Suomen kehityspolitiikan uudet tavoitteet siirtävät kehitysyhteistyön painopistettä yhä voimakkaammin kohti kansainvälisen talouskasvun ja kotimaisen viennin edistämistä. Nämä tavoitteet eivät kuitenkaan ole uusia, ja on aika tarkastella niiden luomia mahdollisuuksia suomalaisille yrityksille sekä kyseenalaistaa, millaisia kehitysvaikutuksia ne tuottavat globaalissa etelässä ja kenelle.
Suomalaista kehityspolitiikkaa pöllytetään kovin ottein. Pääministeri Petteri Orpon hallitus jätti taakseen vuonna 2023 valmistuneen kehityspolitiikan ylivaalikautisen selonteon, joka – nimestään huolimatta – ei kestänyt edes yhden hallituksen vaihdoksen yli. Samalla kehitysrahoitusta leikataan 1,275 miljardilla eurolla vuoteen 2028 mennessä.
Myös sisällöllisesti kehityspolitiikan suunta muuttuu. Valtioneuvoston tuoreen kansainvälisiä taloussuhteita ja kehitysyhteistyötä koskevan KaKe-selonteon mukaan kehityspolitiikan avulla tullaan tulevaisuudessa yhä enemmän edistämään Suomen kaupallisia mahdollisuuksia kehittyvien maiden kanssa.
Tavoitteena on lisätä yksityisten yritysten osallistumista kehitysyhteistyöhön ja sen rahoittamiseen. Nämä päätökset syventävät murrosta, jossa pitkäjänteisestä kahdenvälisestä kehitysyhteistyöstä luovutaan ja suurempi osuus kehitysyhteistyövaroista suunnataan yksityisille yrityksille.
Viime aikoina kehitysyhteistyöltä on vaadittu entistä suurempaa tehokkuutta ja vastavuoroisuutta. Näitä vaatimuksia ruokkivat toisaalta globaalin etelän talouskasvu ja BRICS-maiden lisääntynyt poliittinen vaikutusvalta, ja toisaalta globaalin pohjoisen oikeistopopulismin nousu sekä talouskuriajattelu.
Suomi pyrkii yritysvetoisen kehitysyhteistyön edelläkävijämaaksi. Hallitus ajaa linjanmuutosta, joka häpeilemättä asettaa Suomen omat poliittiset, mutta erityisesti taloudelliset päämäärät kehityspolitiikan keskeisimmiksi tavoitteiksi perinteisen köyhyyden vähentämisen sijaan.
Poliittisesti ajatus on houkutteleva. Tiukassa valtiontalouden tilanteessa yksityinen rahoitus voisi tuoda uutta rahaa, osaajia sekä teknologiaa suomalaiseen kehitysyhteistyöhön. Kehitysyhteistyömäärärahoista myönnetyt lainat sekä sijoitukset tuottavat tulevaisuudessa voittoa valtiolle.
Samalla kehityspolitiikka voi avata uusia markkinoita suomalaisille yrityksille, joiden kestävän kehityksen innovaatioiden odotetaan tuovan skaalautuvia ratkaisuja kehitysongelmiin. Kehittyvien maiden nähdään hyötyvän kansainvälisestä liiketoiminnasta, osaamisen kasvusta, uusista toimintamalleista ja lisääntyvistä verotuloista.
Houkuttelevuudesta huolimatta maailmalla on vain vähän todisteita siitä, että lisääntynyt yksityinen pääoma ja yritysten osallistuminen kehitysyhteistyöhön olisivat tuottaneet merkittäviä uusia myönteisiä kehitysvaikutuksia. Lisäksi tutkimuksen mukaan tähän liittyy myös merkittävä määrä uudenlaisia haasteita, kuten hyötyjen epätasainen jakautuminen, sillä yritykset ovat ensisijaisesti kiinnostuneita suuntaamaan liiketoimintaansa globaalin etelän kehittyneimpiin maihin ja niiden hyväosaisimmalle, korkeasti koulutetulle väestölle.
Tarkastelemalla yksityisille yrityksille suunnatuista kehitysyhteistyöinstrumenteista tehtyjä arviointeja suomalaisyritysten saamat hyödyt ja hankkeilla toteutetut kehitysvaikutukset vaikuttavat jääneen vähäisiksi (Taulukko 1).
Tämän lisäksi uusien suomalaisia pieniä ja keskisuuria yrityksiä osallistavien kehitysyhteistyöinstrumenttien kehitys on ollut hidasta ja haastavaa. Sen sijaan suuret kansainväliset hankkeet raportoivat merkittäviä kehitysvaikutuksia, mutta niitä on vaikea VTV:n (2021) tuloksellisuusarvioinnin mukaan todentaa yksiselitteisesti.
Paluu kehitysyhteistyön alkuvuosiin?
Talouskasvun ja viennin edistämisen nostaminen kehityspolitiikan keskeisimmiksi tavoitteiksi ei ole uusi ajatus, vaan pikemminkin paluu suomalaisen kehitysyhteistyön alkuvuosikymmenille. Suomi siirtyi kehitysyhteistyön nettomaksajaksi 1960-luvun lopulla, jolloin kehitysyhteistyön keskeinen tehtävä oli tukea Suomen ulkomaankauppaa ja laajentaa kotimaisten tuotteiden markkinoita uusille alueille.
Monet suomalaisen kehitysyhteistyön historian tuntevat muistavat esimerkin suomalaisten lahjoittamista Valmetin traktoreista, jotka myöhemmin varaosien puutteesta ruostuivat tansanialaisille pelloille alleviivaten kyseisen kehityspolitiikan ongelmia. Kehitysyhteistyö keskittyi maa- ja metsätalouteen sekä kaivos- ja rakennusteollisuuteen. Tukimuotona oli suomalaisen työvoiman, asiantuntemuksen sekä teknologian toimittaminen erilaisiin kehityshankkeisiin.
Talouskasvun ja viennin edistämisen nousu kehityspolitiikan keskiöön ei ole uusi ajatus vaan paluu takaisin suomalaisen kehitysyhteistyön alkuvuosikymmenille.
1990-luvun laman jälkeen kehityspolitiikkaa ohjasi enenevästi kansainvälisten organisaatioiden, kuten Euroopan unionin ja Yhdistyneiden kansakuntien, linjaukset ja strategiat. Vuosituhannen alussa YK:n vuosituhattavoitteet (2000–15) saivat keskeisen roolin. Niiden tärkeimpinä pyrkimyksinä olivat köyhyyden poisto ja epätasa-arvoisuuden väheneminen. Kehitysyhteistyötä toteutettiin enimmäkseen julkishallinnon ja kansalaisjärjestöjen kautta.
Vuonna 2015 voimaan tulleet YK:n kestävän kehityksen tavoitteet Agenda 2030 -ohjelmassa antoivat uudet suuntaviivat kansainväliselle kehitysyhteistyölle. Nämä 17 kestävän kehityksen tavoitetta, jotka jakautuvat 169 alatavoitteeseen, muodostavat erittäin kunnianhimoisen kokonaisuuden. Jo ohjelman valmistelussa oli selvää, että tavoitteiden saavuttaminen pelkästään julkisilla varoilla olisi mahdotonta.
Siten kestävän kehityksen tavoitteissa elinkeinoelämä nostettiin ensimmäistä kertaa tasavertaiseksi kehitysyhteistyön toimijaksi valtioiden, kansalaisjärjestöjen ja monikansallisten instituutioiden rinnalle. YK:n tavoitteiden saavuttamiseksi Maailmanpankin ja IMF:n (International Monetary Fund) mukaan julkisen talouden miljardien dollareiden kehitysyhteistyömäärärahojen rinnalle tarvitaan biljoonia eli tuhansia miljardeja dollareita yksityistä pääomaa.
Yksityiset yritykset suomalaisen kehitysyhteistyön toimijoina
Suomessa yksityisten yritysten rooli kehitysyhteistyössä alkoi kasvaa 2010-luvun taitteessa innovaatioihin keskittyvien kehitysyhteistyöhankkeiden myötä. Laajempi muutos suomalaiseen kehitysyhteistyöhön tapahtui yhtäaikaisesti vuonna 2015 YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden asettamisen kanssa, kun Juha Sipilän ensimmäinen hallitus leikkasi voimakkaasti julkisisa kehitysyhteistyövaroja ja suuntasi kehityspolitiikkaa korostamalla yksityisten yritysten ja rahoituksen roolia sen keskeisinä toimijoina sekä yhdistämällä siihen avoimesti vienninedistämisen tavoitteita.
Sittemmin yksityisten yritysten tukemiseen keskittyneiden ohjelmien valikoima on kasvanut eri tarkoituksia palvelevaksi monimuotoiseksi kokonaisuudeksi, jonka ohjaamista on arvioitu pirstaleiseksi ja heikosti koordinoiduksi.
| Instrumentti | Päämäärä | Hallinnointi | Tukimäärät |
| Korkotuki / Julkisten investointien rahoitusväline (Public Investment Fund) | Tukea suomalaisosaamiseen perustuvia kehittyvien maiden julkisia investointeja | Finnvera & ulkoministeriö | 2020-luvulla noin 22 miljoonaa euroa |
| Innovaatio-ohjelma Business with impact (BEAM) / Developing markets Platform | – BEAM aktivoi suomalaisia yrityksiä innovoimaan ratkaisuja SDG tavoitteisiin – DevPlat tarjoaa tietoa, neuvontaa, kontakteja ja projektirahoitusta | Business Finland & ulkoministeriö | – Beam ohjelman kokonaiskustannukset olivat yli 60 miljoonaa euroa – DevPlat kokonaisbudjetista ei julkista tietoa, hankkeen maksimituki 300 000 euroa |
| Finnpartnership | Edistää Suomen ja kehittyvien markkinoiden välistä kehitysvaikutuksia tuottavaa liiketoimintaa | Finnfund & ulkoministeriö | Myönnöt noin 4–5 miljoonaa välillä 2020-luvulla |
| Finnfund | Valtion omistama erityisrahoituslaitos, jonka tarkoituksena on tukea yksityisten yritysten ja rahoituslaitosten investointeja kehittyvillä markkinoilla | Hallintovaliokunta, johon kuuluu kansanedustajia sekä edustajia liike-elämästä ja järjestöistä | Monia eri rahoitusvirtoja lainan takuista pääomituksiin. Vuonna 2023 rahoituspäätöksiä 256 miljoonan euron edestä |
| Suomi-IFC (International Finance Corporation) | Erityinen International Finance Corporationin ja Suomen valtion ilmastorahasto | Hankepäätökset tehdään ulkoministeriön ja IFC:n yhteistyössä | Vuonna 2017 Suomi teki päätöksen sijoittaa 114 miljoonaa euroa rahastoon sen ensimmäisen kuuden vuoden aikana |
| Kehityspoliittiset lainat ja sijoitukset | Suomen kehityspoliittisten päämäärien edistäminen kaupallisin työkaluin | Ulkoministeriö | Vuonna 2024 budjetoitu 70 miljoonaa euroa, aiemmin 2020-luvulla 130 miljoonaa euroa |
| FCA investments (Finnish Church Aid) | Pienten ja keskisuurten yritysten sektorin tuki globaalissa etelässä | Kirkon ulkomaanavun omistama sijoitusyhtiö | Kaksi 16 miljoonan euron lainaa vuosina 2018 sekä 2019 |
Vaikka Suomen viimeaikaisissa kehitysyhteistyön tavoitteissa on paljon yhtäläisyyksiä menneiden vuosien kehityspolitiikkaan, poikkeaa sen toteutustapa siitä olennaisesti. Akatemiantutkija Matti Ylösen mukaan siinä missä ennen kehitysyhteistyöllä tuettiin suoraan valtionyhtiöiden toimintaa sekä kotimaista vientiä ja tuontia, nykyiset kansainväliset markkinoiden säätelymekanismit ja kauppasäännökset estävät tällaiset tukimekanismit.
Esimerkiksi suomalainen kehitysrahasto Finnfund, joka on Suomen uudenlaisen kehitysyhteistyön tärkeimpiä toimenpideohjelmia, ei sääntöjensä mukaan voi sijoittaa varojaan suoraan suomalaisiin yhtiöihin tai suomalaisen osapuolen vientirahoitukseen. Suurin osa Finnfundin sijoituksista menee pankeille ja kehitysrahoituslaitoksille, mutta joukosta löytyy myös sijoituksia esimerkiksi afrikkalaiseen lentoliikenteeseen, suuren mittakaavan vesivoimalahankkeisiin sekä indonesialaiseen biopolttoaineteollisuuteen.
Uusien innovaatioiden ja globaaliin etelään suuntautuvien liiketoimintamallien kehittäminen edellyttää yrityksiltä paikallista läsnäoloa ja olosuhteiden tuntemusta.
Kehitysyhteistyössä yhä enemmän resursseja suunnataan globaalin pohjoisen yritysten houkuttelemiseen ja niiden toiminnan riskien minimoimiseen globaalissa etelässä, mutta yritysten kiinnostus kehitysyhteistyötä kohtaan on jäänyt oletettua vähäisemmäksi. Maailmanlaajuisesti kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseksi vuositainen rahoitusvaje on noin 3,9 biljoonaa dollaria, jonka alun perin arvioitiin tulevan pääosin yksityisestä rahoituksesta.
Uusien innovaatioiden ja globaaliin etelään suuntautuvien liiketoimintamallien kehittäminen edellyttää yrityksiltä paikallista läsnäoloa ja syvällistä olosuhteiden tuntemusta. Siksi on epäselvää, miten hallitus voi tehokkaasti edistää yritysten mahdollisuuksia integroitua kehittyville markkinoille samalla, kun se leikkaa merkittävästi kehitysyhteistyörahoitustaan, joka on mahdollistanut tämän läsnäolon.
Millaista kehitystä ja kenelle?
Yritykset poikkeavat toimijoina monella tapaa muista kehitysyhteistyön toimijoista. Kehitys on pitkäjänteinen, monimutkainen ja ei-lineaarinen prosessi, jossa tulokset eivät aina ilmene yksittäisinä talouden lukuina tai teknologisina ratkaisuina.
Sen sijaan yritykset toimivat markkinatalouspohjaisessa kvartaalitaloudessa ja osallistuvat kehitysyhteistyöhön oman kaupallisen ydintoimintansa kautta, jolloin niiden vastuuttaminen kehitysvaikutusten toteutumisesta on vaikeaa – saati että niiltä voisi vaatia köyhyyttä tai epätasa-arvoa ylläpitävien yhteiskunnallisten rakenteiden haastamista.
Perinteisesti kehitysyhteistyö on kohdistunut maailman vähiten kehittyneisiin maihin ja niiden köyhimpien ihmisten elinolosuhteiden parantamiseen. Lauri Hoolin aiemmin tänä vuonna julkaistun vertaisarvioidun tutkimuksen mukaan ulkoministeriön BEAM-kehitysyhteistyöohjelmassa suomalaiset yritykset eivät kuitenkaan pitäneet vähiten kehittyneitä maita houkuttelevina, vaan suuntasivat mieluummin toimintansa taloudellisesti vauraammille ja vakaammille alueille globaalissa etelässä. Yksityinen rahoitus suuntautuu pääasiassa alueille, joilla sijoitusriskit ovat vähäiset, liiketoimintaympäristö on toimiva, työvoima on osaavaa ja asiakaskunta maksukykyistä.
Yksityisen sektorin kasvava rooli globaalissa kehityksessä on jakanut globaalin etelän maat yhä jyrkemmin investoinneille kannattaviin maihin ja niihin, joihin sijoittaminen koetaan liian riskialttiiksi. Suurin osa investoinneista on kohdistunut energia-, kaivos-, pankki- ja teollisuusaloihin kun taas terveydenhuolto ja koulutus ovat saaneet vain pienen osan näistä sijoituksista. Yrityksiä on ollut haastavaa saada mukaan OECD:n ja muiden toimijoiden aloitteisiin, jotka pyrkivät purkamaan globaalin etelän kolonialismin jälkeisiä rakenteita tai huomioimaan paikallisyhteisöt ja alkuperäiskansat aktiivisina toimijoina heitä koskevassa kehityksessä.
Oman lukunsa muodostaa vaikeus arvioida monimutkaisten arvoketjujen kautta kulkevien sijoitusten ja lainojen läpinäkyvyyttä. Esimerkiksi suurten infrastruktuurihankkeiden aikasyklit voivat olla hyvin pitkiä investointipäätöksestä lopullisten tulosten syntyyn, ja rahoittajia voi yksittäisillä hankkeilla olla useita.
Yhä suurempi osa kehitysyhteistyöstä kanavoidaan lainoina, jolloin jo ennestään velkaantuneet vähiten kehittyneet maat joutuvat ottamaan yhä suurempia riskejä ja lisää lainaa investointimahdollisuuksiensa kehittämiseksi.
Kuitenkin KaKe-selonteon mukaan Suomi panostaa tulevaisuudessa entisestään kehitysyhteistyövarojen käytön valvontaan ja läpinäkyvyyteen – samalla kun ulkoministeriön resursseja kavennetaan. Myös tämä yhtälö näyttää vaikealta toteuttaa käytännössä, sillä Valtiontalouden tarkastusvirasto on esittänyt huolensa ulkoministeriön osittain puutteellisista henkilöstöresursseista finanssi- ja yksityisen sektorin kehitysyhteistyöhankkeiden toimeenpanossa ja seurannassa. On myös epäselvää, kuinka kasvava panostus esimerkiksi kansainvälisiin kehityspankkeihin tai infrastruktuurihankkeisiin parantaa kehitysyhteistyön läpinäkyvyyttä.
Talouskasvuun ja vastavuoroisuuteen keskittyvä kehitysyhteistyö on pakottanut vastaanottajamaat kilpailemaan rajatuista yksityisen pääoman sijoituksista, mikä on luonut kasvavia paineita hallituksille kehittää maita investointikelpoisiksi. Tämä on johtanut esimerkiksi yritysverotuksen alentamiseen, julkisen sektorin toimintojen yksityistämiseen sekä lainsäädännön ja toimintaympäristön muokkaamiseen ulkomaisille investoinneille suotuisaksi. Pahimmillaan se on tarkoittanut ympäristölainsäädännön heikentämistä, työntekijöiden oikeuksien kaventamista ja lapsityövoiman käyttöä.
Verotuksen alentaminen ja yritysten toimintaympäristötehtävät investoinnit eivät yleensä paranna maailman köyhimpien ihmisten elinoloja vaan heikentävät yleistä sosiaaliturvaa. Yhä suurempi osa kehitysyhteistyöstä kanavoidaan lainoina, mikä pakottaa jo ennestään velkaantuneet vähiten kehittyneet maat ottamaan yhä suurempia riskejä ja lisää lainaa investointimahdollisuuksiensa kehittämiseksi.
Kehitysyhteistyön toimijoiden muuttuva rooli
Vastavuoroisuuteen tähtäävä kehityspolitiikka on johtanut siihen, että perinteiset julkisen sektorin kehitysyhteistyön toimijat on yhä enenevässä määrin valjastettu tekemään paikallisista olosuhteista houkuttelevampia yrityksille ja yksityiselle rahoitukselle, luomaan yhteistyöhankkeita ja tasoittamaan yritysten tietä uusille markkinoille. Suomessa tämä on tapahtunut sulauttamalla ulkoministeriön kehitysyhteistyö osaksi Team Finland-toimintaa.
Kehitysyhteistyön kannalta muutos on edellyttänyt kehitystarpeiden ja -haasteiden tunnistamista, kehystämistä ja esittämistä tavalla, joka houkuttelee yksityisiä sijoituksia. Julkisten kehitysyhteistyötoimijoiden tehtäväksi on muodostunut yksityisten investointien riskien madaltaminen ja kansainvälisten yritysten liiketoiminnan tukeminen alueilla, joilla toimiminen on yksityisen rahoituksen varassa liian riskialtista tai epähoukuttelevaa.
Myös kansalaisyhteiskuntaa on patistettu luomaan yhteishankkeita yksityisen yritysten kanssa. Erilaisten toimintamallien ja -ympäristöjen yhteensovittaminen on ollut vaikeaa, minkä vuoksi yhteishankkeita on syntynyt niukalti. Tilannetta ei ole helpottanut se, että hallinto ei ole onnistunut luomaan tarvittavia työvälineitä tai toimintamalleja, joiden avulla tällaisia konsortiohankkeita saataisiin liikkeelle. Järjestöjen ja yritysten yhteistyö toimii luontevammin kohdemaissa, mutta yksityisen sektorin tukemisen painotus on suomalaisissa yrityksissä.
Vastavuoroiset kauppasuhteet vaativat reilut rakenteet
Orpon hallitus pyrkii syventämään kaupan ja kehityksen välistä vuorovaikutusta painottamalla erityisesti suomalaisyritysten kasvavaa roolia. Globaalissa etelässä on akuutti tarve investoinneille ja matalan kynnyksen rahoitukselle, jotka voisivat auttaa ratkaisemaan sitkeästi juurtuneita kehityksen esteitä.
Tämä ei kuitenkaan ole poistanut tarvetta kansainvälisillä sopimuksilla sovituille lahjamuotoisille tuille, jonka avulla pystytään vaikuttamaan köyhyyden ja eriarvoisuuden rakenteellisiin juurisyihin sekä vahvistamaan ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä.
Samalla kun Suomi on keskittynyt kehitysyhteistyössä vastavuoroisuuden nimissä ensisijaisesti kotimaisten yritysten ulkomaankaupan edistämiseen, vähemmälle huomiolle ovat jääneet tarve kansainvälisen kaupan ja talouden rakenteiden uudistamiselle.
Kehittyvien maiden nopea talouskasvu ja vihreä siirtymä tarjoavat uusia mahdollisuuksia suomalaisille yrityksille, sillä merkittävä osa tarvittavista luonnonvaroista ja tulevaisuuden markkinoista sijaitsee globaalissa etelässä.
Globaalin etelän maiden kasvava painoarvo maailmanpolitiikassa on tuottanut uusia konkreettisia aloitteita kansainvälisen verotuksen, rahoituksen saatavuuden ja raskaan velkataakan pienentämiseksi. Tähän uudistustyöhön köyhät maat ovat saaneet enemmän tukea BRICS-mailta kuin perinteisiltä kehitysyhteistyön rahoittajilta globaalista pohjoisesta.
Kehittyvien maiden nopea talouskasvu ja vihreä siirtymä tarjoavat uusia mahdollisuuksia suomalaisille yrityksille, sillä merkittävä osa tarvittavista luonnonvaroista ja tulevaisuuden markkinoista sijaitsee globaalissa etelässä. Tämä kestävyysmurroksen toteuttaminen mahdollistaa yrityksille kannattavan liiketoiminnan harjoittamisen samalla, kun ne osallistuvat globaalien kehityshaasteiden ratkaisemiseen.
Näiden haasteiden voittaminen edellyttää kuitenkin syvällistä ymmärrystä sekä kehityksen esteistä että paikallisista olosuhteista, mikä voidaan saavuttaa vain läsnäoloon perustuvassa vuorovaikutuksessa paikallisten toimijoiden kanssa sekä moniammatillisessa yhteistyössä eri kehitystoimijoiden kesken. Ennen kaikkea siihen vaaditaan aitoa kiinnostusta ja halua vastavuoroisuuteen globaalien kehityshaasteiden ratkaisemiseen.
Lauri Hooli on kehitysmaantieteen dosentti ja yliopistonlehtori Turun yliopiston maantieteen ja geologian laitoksella.
Niko Humalisto on yhteiskuntamaantieteen dosentti ja johtava vaikuttamistyön asiantuntija FELM – Suomen Lähetysseurassa.
Artikkelin kuva: Kyle Glenn / Unsplash
