Kysy politiikasta: Mitä ovat budjettikehykset?

Kysy politiikasta on juttusarjamme, jossa tutkija vastaa esitettyihin kysymyksiin. Lähetä kysymyksesi osoitteeseen toimitus@politiikasta.fi.

Mitä ovat Suomen valtiontalouden puitteissa usein viitatut ”budjettikehykset”, mitä ne tarkoittavat ja mistä ne ovat peräisin?

Budjettikehyksillä tarkoitetaan yleisesti minkä tahansa organisaation suunnitelluille menoille asetettavaa kattoa. Suomessa on totuttu viittaamaan kehyksillä valtion budjettitalouden menokattoon, jonka hallitus asettaa vaalikausittain kullekin vuodelle erikseen. Kehykset asetetaan nykyisin myös hallinnonaloille. Niitä voidaan asettaa lisäksi suuria yksittäisiä hankintoja tai julkisia investointeja varten. Kehyksiin on myös tapana jättää kohdentamaton määräraha yllättäviä menoja varten.

Finanssipolitiikassa kehysmenettely luetaan finanssipolitiikan sääntöihin, joilla pyritään ohjaamaan hallitusten talouspolitiikkaa niin, että valtiotalous pysyy mahdollisimman hyvin tasapainossa ja että verovarojen käyttö olisi mahdollisimman tehokasta ja tarkoituksenmukaista. Kehysmenettelyllä pyritään myös finanssipolitiikan läpinäkyvyyteen ja ennustettavuuteen ja sen avulla viestitään kansainvälisille rahoitusinstituutioille, että kehyksiä käyttävän maan julkinen talous on kestävällä pohjalla.

Suomessa on totuttu viittaamaan kehyksillä valtion budjettitalouden menokattoon, jonka hallitus asettaa vaalikausittain kullekin vuodelle erikseen.

Kehyspäätöksen yhteydessä hallitus voi esimerkiksi sopia, kuinka suureksi valtiontalouden alijäämä voi muodostua hallituskauden aikana tai miten paljon kehykset voivat ylittyä poikkeuksellisen talouden laskukauden aloissa. Kehyspäätöksellä on vaikutuksia valtion lainanhoidon uskottavuuteen ja korkotasoon.

Kolmanneksi kehysten avulla pyritään kytkemään määrärahakatot paremmin hallituksen poliittisiin painopisteisiin sen sijaan, että budjetti rakentuisi puhtaasti alhaalta ylös eri hallinnonalojen omien intressien ohjaamana. Samalla on pyritty kannustamaan hallituksia muuttamaan määrärahojen kohdennuksia kehyksen sisällä hallituksen politiikkaan paremmin sopivalla tavalla.

Suomessa kehyksistä päättää valtioneuvosto valtiovarainministeriön valmistelun pohjalta. Päätös tehdään hallitusohjelman yhteydessä ja sitä tarkastellaan vuosittain keväisin julkisen talouden suunnitelman yhteydessä. Julkisen talouden suunnitelma kattaa koko julkisen sektorin. Kehysmenettelyä ei säädellä laeilla, eikä kehyksistä poikkeamista sanktioida mitenkään. Talousarvioasetuksessa on mainintoja kehyksistä, samoin kuin valtioneuvoston päätöksissä, mutta varsinaisesti kehykset perustuvat kulloisenkin hallituksen yhteiseen sopimukseen, jota eduskunta käsittelee hallitusohjelmasta käytävän äänestyksen yhteydessä. Näin pyritään saamaan ainakin eduskunnan enemmistö kehysten taakse.

Kehysten avulla pyritään kytkemään määrärahakatot paremmin hallituksen poliittisiin painopisteisiin sen sijaan, että budjetti rakentuisi puhtaasti alhaalta ylös eri hallinnonalojen omien intressien ohjaamana.

Kehysmenettely on kansainvälinen ilmiö, mutta sen käytännöt poikkeavat jonkin verran toisistaan. Joissakin maissa, kuten Ruotsissa ja Itävallassa, kehyksistä päätetään parlamentissa, toisissa maissa on voimassa budjettialijäämiä koskevia lakeja, jotka asettavat kehyksiä tiukempia ehtoja budjetin menokatolle.

Suomessa keskustelu budjettikehyksistä alkoi jo 1960-luvulla, mutta se jäi vaille poliittista tukea aina 1980-luvun lopulle saakka, jolloin Harri Holkerin hallituskaudella aloitettiin laajamittainen julkisen hallinnon uudistaminen. Osana näitä uudistuksia kehysmenettely otettiin käyttöön ensi kertaa 1991, jolloin kehykset laadittiin vuosille 1992–95. Kunnianhimoisista lähtökohdista jouduttiin 1990-luvun laman olosuhteissa tinkimään, ja kehyksiä muutettiin usein vuosittain.

Nykymuotoinen, koko nelivuotisen vaalikauden kestävä kehyspäätös tehtiin ensimmäisen kerran 2003. Sen yhteydessä päätettiin muun muassa sisällyttää lisätalousarviot kehysmenettelyn piiriin.

Kehysmenettely on kansainvälinen ilmiö, mutta sen käytännöt poikkeavat jonkin verran toisistaan.

Kansainvälisen käytännön mukaisesti osa valtion menoista on jätetty kehysten ulkopuolelle. Näitä ulkopuolisia menoja ovat nykyisin muun muassa suhdanteiden vuoksi muuttuvat lakisääteiset työttömyysturvamenot, toimeentulotukimenot ja asumistuki. Kuitenkin näiden menojen tasoon tehtävät päätösperusteiset muutokset kuuluvat kehysten piiriin.

Muita kehyksiin kuulumattomia menoja ovat valtionvelan korot, valtion maksamat arvonlisäveromenot, ulkopuolisilta saatavien maksujen välitys kolmansille osapuolille, finanssisijoitukset ja rahapelien tuottoa vastaavat menot.

Pääsääntöisesti Suomen kehysmenettelyä voidaan pitää sen tavoitteisiin nähden onnistuneena. Joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta kehyksiä on noudatettu ja ne ovat olleet olennainen osa kurinalaista talouspolitiikkaa. Pääministeri Sanna Marinin kaudella kehystasoa on poikkeuksellisesti nostettu pandemian aiheuttamien lisämenojen kattamiseksi.

Suomen kehysmenettelyä voidaan pitää sen tavoitteisiin nähden onnistuneena.

Kehysten yhteys hallitusten ohjelmiin on vaihdellut, mutta pyrkimys on ollut lähentää kehyspäätöstä ja hallituksen ohjelmatyötä. Erityinen ongelmakohta on ollut hallitusten ajoittainen taipumus kiertää kehyksiä joko verohuojennuksin, jotka pienentävät valtion tuloja, tai ohjaamalla budjetin ulkopuolisista rahastoista, kuten Valtion asuntorahastosta tai Maatilatalouden kehittämisrahastosta varoja toimintaan, joka olisi syytä rahoittaa budjettimenoista.

Poliittisesti rahastojen käyttöä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena keinona lisätä budjetin joustoa, mutta se on selkeästi ristiriidassa kehysten perusfilosofian kanssa.

Kritiikkiä on kohdistettu myös valtion omaisuuden myynnistä saatujen tulojen käyttämiseen juokseviin menoihin. Myyntitulot on kuitenkin pyritty ottamaan mukaan kehyspäätökseen kertaluonteisina investointimenoina, mikäli kyse ei ole vain sijoitetun omaisuuslajin muutoksesta.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Juttua päivitetty 22.9.2023: Tästä Kysy Politiikasta -artikkelista on olemassa myös syyskuussa 2023 julkaistu selkomukautettu versio, joka on saanut Selkokeskuksen selkotunnuksen.