Kunnat ovat pääsääntöisesti olleet haluttomia siirtymään pormestarimalliin, jossa pormestari hoitaa sekä kunnanjohtajan että hallituksen puheenjohtajan tehtäviä. Keväällä 2017 voimaan tuleva kuntalain siirtymäsäännös tuo kuntiin minipormestarimallin, jonka vastaanotto näyttää pormestarimallia suotuisammalta.
Kuntakentällä puhaltavat uudet tuulet. Sote- ja maakuntauudistuksen ohella tänä keväänä valittavan valtuuston toimikauden alussa tulevat sovellettavaksi kuntalain siirtymäsäännökset. Kunnan johtamisen näkökulmasta ajankohta on merkittävä, sillä tulevilla siirtymäsäännöksillä on suora vaikutus kunnan johtamisjärjestelmään.
Uuteen kuntalakiin on lisätty johtamista selkeyttäviä säännöksiä.
Kuntalakiin on lisätty johtamista selkeyttäviä säännöksiä. Kunnan johtamisjärjestelmä perustuu poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhteistyöhön. Poliittisesta johtamisesta vastaavat valtuusto ja hallitus ja ammatillisesta johtamisesta kunnanjohtaja (tai pormestari).
Selkeyttämisen tarve on johtunut siitä, että edellisen kuntalain voimassaoloaikana johtamisjärjestelmissä oli hallinnollisia ristiriitoja, jotka aiheutuivat epäselvästä sääntelystä.
Kunnan hallinnon sisäiset ristiriidat ovat kohdistuneet ylimmän kuntajohdon eli valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien sekä kunnanjohtajan epäselviin johtamisrooleihin. Myös hallinnon ja politiikan roolien nähdään sekoittuneen keskenään.
Hallinnolliset ristiriidat ovat konkretisoituneet erityisesti tietyissä asiakokonaisuuksissa. Ylimmän kuntajohdon toimenkuvat ovat sekoittuneet ja olleet päällekkäisiä, minkä ohella kunnan johtajuustehtävissä on ollut epäselvyyksiä. Toimivallan käyttö ja sen jakautuminen kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välillä on koettu ongelmalliseksi. Ristiriitoja on syntynyt myös valmistelun merkityksen korostuneessa merkityksessä kunnalliseen päätöksentekoon nähden.
Näihin ongelmiin kuntalain siirtymäsäännökset pyrkivät nyt vastaamaan.
Mikä johtamisjärjestelmässä muuttuu?
Johtamisjärjestelmän selkeyttämiseen liittyvät säännökset koskevat kuntastrategiaa, valtuuston ja hallituksen sekä lautakuntien ja valiokuntien puheenjohtajien päätoimisuutta sekä hallituksen puheenjohtajan uutta lainsäädännöllistä asemaa.
Säännökset koskevat kuntastrategiaa, puheenjohtajien päätoimisuutta ja hallituksen puheenjohtajan uutta lainsäädännöllistä asemaa.
Kuntastrategian tarkoituksena on oikeuttaa ja velvoittaa valtuusto suurten linjojen luomiseen ja toiminnan ohjaamiseen. Valtuuston tulee keväästä lähtien koota kunnan tavoitteet yhdeksi yhtenäiseksi strategiaksi, jonka kautta kunnan toimintaa tullaan jatkossa johtamaan. Tämä kuulostaa selkeältä.
Johtavien luottamushenkilöiden päätoimisuuden mahdollistaminen on myös perusteltua. Etenkin suurissa kaupungeissa valtuuston ja hallituksen puheenjohtajan tehtävät vievät paljon aikaa, ja päätoimisuudella voidaan vahvistaa luottamustehtävään sitoutumista.
Entäpä hallituksen puheenjohtajan tuleva asema? Uuden säännöksen mukaan hallituksen puheenjohtaja tulee johtamaan kunnanhallituksen toiminnan edellyttämää poliittista yhteistyötä. Poliittisella yhteistyöllä voidaan tarkoittaa esimerkiksi asioiden valmisteluun liittyviä puolueiden välisiä neuvotteluja ja yhteydenpitoa sidosryhmien kanssa.
Säännöksen tarkoituksena on vetää nykyistä selkeämpi raja poliittisen ja ammatillisen johtamisen välille. Hallituksen puheenjohtaja tulee jatkossa keskittymään poliittisen yhteistyön johtamiseen, minkä voidaan nähdä lisäävän johtamisen läpinäkyvyyttä ja avoimuutta.
Hallituksen puheenjohtajan asema tulee korostumaan erityisesti silloin, kun valtuusto päättää määrittää tehtävän päätoimiseksi. Säännös on jätetty tarkoituksella väljäksi, jotta kunnat voivat sopia johtamisen rooleista, käytännöistä ja tehtävistä tarkemmin paikallisesti. Tämä kuulostaa järkevältä.
Säännös alkaa vääjäämättä kuulostaa pormestarimallilta.
Mutta säännöshän alkaa vääjäämättä kuulostaa pormestarimallilta – siis mallilta, jota kuntakentällä ei yleisesti olla haluttu ottaa käyttöön.
Suomessa pormestarimalli tulee kunnallisvaalien jälkeen olemaan käytössä ainoastaan neljällä paikkakunnalla: Helsinki ja Tuusula ottavat nyt ensi kertaa mallin käyttöön, minkä lisäksi Pirkkala ja Tampere valitsevat keväällä uudet pormestarit.
Pormestarimallissa on pormestari ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja ja hallituksen puheenjohtaja.
Pormestarimallissa on pormestari ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja ja hallituksen puheenjohtaja. Mallit ovat toisensa poissulkevia. Sekä pormestari että kunnanhallituksen puheenjohtaja ovat kunnan luottamushenkilöitä, jotka toimivat hallituksen puheenjohtajana. Heidät voidaan valita tehtävään enintään valtuuston toimikaudeksi, ja he kuuluvat konsernijohtoon.
Konsernijohtoon kuuluu pormestarin tai hallituksen puheenjohtajan lisäksi, hallitus ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja. Kunta voi hallintosäännössään määrätä konsernijohtoon myös muita viranomaisia. Konsernijohdon tehtävänä on vastata kuntakonsernin omistajaohjauksen toteuttamisesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä, ellei hallintosäännössä toisin määrätä.
Hallituksen puheenjohtajan toimivalta on suppeampi kuin pormestarin, sillä pormestari johtaa hallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Tätä tehtävää hallituksen puheenjohtajalla ei ole.
Kunnat näyttävät olevan valmiita ottamaan siirtymäsäännöksen käyttöön, sillä ainakaan julkisuudessa ei poikkipuolisia lausuntoja ole esitetty. Ehkei luottamushenkilöjohtamista vastustetakaan enää niin voimakkaasti kuin vuonna 2006, jolloin pormestarisäännös astui voimaan.
Hallituksen puheenjohtajan säännöksen myötä kunnat ottavat käyttöön niin kutsutun minipormestarimallin.
Johtaminen tulevaisuuden kunnassa
Tulevaisuudessa kunnan johtaminen määritetään sekä kunnan hallintosäännössä että kunnanjohtajan johtajasopimuksessa. Johtajasopimus tulee olemaan avainasemassa kunnanjohtajan ja hallituksen puheenjohtajan työtehtävien jakamisessa.
Jos tehtävät saadaan sopusoinnussa jaettua, voidaan johtamisen selkeyttämissäännöstä pitää onnistuneena. On tärkeää sopia myös konsernijohtotehtävien ja toimivallan jaosta, jotta yhteentörmäyksiltä voidaan välttyä.
Luottamushenkilöjohtamisen korostuessa osana kunnanjohtamista korostuu myös kunnanjohtajan asema kunnan ammatillisena johtajana. Kunnanjohtajasta tulee edelleen hallituksen esittelijä ja asioiden valmistelija, mutta poliittisen yhteistyön johtamiseen kunnanjohtaja ei osallistu. Tämä oli yksi lainsäätäjän tavoitteista säännöstä valmisteltaessa.
Tulevaisuuden kunnassa kunnanjohtaja on vahva ammatillinen johtaja ja hallituksen puheenjohtaja vahva poliittinen johtaja.
Tänä päivänä johtaminen henkilöityy monessa kunnassa kunnanjohtajaan. Tulevaisuudessa asia voi olla toisin. On mahdollista, että johtaminen henkilöityy tulevaisuudessa hallituksen puheenjohtajaan, jos tämä onnistuu vakiinnuttamaan asemansa kunnan poliittisena johtajana.
Luottamushenkilöjohtaminen perustuu puhtaasti luottamukseen, jolloin sitä on helpompi arvioida ja mitata.
Tulevaisuuden kunnassa kunnanjohtaja on vahva ammatillinen johtaja ja hallituksen puheenjohtaja vahva poliittinen johtaja. Mutta miten käy valtuuston puheenjohtajan aseman, johon ei kohdistu lainsäädännöllisiä muutoksia?
Tuleeko valtuuston puheenjohtajasta muodollinen puheenjohtaja, joka jää hallituksen puheenjohtajan varjoon? Vai jakavatko hallituksen ja valtuuston puheenjohtajat kunnan poliittisen johtajaroolin? Se jää nähtäväksi.
Saanareetta Virikko on julkisoikeuden väitöskirjatutkija Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa.
