaamistoimiin, kun koronatoimien demokraattisuus parlamenttikäsittelyn kautta oli muutenkin taattu. Toisaalta kyse voi olla eräänlaisesta huojennuksesta, kun on voitu luottaa siihen, että eduskuntakäsittely on eräänlainen demokratian minimistandardi.
Haastatteluissa myös raportoitiin, että yhteydenpidossa jäi asioita hampaankoloon, erityisesti silloin kun suositukset eivät johtaneet organisaation näkökulmasta haluttuun lopputulokseen.
On myös todettava, että viranomaiset pyrkivät mahdollisuuksiensa mukaan konsultoimaan oman alansa sidosryhmiä eri toimenpiteiden osalta, vaikka lopputulokset eivät välttämättä osoittautuneet tasapainoisiksi. Monen sidosryhmän mielestä osallistaminen vaikuttikin tehtyisin päätöksiin, aivan kuten normaaliaikoinakin. Haastatteluissa myös raportoitiin, että yhteydenpidossa jäi asioita hampaankoloon, erityisesti silloin kun suositukset eivät johtaneet organisaation näkökulmasta haluttuun lopputulokseen. Esiin tuotiin myös suomalaisen järjestelmän oletettu poikkeuksellisuus, sidosryhmien osallistamiseen pyrittiin pandemiankriisin aikana, jopa puutteista huolimatta. Muualla maailmassa asiat eivät ehkä olleet näin hyvällä tolalla.
Yleisesti vaikutelma sidosryhmien osallistamisesta oli positiivinen, vaikka ei ongelmaton.
Kansalaisten tuntemukset ja niiden mittaaminen kriiseissä
Kansalaisten osallistamisella suoraan tai epäsuoraan voi olla monia demokratiaa vahvistavia seurauksia: osallisuuden kokemuksen, kuuluvuuden, kuuluksi tulemisen ja yhteiskunnan moniäänisyyden huomiointi ovat olennaisia. Osallisuuden kokemus voi vuorostaan vahvistaa luottamusta institutioihin, millä on merkitystä esimerkiksi sen suhteen, kuinka erilaisia suosituksia ja määräyksiä noudatetaan.
Vaikka Suomi on Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD:n mukaan korkean luottamuksen maa, luottamuksessa on eroja eri väestöryhmien välillä. Toukokuussa 2021 julkaistussa raportissaan OECD varoitti luottamukseen liittyvästä eriytymiskehityksestä, joka voi heikentää suomalaisten yhteenkuuluvuuden tunnetta ja vaikeuttaa väestökehityksen ja ekologisen kriisin myötä väistämättömien yhteiskunnallisten uudistusten toteuttamista. OECD:n raportissa myös näkyy, että iso osa suomalaisista ei koe pystyvänsä vaikuttamaan päätöksentekoon.
Tähän ongelmaan on herätty valtionhallinnossa ja laajemminkin. Sitra, Dialogiakatemia ja Erätauko-säätiö järjestivät yhdessä viranomaisten kanssa virtuaalisia poikkeusajan dialogeja, joiden tarkoituksena oli vahvistaa yhteiskunnallista osallisuutta pandemian aikana. Samaa tarkoitusta ajoi myös marraskuussa 2022 valtiovarainministeriön johdolla toteutettu kansallinen Mitä voimme oppia kriiseistä -dialogisarja. Tämän lisäksi kansalaisten tuntemuksia koronasta selvitettiin loppuvuodesta 2020 lähtien säännöllisesti valtioneuvoston teettämillä Kansalaispulssi-kyselytutkimuksilla.
Iso osa suomalaisista ei koe pystyvänsä vaikuttamaan päätöksentekoon.
Virallisista tahoista irrallaan tutkimuspuolella järjestettiin kansalaisraateja, joissa tarkasteltiin asiantuntijatiedon vaikutuksia koronarajoitusten ja -suositusten hyväksyttävyyteen. Lisäksi järjestöjen ohella yksittäiset kansalaiset ottivat lausuntopalveluissa ahkerasti kantaa suunniteltuihin toimenpiteisiin, esimeriksi tartuntatautilain muutoksiin. Erilaisten raporttien pohjalta yleiskuva näyttää siltä, että suomalaiset hyväksyivät verrattain hyvin koronatoimet ja ymmärsivät, että tautiepidemian vuoksi perusoikeuksia voitiin rajoittaa.
Vastaavia osallistamismenetelmiä käytettiin myös Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainaan helmikuussa 2022. Sitran järjestämät Demokratian puolustusdialogit toivat tässä tilanteessa yhteen yli 500 henkilöä keskustelemaan demokratian tilasta. Kansalaisraateja ei Nato-jäsenyyspäätöksenteon tueksi järjestetty, vaikka ne olisivat voineet auttaa kansalaisia mielipiteen muodostamisessa ja parantaa julkisen keskustelun laatua jäsenyydestä. Sen sijaan spontaanisti syntyi useampi kansalaisaloite, joilla Nato-jäsenyyttä pyrittiin joko vauhdittamaan tai vastustamaan.
Monen mielestä kansalaispaine vaikutti Nato-prosessin käynnistymiseen ratkaisevasti. Kansalaiset pyrkivät vaikuttamaan suoraan myös muilla tavoin, mikä näkyy eduskunnan puhemiehelle osoitetuissa kirjeissä, joita ovat tutkineet Kimmo Elo ja Iro Särkkä. Heidän mukaan kirjeissä välittyvät kansalaisten näkemykset kannatus-vastustus -akselia monipuolisemmin.
Demokratian vahvistamiseen tarvitaan eri keinoja eri aikoina
Korkea luottamus päätöksentekoon ja kansallisiin instituutioihin on Suomen vahvuus niin normaalioloissa kuin kriiseissäkin. Vahvuus voi kääntyä kuitenkin heikkoudeksi, jos se estää päätöksentekijöitä havahtumasta uudistusten tarpeeseen. Luottamus voi myös rapautua, ellei kriisien hallinnassa onnistuta tai siinä on merkittäviä avoimuusongelmia.
Kansalaisosallistamisen ongelmana on, kuinka osallistaminen kytketään aidosti päätöksentekoon. Joissain tilanteissa voi jäädä määrittelemättä ja hämäräksi, mihin osallistamisella pyritään ja mikä on riittävä osallistamisen taso. Akuutin kriisin ratkaisemiseksi osallistaminen tuskin taipuu, mutta siitä voi olla apua kriiseistä toipumisessa ja yhteiskunnan kriisinkestävyyden vahvistamisessa.
Kansalaisosallistamisen ongelmana on, kuinka osallistaminen kytketään aidosti päätöksentekoon.
Jos ja kun kansalaisosallistamista käytetään, tietoa sen vaikutuksia pitäisi kerätä myös pitkällä aikavälillä. Kokevatko kansalaiset, että vaikkapa kahden vuoden kuluttua pandemiasta omalla osallistumisella dialogiin on ollut merkitystä? Jäikö Nato-jäsenyysprosessin aikana joitakin olennaisia teemoja kansalaiskeskustelussa käsittelemättä, mikä voi nakertaa luottamusta päätöksentekoon myöhemmin?
Vaikka kansalais- ja järjestökuulemistentoteuttaminen voi äkillisissä kriiseissä aikapaineen vuoksi olla vaikeaa, se ei poista tarvetta pohtia erilaisten spontaanienkin osallistamisen tapojen kehittämistä. Jos kriisejä hallitaan jatkossakin lainsäädännön kautta, toiminnan tulisi olla samaan aikaan tehokasta, laadukasta ja eri väestöryhmät huomioivaa. Jos jostain pitää tinkiä, tämä pitäisi määritellä.
Demokratian turvaamiseksi päätöksenteko ei saa liikaa etääntyä kansalaisista. Ettei päätöksenteko keskittyisi tai teknokratisoituisi, kriisin eri vaiheissa tarvitaan erilaisia toimintakeinoja.
Väitöskirjatutkija Johanna Ketola työskentelee projektitutkijana Turun yliopistossa.
Artikkelikuva: MetsikGarden / Pixabay
