Paperittomuus on ongelma sekä yhteiskunnalle että yksilölle. Paperittomuusongelma ei ole syntynyt itsestään, vaan monet viime vuosina tehdyt turvapaikanhakijoiden ja paperittomien asemaa koskevat seikat ja päätökset ovat vaikeuttaneet oleskeluluvan saamista, ja sitä kautta lisänneet paperittomien määrää.
Helmikuussa 2022 sisäministeriö julkaisi kaksi selvitystä, joissa pohdittiin ilman oleskeluoikeutta Suomessa olevien – lyhyemmin siis paperittomien – tilannetta ja ratkaisuja siihen. Ratkaisuja pohdittiin erityisesti vuosina 2015–16 turvapaikanhakijoina tulleiden ja sittemmin paperittomiksi päätyneiden tilannetta. Tavoitteena on ehkäistä varjoyhteiskunnan syntymistä Suomeen.
Paperittomia arvioidaan selvitysten mukaan olevan Suomessa joitakin tuhansia, joista noin 3000 on 2015–16 turvapaikanhakijoina tulleita. Ennen vuotta 2015 Suomessa oli vastaavassa asemassa olevia paperittomia huomattavasti vähemmän, arviolta joitakin satoja.
Nykyinen paperittomuusongelma johtuu osittain asioista, joihin Suomella on vain vähän vaikutusvaltaa – kuten vuoden 2015 pakolaiskriisistä – mutta yhtä lailla se johtuu myös Suomen tietoisesti tekemistä poliittisista ja käytännöllisistä päätöksistä.
Paperittomuusongelma ei siis ole syntynyt itsestään, vaan monet viime vuosina tehdyt turvapaikanhakijoiden ja paperittomien asemaa koskevat seikat ja päätökset ovat vaikeuttaneet oleskeluluvan saamista, ja sitä kautta lisänneet paperittomien määrää. Näiden avaaminen systemaattisesti on tämän artikkelin aiheena.
Tilapäisen oleskeluluvan muutokset
Toukokuussa 2015 niin kutsuttu pakolaiskriisi näkyi jo Välimerellä, mutta ei vielä Suomessa. Silloin kuitenkin astui voimaan lakimuutos, joka seuraavina vuosina vaikutti paperittomien asemaan. Ulkomaalaislain mukaan ihmiselle voidaan myöntää tilapäinen oleskelulupa, mikäli häntä ei pystytä poistamaan maasta.
Lakimuutoksessa oleskelulupa sidottiin vapaaehtoiseen paluuseen. Toisin sanoen lupa voitiin myöntää vain, jos ihminen oli halukas vapaaehtoisesti palaamaan kotimaahansa, mutta paluu ei siitä huolimatta onnistunut.
Lain esitöissä useat lausunnon antajat esittivät muutoksen riskiksi uuden paperittomien ryhmän syntymisen. Lausunnoissa todetaan myös, että paperittomien määrän mahdollista kasvua tulisi seurata, ja toimenpiteisiin ryhtyä, jos määrä merkittävästi kasvaa. Näin ei kuitenkaan toistaiseksi ole tehty.
Oleskelulupa voitiin myöntää vain, jos ihminen oli halukas vapaaehtoisesti palaamaan kotimaahansa, mutta paluu ei siitä huolimatta onnistunut.
Toukokuun 2015 lakimuutos on olennainen nykytilanteen valossa, koska suuri osa nykyisistä paperittomista on arvioiden mukaan Irakin kansalaisia, ja Irakin valtio ottaa vastaan vain vapaaehtoisesti palaavia. Jos irakilainen siis – syystä tai toisesta – kieltäytyy palaamasta kotimaahansa, häntä ei voida sinne pakolla palauttaa. Ennen toukokuuta 2015 hänelle olisi voitu myöntää tilapäinen oleskelulupa, mutta enää tämä ei ole mahdollista, vaan hänestä tulee paperiton.
Syksyllä 2015 Suomeen alkoi tulla tavallista enemmän turvapaikanhakijoita. Yhteensä heitä tuli vuoden 2015 aikana noin 32 000, joista ylivoimaisesti suurin osa – 20 000 – oli Irakin kansalaisia.
Osa saapuneista sai turvapaikan, mutta monet saivat kielteisen päätöksen, eli oleskelulupaa ei myönnetty. Osa palasi kotimaahan joko vapaaehtoisesti tai pakolla, mutta osa jäi.
On oletettavissa, että toukokuun 2015 lakimuutoksen jälkeen paperittomien määrä olisi joka tapauksessa jonkin verran noussut, mutta ilman syksyn 2015 kasvaneita turvapaikanhakijamääriä ei myöskään paperittomien määrä olisi nykytasolla.
Humanitaarisen suojelun poisto
Toukokuussa 2016 tehtiin toinen paperittomien määrän kasvuun vaikuttanut lakimuutos: laista poistettiin humanitaarisen suojelun kategoria. Tämän merkitystä voi havainnollistaa tarkastelemalla bagdadilaisia turvapaikanhakijoita, joita oli vuoden 2015 tulijoissa varsin paljon.
Toukokuuhun 2016 asti Maahanmuuttovirasto piti Irakin pääkaupunki Bagdadia niin turvattomana, että sinne ei voitu palauttaa ketään, vaan kaikille bagdadilaisille myönnettiin vähintään humanitaarista suojelua. Kun humanitaarinen suojelu sitten poistettiin laista, Bagdad muuttui käytännössä yhdessä yössä niin turvalliseksi, että sinne voitiin palauttaa paitsi bagdadilaisia myös muita irakilaisia, jotka eivät koskaan olleet kaupungissa asuneet tai välttämättä edes käyneet.
On todennäköistä, että jos humanitaarista suojelua ei olisi poistettu laista, osa nykyisistä paperittomista olisi saanut sen nojalla oleskeluluvan.
Julkisuudessa tätä perusteltiin turvallisuustilanteen parantumisella, mutta maatiedon mukaan Bagdadin turvallisuustilanne ei tosiasiassa ollut muuttunut. Kyse oli siis nimenomaan Suomen lainsäädännön muutoksesta.
Vuoden 2016 alkukuukausina irakilaisista turvapaikanhakijoista noin 60 prosenttia saikin oleskeluluvan. Kesällä lakimuutoksen jälkeen oleskeluluvan sai enää noin 15 prosenttia. Onkin todennäköistä, että jos humanitaarista suojelua ei olisi poistettu laista, osa nykyisistä paperittomista olisi saanut sen nojalla oleskeluluvan.
Turvapaikkaprosessin ongelmat
Humanitaarisen suojelun poisto ei ole ainoa syy, jonka vuoksi kielteisten turvapaikkapäätösten määrä ja myöhemmin paperittomuus lähtivät kasvuun. Samaan aikaan on tapahtunut paljon muita näkymättömämpiä muutoksia.
Vuodelle 2016 hallitus asetti Maahanmuuttovirastolle hurjat tulostavoitteet. Jotta kasvaneesta hakijamäärästä selviydyttäisiin, Maahanmuuttovirastoon palkattiin uutta henkilökuntaa. Käytännössä tämä tarkoitti, että päätöksenteosta vastasivat suurelta osin kokemattomat viranomaiset.
Maahanmuuttoviraston työntekijät kertoivat kiireestä ja jopa ohjauksesta tehdä kielteisiä turvapaikkapäätöksiä.
Syksyllä 2016 rajoitettiin hakijoiden oikeutta julkiseen oikeusapuun ensimmäisessä turvapaikkaprosessin vaiheessa eli Maahanmuuttovirastossa. Käytännössä tämä tarkoitti, että kukaan ei välttämättä kunnolla selittänyt turvapaikanhakijoille heidän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan, mitä turvapaikan saamiseksi vaadittiin tai mitä turvapaikkapuhuttelussa oli tärkeää kertoa.
Ihmiset saattoivat puhua traumaattisista kokemuksistaan kuten kidutuksesta tai seksuaalisesta väkivallasta ensimmäistä kertaa elämässään vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkahaastattelussa.
Kukaan ei välttämättä kunnolla selittänyt turvapaikanhakijoille heidän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan, mitä turvapaikan saamiseksi vaadittiin tai mitä turvapaikkapuhuttelussa oli tärkeää kertoa.
Kaikki nämä muutokset johtivat kielteisten turvapaikkapäätösten määrän ja samalla myöhemmin paperittomuuden kasvuun. Samalla sillä oli myös toinen tärkeä vaikutus: kaikkien vuosina 2016–17 turvapaikkapäätöksentekoon kohdistuneiden haasteiden ja ongelmien vuoksi on vaikea varmistua siitä, että jokaisen turvapaikanhakijan turvapaikkahakemus on todella tutkittu perusteellisesti ja ihmisoikeuksia kunnioittavasti.
Kevään 2019 lakimuutoksella nostettiin myös turvapaikanhakijoiden uusintahakemusten tutkintakynnystä. Uusintahakemukset nähtiin tapana käyttää turvapaikkajärjestelmää väärin, eikä niinkään seurauksena turvapaikkaprosessiin kertyneistä ongelmista aiemmilta vuosilta.
Tiedetään tapauksia, jossa turvapaikka on myönnetty vasta viidennen tai kuudennen hakemuksen jälkeen.
Jos turvapaikkahakemus on hylätty sekä Maahanmuuttovirastossa että oikeusasteissa, ihmisen ainoa mahdollisuus saada asiansa käsiteltyä Suomessa on hakea uudelleen turvapaikkaa, eli tehdä uusintahakemus. Turvapaikkahakemusten määrää ei ole rajoitettu, ja tiedetään tapauksia, jossa turvapaikka on myönnetty vasta viidennen tai kuudennen hakemuksen jälkeen.
On yleinen harhaluulo, että jos ihminen on hakenut turvapaikkaa vaikkapa viisi kertaa, hänen turvapaikkaperusteensa on tutkittu viiteen kertaan. Jos ihminen on hakenut turvapaikkaa samoilla perusteilla viisi kertaa, perusteet on yleensä tutkittu vain ensimmäisellä kerralla. Esimerkiksi vuosina 2017–18 ratkaistuista uusintahakemuksista 55 prosentissa perusteet jätettiin tutkimatta.
Toisin sanoen moni päätyy hakemaan turvapaikkaa toistamiseen, mutta noussut tutkintakynnys lisää toistuvien kieltävien päätösten todennäköisyyttä. Tämän lisää mahdollisuuksia siihen, että hakija päätyy paperittomaksi järjestelmän ulkopuolelle.
Oleskelulupa kiven alla ja vastaanottavat maat
Turvapaikan lisäksi paperittomuutta vastaan on mahdollista taistella muilla oleskeluluvilla, kuten esimerkiksi työn, opiskelun tai perhesiteen perusteella myönnettävillä luvilla. Kansainväliseen suojeluun perustuvia oleskelulupia lukuun ottamatta luvan myöntäminen vaatii olemassa olevaa passia. Monilla turvapaikanhakijoilla ei kuitenkaan passia ole. Osa on hukannut sen tai hankkiutunut siitä eroon, toisilla ei ole passia koskaan ollutkaan, tai Suomi ei esitettyä passia hyväksy.
Passin hankkiminen turvapaikanhakijana tai paperittomana on vaikeaa, koska esimerkiksi Irakin suurlähetystö Suomessa ei myönnä passeja, vaan niitä on haettava Ruotsista. Ilman oleskelulupaa tai matkustusasiakirjaa taas ei saa matkustaa Ruotsiin. Jotkut eivät saisi passia edes haettaessa, koska sen myöntämisestä kieltäytyminen on osa kotimaan harjoittamaa vainon kirjoa.
Järjestelmän joustamattomuuden voi katsoa lisäävän paperittomuutta.
Suomi voi periaatteessa myöntää hakijalle muukalaispassin, jolla myös oleskeluluvan voisi saada. Hakijan on kuitenkin osoitettava Maahanmuuttovirastolle, että hän ei voi saada oman maansa passia. Esimerkiksi lähetystön sijaitseminen toisessa maassa tai aiemmat ongelmat saada passia eivät kuitenkaan riitä perusteiksi. Järjestelmän joustamattomuuden voi katsoa lisäävän paperittomuutta.
Niille, joilla on passi työperäinen oleskelulupa voi olla tie ulos paperittomuudesta. Kevään 2019 lakimuutos teki kuitenkin turvapaikanhakijoiden työnteon hankalammaksi, sillä se monimutkaisti työnteko-oikeuden määrittelemistä merkittävästi. Ennen lakimuutosta työnteko-oikeus jatkui yleensä koko turvapaikkaprosessin ajan eli korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen asti, mutta nykyään se saattaa katketa vaihtoehtoisesti joko Maahanmuuttoviraston tai hallinto-oikeuden päätökseen. Työnteko-oikeuden jatkumisaikaa siis ei voi arvioida etukäteen, mikä on tehnyt työnantajalle erittäin riskialttiiksi palkata turvapaikanhakijoita.
Monet turvapaikanhakijat ovat kokeneet kotimaassaan kovia, ja vanha traumatisoituminen ja Suomessa koetut vastoinkäymiset ovat voineet vahingoittaa työkykyä.
Työperäinen oleskelulupa ei kuitenkaan ole ratkaisu kaikille, sillä kaikki paperittomat eivät ole työkuntoisia. Joukossa on lapsia ja sairaita ihmisiä. Monet turvapaikanhakijat ovat kokeneet kotimaassaan kovia, ja vanha traumatisoituminen ja Suomessa koetut vastoinkäymiset ovat voineet vahingoittaa työkykyä.
Paperittomuuskysymyksessä olennaisessa roolissa ovat myös paperittomien kotimaat, ja niiden halukkuus tai haluttomuus ottaa vastaan omia palaavia tai palautettavia kansalaisiaan. Suomen kannalta keskeisiä vastaanottajamaita ovat Irak, Somalia ja kesään 2021 asti myös Afganistan.
Käytännössä kaikki maat ottavat vastaan omia kansalaisiaan, jotka palaavat kotimaahan vapaaehtoisesti. Kynnyskysymyksen muodostavat kuitenkin ihmiset, jotka eivät halua palata, ja joilla ei ole kansalaisuuden osoittavaa passia. Palautuksista ja palautussopimuksista voidaan neuvotella vastaanottavien maiden kanssa, mutta Suomi ei voi ratkaista paperittomuusongelmaa yksipuolisesti vasten tahtoa tehtävin palautuksin.
Itse luotu paperittomuusongelma
Paperittomuus on ongelma sekä yhteiskunnalle että yksilölle. Yhteiskunnalle se on ongelma, koska yhteiskuntaan muodostuu ryhmä ihmisiä, jotka käytännössä asuvat ja toimivat osana yhteiskuntaa, mutta ainoastaan sen laitamilla tai varjoissa. Pitkällä tähtäimellä tämä voi aiheuttaa levottomuutta, osattomuutta ja syrjäytymistä, ja sitä kautta yhteiskunnallista epävakautta.
Yksilölle paperittomuus on ongelma, koska hänellä ei ole mahdollisuutta tai pääsyä osaksi yhteiskuntaa, jossa hän kuitenkin käytännössä asuu. Ei ole oikeutta työhön, perheeseen, omaan kotiin tai pankkitiliin, ja niiden kautta oikeutta normaaliin elämään.
Paperittomuusongelma ei ole syntynyt itsestään vaan se on ainakin osittain luotu poliittisten päätöksentekijöiden toimesta. En tällä tarkoita sitä, että päätöksentekijöiden tavoitteena olisi ollut paperittomuusongelman luominen.
Pitkällä tähtäimellä paperittomuus voi aiheuttaa levottomuutta, osattomuutta ja syrjäytymistä, ja sitä kautta yhteiskunnallista epävakautta.
Syksyllä 2015 saapuneet turvapaikanhakijat esitettiin silloisen poliittisen johdon taholta johdonmukaisesti epätoivottuina ”elintasopakolaisina”, luonnonkatastrofiin vertautuvana uhkana ja potentiaalisina järjestelmän väärinkäyttäjinä, ei esimerkiksi tulevana yhteiskunnan arvokkaana osana. Ehkä siksi myös poliittiset päätökset ovat pyrkineet ajamaan heidät yhteiskunnan ulkoreunoille ja tehneet yhteiskuntaan mukaan pääsemisen mahdollisimman vaikeaksi.
Monet päätökset ovat korostaneet mustavalkoista tulkintaa säännöistä, sen sijaan että olisi osoitettu ihmisoikeuslähtöistä harkintaa ja joustoa sen varmentamiseksi, ettei synnytetä paperittomuuteen ajavia käytäntöjä. Lakimuutoksia on usein perusteltu yhtenäisyydellä EU:n tai muiden EU-maiden sääntöjen kanssa, vaikka nämä säännöt eivät olisikaan pakottavia. Sääntöihin vetoaminen on johtanut siihen, että arvokeskustelua siitä, millaista yhteiskuntaa Suomeen halutaan rakentaa, on käyty vähemmän.
Taka-ajatuksena politiikkatoimille oli julkilausutusti Suomen ”houkuttelevuuden” vähentäminen ja paperittomien ”rohkaiseminen” palaamaan kotiin. Tämä painostaminen ei kuitenkaan ole toiminut, vaan Suomeen on syntynyt uuspaperittomien ryhmä.
Ongelman tunnustaminen osittain itse luoduksi tarjoaa siihen kuitenkin myös ratkaisun: koska se on luotu aktiivisilla toimilla, sitä voidaan myös helpottaa aktiivisilla toimilla. Tähän vain tarvitaan poliittista tahtoa.
VTT Erna Bodström on post doc -tutkija Helsingin yliopiston Etnisten suhteiden ja nationalismin tutkimusyksikkö CERENissä. Hän on tutkinut Suomen turvapaikkajärjestelmää vuodesta 2016.
