Vallitseva käsitys yliopistojen itsehallinnosta sekä yliopistoautonomian muuttumattomasta määrityksestä kaipaa haastamista. Kokemus itsehallinnon vaikutusvallan heikentymisestä yliopistolain uudistuksen jälkeen toistuu ja syventyy jokaisessa selvityksessä.
Vuonna 2010 voimaan astunutta yliopistolain uudistusta on pidetty tutkimuksessa keskeisenä suomalaisen yliopistojen itsehallinnon vedenjakajana. Uudistus mullisti yliopistojen hallintojärjestelmiä aiempaa johtajakeskeisempään – managerialistiseen – suuntaan.
Lainsäädäntöprosessi sisälsi varauksia yliopistojen itsehallinnosta. Koska yliopistojen itsehallintoa pidetään yleisesti keskeisenä tieteen ja akateemisen vapauden elementtinä, eduskunta edellytti, että opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) seuraisi uudistuksen vaikutuksia. Itsehallinto ei välttämättä aina mahdollista akateemista tai tieteen vapautta. Ministeriö laatikin vuosina 2012, 2016 ja 2021 selvitykset eli autonomiaraportit yliopistoautonomian tilasta. Lisäksi vuonna 2018 arvioitiin korkeakoulu-uudistuksen vaikutuksia laajemmin.
Uudistuksen myötä suomalaisen yliopistoautonomian suunta muuttui, keskittyen yliopistojen organisaatioon ja sen juridiseen muotoon, hallituksen koostumukseen sekä rehtorin valtaan ja valintaan. Voidaan puhua niin kutsutun ylimmän johdon valtauudistuksista. Käytännössä johtaminen alkoi ammattimaistua suhteessa aiempaan primus inter pares -periaatteeseen, jossa yliopisto-organisaation johtajat nostettiin johtotehtäviin äänestämällä yhteisöstä – ja he myös oletusarvoisesti palasivat takaisin yhteisöön.
Ammattimaistuvan – managerialistisen – johtamistavan myötä yliopistoautonomia ei enää samassa määrin tarkoittanut yliopistojen tilivelvollisuutta yliopistoyhteisölle. Sen sijaan tilivelvollisuus muuttui korostuneesti taloudelliseksi tilivelvollisuudeksi OKM:lle ja muille ulkopuolisille sidosryhmille. Nämä sidosryhmät saattoivat olla myös aiempaa laajemmin edustettuina yliopistojen hallituksissa.
Tarkastelimme Journal of Higher Education Policy and Management -tiedelehdessä julkaistussa tutkimusartikkelissamme tätä muutosta OKM:n tilaamien vaikutusselvitysten avulla pelimetaforaa hyödyntäen.
Autonomiapeli
Pelillisiä vertauskuvia hyödyntävää lähestymistapaa on aiemminkin käytetty koulutuspoliittisessa tutkimuksessa. Tutkimusartikkelissamme teoreettisena lähestymistapana käytetty ”peliekologinen vertauskuva” mahdollisti keskeisten autonomiapelien tunnistamisen. Vertauskuvan avulla hahmottui pelejä, pelaajia, pelien sääntöjä ja peliliikkeitä korkeakoulupoliittisessa ja -hallinnollisessa kontekstissa.
Pelin vertauskuvaa ei tule ymmärtää kirjaimellisesti, vaan hyödyntää sitä kuvaamaan muuttuvia valtasuhteita sekä koulutuspoliittista toimintakenttää sääntöineen. Pelaavia joukkueita ei myöskään ole vain kaksi: paikansimme niin yliopiston henkilöstön, ylimmän johdon kuin opiskelijoiden asetelmia suhteessa toisiinsa. Pelaajat, säännöt ja kentän asetelmat paljastuivat autonomiaraportteja huolellisesti läpikäymällä.
Lähestymistapana pelimetafora havainnollistaa pelaajien erilaisia tavoitteita, heidän välisiään hallinnollisia valtasuhteita sekä näissä tapahtuvien muutosten seurauksia.
Lähestymistapana pelimetafora havainnollistaa pelaajien erilaisia tavoitteita, heidän välisiään hallinnollisia valtasuhteita sekä näissä tapahtuvien muutosten seurauksia. Peliekologinen metafora sopii teoreettisena kehyksenä erityisen hyvin ajan myötä muuttuviin peleihin, koska se kattaa pelaajien ja näiden edustamien intressien liittymisen peliin sekä näiden poistumisen pelikentältä.
Lähestymistavassamme esimerkiksi itsehallinnon pelaajat pyrkivät vaikuttamaan toisiinsa yliopistokentän itsehallinnon kysymyksissä paitsi omissa yliopistoissaan myös laajemmin. Emme myöskään tunnistaneet vain yhtä, vaan useita pelejä, jotka kietoutuivat itsehallinnon kysymyksen ja jännitteiden ympärille.
Yliopistoyhteisö kokee vaikutusmahdollisuutensa heikoiksi
Suomalaisten yliopistojen rakenteelliset ja hallinnolliset muutokset ovat seuranneet kansainvälisestä tutkimuskirjallisuudesta tuttua yhteisöllisen tai vertaisten kollegiaalisen itsehallinnon heikentymistä. Muutoksia ovat motivoineet ensisijaisesti tehokkuuspyrkimykset, tilivelvollisuuden vahvistaminen ja kilpailukyvyn lisääminen. Yliopistojen odotettiin myös vastaavan nopeammin muuttuvan maailman ja entistä lukuisampien sidosryhmien tarpeisiin.
Kehityskulku on tässä suhteessa ollut hyvin samankaltaista kuin esimerkiksi Ruotsissa, joskin Suomessa sen on katsottu menneen pidemmälle. Korkeakoulupoliittinen koordinaatiovalta on säilynyt OKM:n käsissä, vaikka yliopistot ovatkin itsehallinnollisia yksiköitä. Taloudellinen ohjaus on suomalaisessa tulosohjatussa korkeakoulupolitiikassa merkittävää. Tulossopimuksista OKM:n kanssa yliopistoissa neuvottelee niiden strateginen johto. Yliopistoyhteisöä edustaville tahoille, kuten esimerkiksi yliopistokollegiolle tai konsistorin kaltaiselle monijäseniselle toimielimelle, on jäänyt huomattavasti rajallisempi rooli.
Kehityskulku on tässä suhteessa ollut hyvin samankaltaista kuin esimerkiksi Ruotsissa, joskin Suomessa sen on katsottu menneen pidemmälle.
Kriittiset tutkijat ovat arvioineet suomalaisten yliopistojen toimintakulttuurin muuttuneen aiempaa kilpailullisemmaksi samaan aikaan kuin yliopistolaiset ovat kokeneet vaikuttamismahdollisuuksiensa heikentyneen. Korkeakoulututkimuksen emeritusprofessori Jussi Välimaa on kuvannut tätä kehityskuluksi, jossa tiedeinstituutio ja strategisesti johdettu yliopisto-organisaatio kasvavat erilleen toisistaan.
Instituutiolla ja organisaatiolla saattaa olla yhä samoja tavoitteita, mutta ne painottuvat eri tavoin. Nykyinen johtamisjärjestelmä on rakennettu siten, että yliopistoa johdetaan hallinnollisena organisaationa eikä niinkään tiedeinstituution tehtävien lähtökohdista. Johtamisjärjestelmän muutosta on perusteltu muun muassa yliopistojen talouden johtamisen tarpeella. Hallituksen asettaminen suoraan taloudelliseen vastuuseen yliopistosta on ohjannut päätöksenteon ja siten käytännön autonomian suuntaa.
Vaikka siis yliopistolain uudistuksessa haluttiin antaa yliopistoille vapaammat kädet suhteessa valtioon, taloudellinen ohjauksen todellisuuden vuoksi retoriikka ja käytäntö eivät saumattomasti kohtaa. Tästä syystä onkin merkittävää, että akateeminen vapaus ja merkityksellinen itsehallinto on tutkimuksessa kytketty toisiinsa.
Pelaajat, tavoitteet ja käänteet pelissä
Tutkimuksessamme pelaajat ja pelin luonne pysyivät jokseenkin samoina kaikissa kolmessa autonomiaraportissa, mutta tavoitteet ja pelien luonne muuttuivat sen mukaan, mitä vakiintuneempana yliopistolain uudistusta seuranneita hallintomalleja saattoi pitää. Tämä vaikutti luonnollisesti merkittävästi pelaajien välisiin asetelmiin.
Vuoden 2012 selvityksessä yliopistojen johto oli keskittynyt uuden organisatorisen järjestelmän, toisin sanoen pelisääntöjen, vakiinnuttamiseen. Tämä tapahtui käsi kädessä ammattijohtajien, eli uusien pelaajien, määrän kasvamisen myötä sekä strategisen johtamisen mallin mukaisen vallan keskittymisen myötä. Toiminnan tehokkuuden ja kilpailukyvyn kasvattaminen ilmenivät keskeisinä johdon tavoitteina, kuten oli tutkimuskirjallisuuden perusteella odotettua.
Itsenäiseen oikeudelliseen olomuotoon liitetyt taloudelliset hyödyt sen sijaan vaikuttivat jäävän laihoiksi. Yliopistojen johto ilmaisi tyytymättömyyttään OKM:n vahvaan tulosohjaukseen aitoa itsehallintoa rajoittavana tekijänä. Toisaalta yliopiston ulkopuolisten sidosryhmien mielikuva yliopistoista parani, koska niiden edustus ja vaikutusvalta yliopistojen hallituksissa kasvoi.
Uusissa hallintorakenteissa yliopistoyhteisön, eli tutkijoiden, opettajien, tukihenkilöstön ja opiskelijoiden asema heikkeni. Edustuksellisten toimielinten jäsenet kokivat yhteytensä johtoon heikentyneen myös organisaatiotasolla. Selvitys kehotti yliopistoja kiinnittämään huomiota tähän seikkaan.
Uusissa hallintorakenteissa yliopistoyhteisön, eli tutkijoiden, opettajien, tukihenkilöstön ja opiskelijoiden asema heikkeni. Edustuksellisten toimielinten jäsenet kokivat yhteytensä johtoon heikentyneen myös organisaatiotasolla.
Vuoden 2016 selvityksessä yliopistoautonomian katsottiin vahvistuneen, joskin yliopistoja vastuutettiin hyödyntämään uusia itsehallinnon ulottuvuuksia tehokkaammin. Ylimmän johdon asema oli vahvistunut yliopiston hallituksen ja rehtorin yhteistyön muodossa. Lisäksi talousosaamisen merkitys korostui yliopisto-organisaatiossa. Niin ikään taloudellisen itsehallinnon vastuu kasvoi, koska tuohon aikaan Juha Sipilän hallitus oli leikannut yliopistojen rahoitusta.
Yliopistoyhteisö koki, että sen rooli jopa yliopisto-organisaation virallisissa toimielimissä oli surkastunut. Vaikka toimielimet jäsenineen olisivat halunneet osallistua päätöksentekoon, niiden rooli oli aiempaa tarkemmin rajattu. Toimielimiltä kysyttiin entistä vähemmän näkemyksiä, eikä tieto tuntunut kulkevan ylimmältä johdolta alaspäin. Kokemuksen jakoivat niin henkilöstön kuin opiskelijoidenkin edustajat.
Muutosta pidettiin yhteisöllisen tai vertaisten kollegiaalisen itsehallinnon heikentymisenä, mitä myös kansainvälinen tutkimuskirjallisuus tukee. Yliopistojen sisäisen jakaantumisen katsottiin syventyneen, mitä pidettiin selvityksessä myös merkittävänä huolenaiheena. Lisäksi yliopistoyhteisö koki suorituspaineiden sekä tulosten ja tuotosten jatkuvan mittaamisen muuttaneen yliopistotyötä.
Vuoden 2021 selvitystä voidaan pitää osin myös säätiöyliopistojen hallintojärjestelmää käsittelevänä. Aiemmin mainitut kehityskulut liittyen itsehallinnon keskittymiseen yliopisto-organisaation ylätasolle olivat vahvistuneet edellisestä selvityksestä, mutta erityisesti säätiöyliopistot olivat nousseet keskiöön vanhan Tampereen yliopiston ja Tampereen Teknillisen yliopiston vuonna 2019 toteutuneen mutta riitaisan fuusioprosessin vuoksi.
Selvityksen pohjalta yliopiston managerialistinen peli voidaan katsoa paitsi vakiintuneeksi myös hallitsevaksi autonomiapeliksi. Yliopistojen johto ilmaisi tyytyväisyyttään asemaansa – peli rullasi hyvin. Poikkeuksen tähän teki tyytymättömyys OKM:n tulosohjausmalliin.
Vastaavasti jotkin yliopistoyhteisöä edustaneet eivät puhuneet enää vaikutusvaltansa heikentymisestä, vaan kollegiaalisuuden rapauttamisesta päätöksenteossa. Yliopistolaiset olivat tehneet aloitteita heitä edustavien toimielinten toimivallan laajentamisesta, mutta pitkälti turhaan.
Vuoden 2021 selvitys toi mukaan myös lainopillisen ulottuvuuden peliin: sen tarkoitus oli pohtia, tulisiko pelin kulkuun ja sääntöihin puuttua lainsäädännöllä. Selvitys päätyi kuitenkin lopulta suosittelemaan paikallisia uudistuksia yliopistokohtaisten johtosääntöjen tasolla.
Pelin etenemisen suunnat
Suomalaisten yliopistojen itsehallintopeli ilmenee monimuotoisena hallinnollisena ja politiikkatason toimijoiden asetelmana. Pelaajien pyrkimykset eivät ole yhteneväisiä, eivätkä heidän asemansa täysin pysyviä, mutta selviä yleisiä linjoja on mahdollista paikantaa.
Analyysimme osoittaa, että jokaisessa selvityksessä ilmaistiin huolta nimenomaan yliopistoyhteisön vaikutusmahdollisuuksien heikentymisestä. Kriittiset tutkijat olivat ennakoineet nämä seuraukset jo ennen uudistusta. Korjaavat käytännön toimet ovat kuitenkin jääneet vajaiksi. Kokemus vaikutusvallan heikentymisestä itsehallinnon peleissä yliopistolain uudistuksen jälkeen toistuu ja syventyy jokaisessa selvityksessä.
Vallan keskittymistä yliopistoyhteisön tasolta kapeammin yliopistojen ylimmän johdon käsiin voisi provosoivasti kutsua uudenlaiseksi akateemiseksi oligarkiaksi – yliopistoyhteisön koko ei vastaa sen edustuksellista vaikutusvaltaa yliopistojen läpi toimielinten.
Jokaisessa selvityksessä ilmaistiin huolta nimenomaan yliopistoyhteisön vaikutusmahdollisuuksien heikentymisestä. Kriittiset tutkijat olivat ennakoineet nämä seuraukset jo ennen uudistusta. Korjaavat käytännön toimet ovat kuitenkin jääneet vajaiksi.
Vuoden 2012 selvityksessä lainmuutoksia pidettiin vielä mahdollisina keinoina tukea yliopistolaisten asemaa uudessa hallintarakenteessa. Vuoden 2021 selvitys hylkäsi tämän ajatuksen, mutta vastuutti yliopistot – tai tarkemmin niiden ylimmän johdon – tutkimaan mahdollisuuksia avata johtosääntöjään niin, että aidot vaikutusmahdollisuudet sekä kokemus osallisuudesta yliopiston päätöksentekoon vahvistuisi yhteisön keskuudessa. Artikkelimme kirjoitushetkellä merkittäviä uudistuksia johtosäännöissä tähän suuntaan ei tietääksemme ole tehty.
Haastamme artikkelissamme vallitsevaa käsitystä yliopistojen itsehallinnosta sekä yliopistoautonomian muuttumattomasta määrityksestä. Painotus vaikuttaa korkeakoulupolitiikassa ja käytännössä siirtyneen ylimmän johdon tasolle, mikä kyseenalaistaa entisestään akateemisen vapauden ja organisatorisen itsehallinnon keskinäistä yhteyttä. Autonomiaraportit kuvaavat yhteisön ajautumista itsehallinnon ulkopuolelle.
Lisäksi on huomattava, että itsehallinnon ideaali ei täysin toteudu edes yliopistojen ylimmän johdon mielestä. Siinä missä suora yhteys yliopistoyhteisöön ja sitä edustaviin toimielimiin vaikuttaa vähentyneen – ja samassa määrin oletettavasti organisatorinen autonomia kasvaneen – korkeakoulupolitiikan tasolla OKM säilyttää vakaan otteen taloudellisesta ohjauksesta. Tähän lukeutuu esimerkiksi aiemmin mainittu tulosohjausjärjestelmä.
Suomalaisen yliopistoautonomian peli ei kuitenkaan vielä ole pelattu, vaan se jatkuu yhä.
YTT Mikko Poutanen on apurahatutkija Tampereen yliopistossa. Poutanen on toiminut Politiikasta-verkkolehden vastaavana päätoimittajana vuosina 2019–23.
HT, dosentti Vuokko Kohtamäki toimii opettajana ja tutkijana Tampereen yliopistossa.
Artikkeli pohjaa vertaisarvioituun kansainväliseen tutkimusartikkeliin, jossa käsitellään suomalaisten yliopistojen itsehallinnon edellytyksien heikentymisen kokemusta vuoden 2009 yliopistolainuudistuksen jälkeen opetus- ja kulttuuriministeriön tilaamissa selvityksissä.
Artikkelin kuvituskuva: Elisa El Harouny, Turun yliopisto 2016—17. Finna / Museovirasto. CC 4.0
