Vuosi 2015 on tärkeä kansainvälisessä ilmastopolitiikassa. Sakari Höysniemi analysoi Kioton sopimuksen ja erityisesti siihen sisältyvien yhteistoteutusmenettelyhankkeiden soveltamista Venäjällä.
Joulukuussa pidettävässä Pariisin kokouksessa on tavoitteena luoda uusi ilmastosopimus jatkoksi Kioton pöytäkirjalle. Vuonna 2005 voimaan astuneen sopimuksen keskeinen tavoite oli vähentää teollisuusmaiden päästöjä keskimäärin viisi prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2012 mennessä. Miksi Kioton sopimus ei hyvistä aikomuksista huolimatta kuitenkaan ole onnistunut vähentämään kasvihuonepäästöjä maailmanlaajuisesti?
Ilmastonmuutoksen hallinta ei haasta eliittiä
Tutkimuksessani Russia and Climate Capitalism tarkastelen Kioton sopimuksen soveltamista Venäjällä. Se on ainoa kasvihuonepäästöjä vähentämään pyrkivä kansainvälinen sopimus, jonka Venäjä on allekirjoittanut. Analysoin erityisesti yhteistoteutusmenettelyhankkeita. Ne ovat yksi esimerkki markkinapohjaisista mekanismeista, joista on kehittynyt vallitseva tapa koordinoida konkreettisia päästövähennyksiä 1990-luvun lopulta lähtien.
Markkinamekanismien taustalla on ajatus, että päästöt vähenevät sääntelyä nopeammin, jos niille asetetaan hinta ja luodaan markkinat. Benjamin Stephanin mukaan erityisesti EU oli Kioton neuvotteluissa pitkään sääntelyyn perustuvan mekanismin kannalla, mutta siirtyi kannattamaan markkinavetoisia mekanismeja, koska niiden uskottiin olevan poliittisesti helpommin hyväksyttävissä.
Päästökauppa ei kuitenkaan lähde toimimaan itsestään, vaan vaatii instituutioita ja aktiivista politiikkaa kansainvälisellä ja kansallisella tasolla. Tutkimukseni tuo esiin, että myös markkinat ovat poliittisia ja ohjaavat päätöksentekoa tiettyyn suuntaan. Havaitsin, että Venäjällä yhteistoteutusmenettely muodostui tärkeimmäksi kansalliseksi elementiksi ilmastopolitiikassa, mutta sen eteneminen ei ollut suoraviivaista.
Kun jäljitin yhteistoteutusmenettelyyn liittyvää politiikkaa Venäjällä, huomasin että hankehallintoa pyrkivät ohjaamaan moneen suuntaan ministeriöt, yritykset, yritysten etujärjestöt ja ympäristöjärjestöt. Tämä tukee Stephanin, Elah Mattin ja Chukwumerije Okereken väitettä, jonka mukaan ilmastonmuutoksen hallinta ei haasta fossiilisten polttoaineiden tuotannosta riippuvaista hiilipitoisen historiallisen blokin asemaa (engl. carboniferous historical bloc). Se pystyy muuntautumaan tilanteeseen ainakin hetkellisesti ja ottamaan hyödyn itselleen. Venäjän tapauksessa korostuu lisäksi se, että maan nykyisen eliitin asema on voimakkaasti riippuvainen fossiilisten polttoaineiden käytöstä.
Ulkopolitiikkaa, luonnonvarapolitiikkaa vai talouspolitiikkaa?
Yhteistoteutusmenettelyhankkeet lukeutuvat Kioton sopimuksen kolmeen ”joustavaan mekanismiin”, jotka kaikki perustuivat markkinoiden luomiselle sitoumuskauden ajaksi 2008–2012. Keskeisimmän mekanismin perusidea on päästörajoitteiden asettaminen, joista voidaan käydä kauppaa (engl. cap and trade). Kaupankäynnin välineiksi luotiin päästövähennysyksiköitä, jotka vastaavat yhtä tonnia hiilidioksidia.
Kaksi muuta mekanismia perustuvat päästöhyvityksille (engl. offset), joilla tarkoitetaan rahallista hyvitystä. Aiheutettujen kasvihuonekaasupäästöjen vaikutukset pyritään kumoamaan siten, että päästöjen vähentämiseen tähtääviä toimia rahoitetaan siellä, missä niiden oletetaan olevan kustannustehokkaampia. Esimerkiksi saksalainen investointipankki voi rahoittaa hanketta venäläisessä yrityksessä, jos siitä saadaan enemmän ja kustannustehokkaampia päästövähennyksiä kuin saksalaisessa yrityksessä. Tälle mallille perustuvia hankkeita rahoittaa kehittyvissä talouksissa puhtaan kehityksen mekanismi (engl. clean development mechanism) ja teollisuusmaissa hankkeisiin keskittyvä yhteistoteutusmenettely (engl. joint implementation), jonka puitteissa suurin osa investoinneista päätyi Venäjälle ja Ukrainaan.
Yhteistoteutusmenettelyn kautta hankkeisiin osallistui lähes 200 venäläistä toimijaa. Nämä olivat enimmäkseen yrityksiä, mutta mukana oli myös muutama kaupunki. Hankkeista 96 hyväksyttiin ja niistä saatiin näin ollen päästövähennysyksikköjä. Päästöjä pyrittiin vähentämään esimerkiksi siirtymällä kivihiilen poltosta maakaasuun, lisäämällä energiatehokkuutta tai kehittämällä vesivoimaa. Hankkeista onkin helppo löytää taloudellisen hyödyn näkökulma, mutta instituutioiden ja tarvittavan politiikan luominen ei onnistunut halutulla nopeudella, ja hallintoprosessi alkoi toimia vasta vuonna 2010, sitoumuskauden jälkipuoliskolla. Tutkimuksessani selvitän, miksi näin kävi.
Hallintoprosessin hitauteen on useita syitä. Keskeisimpiä ovat poliittinen kamppailu ministeriöiden välillä, hankkeisiin liittyvän ymmärryksen ja uskon puute ministeriöissä ja yrityksissä sekä jatkuvat muutokset hallintoprosessin normeissa. Ministeriötasolla ainakin kolme näkemystä päästöhyvityshallinnon luomisesta kamppailivat keskenään. Ulkoministeriö ei halunnut antaa liian vahvaa signaalia kansainvälisesti, sillä se näki suurimpana uhkana ilmastopolitiikan, ei ilmastonmuutoksen ja käytti neuvotteluasemaansa enemmänkin pelinappulana muiden ulkopoliittisten tavoitteiden kuten WTO-jäsenyyden saavuttamiseen. Ulkoministeriö ei myöskään nähnyt taloudellista hyötyä yhtä suurena kuin hankkeista kiinnostuneet yritykset. Vaikka luonnonvaraministeriö oli huomattavasti kiinnostuneempi hankkeista, se näki päästövähennykset luonnonvarana, jonka myymisestä saaduista tuloista sen olisi saatava oma osansa.
Keskeisin prosessia eteenpäin ministeriötasolla ajamaan pyrkinyt taho oli kuitenkin taloudellisen kehityksen ministeriö, joka näki hankkeissa mahdollisuuden edistää yritysten energiatehokkuutta sekä laajemmin teollisten prosessien modernisaatiota. Se siis jakoi ympäristöjärjestö WWF:n, Venäjän teollisuudenharjoittajien ja yrittäjien liiton sekä keskeisten suuryritysten kuten Gazpromin, Lukoilin ja entisen valtion sähköverkkoyhtiön RAO EES:n näkemyksen hankkeiden positiivisesta vaikutuksesta yritysten toimintaan.
Presidentinhallinto ei osaltaan halunnut asettaa yhtään näistä tahoista hallitsemaan hankkeita yksin, sillä se pelkäsi yksittäisen tahon voivan saada liikaa poliittista valtaa. Uhkana kansalliselle intressille ei nähty pelkästään ilmastopolitiikkaa, vaan myös siihen kytköksissä oleva ajatus markkinoiden luomisesta ja päästövähennysten vapaasta kaupasta. Näkemykset kansallisesta edusta ja uusliberalistisesta vapaakaupasta kamppailivat osittain keskenään. Tämä on nähtävissä myös hallinnon juridisessa sääntelyssä. Se pohjautui asetukseen, joka luotiin kolmesti vuosina 2007, 2009 ja 2011, ja joka muutti jokaisella kerralla eri tahojen vastuutehtäviä.
Kiinnostava on myös suurimman, täysin valtion omistaman liikepankin Sberbankin mukaantulo hallintoprosessiin vuonna 2009. Se asettui ikään kuin välittäjän rooliin, rauhoittamaan eri tahojen valtakamppailut. Mukaantulo on selitettävissä myös henkilötasolla, sillä entinen taloudellisen kehityksen ministeriön johtaja German Gref oli nimitetty juuri Sberbankin johtajaksi, ja aiemmin samassa ministeriössä yhteistoteutusmenettelyhankkeista vastannut virkamies Vsevolod Gavrilov oli myös siirtynyt pankkiin. Vastaavasti luonnonvaraministeriössä hankkeista vastannut virkamies Oleg Pluzhnikov siirtyi taloudellisen kehityksen ministeriöön käytännössä samaan tehtävään kuin Gavrilov. Tämä muutos mahdollisti valtionhallinnon tasolla tehokkaamman hallinnon, kun keskeiset henkilöt jakoivat yhteisen näkemyksen.
Pankin myötä mukaan tuli toisaalta hankkeiden kilpailuttamisen mekanismi. Tämä hankaloitti yritysten mahdollisuuksia saada hanke, sillä kilpailuttamiskriteerit olivat epäselvät. Vaikka yritykset olivatkin tyytyväisiä hankehallinnon tehostumisesta, ne yhtyivät kritiikkiin ulkomaisten sijoittajien ja osin myös hallitusten kanssa. Tämä menettely ei ollut myöskään pakollinen osa Kioton sopimusta vaan puhtaasti venäläinen ratkaisu. Monelle jäi myös epäselväksi, miksi jotkut tahot eivät saaneet hankkeita ja miksi taas esimerkiksi Lukoil onnistui saamaan hyväksytyksi 14 hanketta. Korruptio olikin yksi teemoista, joka nousi esiin haastatteluissani Sberbankin roolista puhuttaessa. Samalla on hyvä huomioida että yksittäisen hankkeen hallinnolliset kustannukset, noin 50 000 euroa olivat pienille yrityksille liian suuret.
Hankkeiden saavutukset
Onnistuivatko hankkeet edistämään ilmastopolitiikkaa? Tätä on vaikea arvioida. Päästövähennyksiä saatiin aikaiseksi, mutta on epävarmaa jatkuvatko vaikutukset hankkeiden päättymisen jälkeen. Hankkeet pikemminkin kasvattivat yritysten tietoisuutta päästövähennysten mahdollisuudesta, ja osa yrityksistä onnistui kytkemään ne myös yritysvastuustrategiaansa. Kioton prosessin aikana 2004–2012 ilmastoasiat olivat kansalaisten keskuudessa alhainen huoli tai niitä ei vähintäänkään kyetty yhdistämään muihin ajankohtaisiin yhteiskunnallisiin huoliin. Näin ollen tietoisuus ilmastokysymyksistä kasvoi ennen kaikkea yritysten keskuudessa.
Ilmastopolitiikan tehokas toteuttaminen ja politiikan kehittäminen on riippuvainen usein myös kansalaisten hyväksynnästä. Muutoksia on näin ollen vaikeaa viedä eteenpäin, jos paine tulee enimmäkseen kansainväliseltä tasolta. Venäläisillä yrityksillä ei myöskään ole vastaavaa lobbaamisvaltaa kuin eurooppalaisilla tai yhdysvaltalaisilla, ja mahdollisuudet vaikuttaa ilmastoasioiden etenemiseen ovat rajalliset.
On myös vaikeaa arvioida täyttyivätkö Kioton pöytäkirjaan liittyvän normiston tavoitteet. Niin sanottu toissijaisuuden periaate, joka edellyttää ettei hanke olisi toteutunut ilman päästöhyvityksen kautta saatua rahoitusta, toteutui todennäköisesti vain harvoissa hankkeissa. Suurin osa hankkeista olisi todennäköisesti toteutettu joka tapauksessa energiatehokkuuden ja teollisen toiminnan modernisoimisen vuoksi. Vaikea todentaa on myös toinen hankkeisiin liittyvä kriteeri, johon perustuen päästövähennyksiä lasketaan epäsuorasti niin sanotun business as usual -olettaman kautta. Tässä laskelmassa oletetaan yhteistoteutusmenettelyhanketta edeltävien päästöjen pysyvän ennallaan ja teknologisen hankkeen oletetaan vähentävän päästöjä tietyn verran. Yksinkertaisempi tapa laskea vähennyksiä olisi perustaa ne oikeuksiin, jotka on saavutettu suorilla vähennyksillä, jolloin niiden päästövaikutuksia olisi myös helpompaa mitata ja tarkistaa.
Päästökauppa ei välttämättä ole tehoton tapa hallita kansallisia toimia päästöjen vähentämiseksi, mutta sen mahdollisuuksien rajat on ymmärrettävä. Olipa kyse sääntelyyn tai markkinoihin perustuvasta tavasta hallita päästöjä, hallinnon pohjalla on oltava selkeät ja oikeudenmukaiset säännöt. Päästökauppamarkkinat eivät ole luonnollisia hyödykemarkkinoita. Virkamiehet, yritykset, etujärjestöt ja sijoittajat vaikuttavat niiden toimintaan, toisin sanoen harjoittavat politiikkaa.
Kansalliset erot on myös huomioitava. Venäjällä ilmastokysymyksiin ei kiinnitetä kovinkaan suuresti huomiota yritysten strategioissa. Teknologinen modernisaatio kylläkin kiinnostaa kaikkia tahoja, ja jos se samalla edistää päästöjen vähenemistä sitä pidetään positiivisena. Päästönormit ovat kuitenkin heikkoja eivätkä motivoi yrityksiä sitoutumaan päästöjen vähentämiseen, puhumattakaan kiinnostuksesta päästökauppaan.
Kioton sopimuksen vertailuvuosi 1990 suosi erityisesti Venäjää ja muita entisiä Neuvostoliiton maita, sillä sitä seurannut talouden romahtaminen aiheutti luonnollisen päästöjen vähenemisen. Venäjän päästöt ovatkin edelleen vuoden 1990 tasoa alhaisemmat, eikä yhteistoteutusmenettelyhankkeita olisi tarvinnut toteuttaa sen saavuttamiseksi. Tulevan ilmastosopimuksen haaste onkin saada maa sitoutumaan vähentämään päästöjään voimakkaammin, sillä harva teollisuusmaa on enää kiinnostunut yhteistoteutusmenettelyhankkeista.
***
Artikkeli pohjautuu Höysniemen Tampereen yliopiston kansainvälisen politiikan pro gradu -tutkielmaan Russia and climate capitalism: a political economy perspective on joint implementation projects in Russia. Tutkielmassa on haastateltu päästökauppaan perehtyneitä venäläisiä ja ulkomaalaisia asiantuntijoita sekä analysoitu venäläisen ja päästökauppaan keskittyvän ulkomaisen median uutisointia liittyen yhteistoteutusmenettelyhankkeisiin.
Kirjallisuutta
Korppoo, Anna & Gassan-zade, Olga (2014), ”Lessons from JI and GIS mechanisms for post-2012 carbon finance mechanisms in Russia and Ukraine.” Climate Policy, 14(2): 224-241.
Newell, Peter J. & Paterson, Matthew (2010), Climate Capitalism: Global Warming and the Transformation of Global Economy. New York: Cambridge University Press.
Pobereshkaya, Marianna (2014), ”Media coverage of climate change in Russia: Governmental bias and climate silence.” Public Understanding of Science, 1-16.
Matt, Elah & Okereke, Chukwumerije (2014), ”A Neo-Gramscian Account of Carbon Markets: The Cases of the European Union Emissions Trading Scheme and the Clean Development Mechanism.” Teoksessa Stephan, Benjamin & Lane, Richard (toim.) (2014), The Politics of Carbon Markets. London: Routledge.
Stephan, Benjamin (2011), ”The Power in Carbon: A Neo-Gramscian explanation for the EU’s Adoption of Emissions Trading.” Teoksessa Engels, Anita (toim.), Global Transformations towards a Low Carbon Society, 4 (Working Paper Series), Hamburg: University of Hamburg/KlimaCampus.
Artikkelikuva: Foto-RaBe / Pixabay
