Globaali ilmastonmuutoksen hallinta ei Pariisin sopimuksesta huolimatta näyttäisi olevan yhtenäistymässä yhden ratkaisun alle vaan pirstaloituu edelleen erilaisten toimijoiden kokeilujen, järjestelmien ja yhteistyön myötä. Yhteistä ja yhtenäistä normistoa ja periaatteita kehitetään kuitenkin esimerkiksi talanoa-vuoropuhelun kaltaisissa prosesseissa. Ilmastonmuutoksen hallintaan tarvitaan silti paljon valtiopäättäjiä isompi joukko.
Eero Palmujoki tarkastelee vuonna 2011 artikkelissaan ”Kohti pirstoutuvaa vai yhtenäistä globaalin ilmastonmuutoksen hallintaa” kansainvälistä ilmastokeskustelua ja globaalin ilmastonmuutoksen hallinnan muotoutumista kansainvälisten suhteiden teorioiden valossa.
Artikkelin keskiössä ovat kansainvälisen politiikan realistinen ja liberalistinen sekä kansainvälistä yhteisöä ja normeja painottava näkökulma. Palmujoki toteaa realististen ja liberaalien näkökulmien korostavan globaalin ilmastonmuutoksen hallinnan pirstaloitumista. Kansainvälistä yhteisöä ja normeja painottavat lähestymistavat taas tuovat esiin ilmastonmuutoksen hallintaa yhtenäistävien sopimusten ja standardien vaikutuksen.
Tässä tekstissä tarkastelen edellä mainittujen kansainvälisen politiikan teorioiden selitysvoimaa suhteessa globaalin ilmastonmuutoksen hallinnan viimeaikaisiin kehityskulkuihin, kuten Pariisin sopimuksen solmimiseen, presidentti Donald Trumpin ilmoitukseen Yhdysvaltojen vetäytymisestä Pariisin sopimuksesta, ei-valtiollisten toimijoiden ilmastopoliittiseen aktivoitumiseen sekä kansainvälisessä ilmastoneuvotteluprosessissa käynnistettyyn talanoa-vuoropuhelun tavoitteisiin.
Palmujoen teoriajäsennyksen perusteella Trumpin ilmastopolitiikkaa selittää parhaiten kansainvälisen politiikan realistinen koulukunta, kun taas eräät liberalistien näkemykset tukevat Trumpin toiminnasta seurannutta ei-valtiollisten toimijoiden vahvaa esiinmarssia.
Yhteisöä ja normeja painottavat kansainvälisen politiikan lähestymistavat puolestaan tarjoavat tarkastelupintaa ilmastoneuvotteluprosessissa käynnissä olevaan vuoropuheluun.
Yhteisvastuun periaate ja pariisin ilmastosopimus
Keskeisenä lähtökohtana YK:n ilmastopuitesopimuksessa sovittiin ”yhteisen mutta eriytetyn vastuun” periaatteesta, jonka mukaan kehittyneillä mailla on päävastuu ilmastonmuutoksen hillinnästä päästöjä vähentämällä ja kehittyviä maita tukemalla. Tämä periaate oli kuitenkin keskeinen este Yhdysvaltain osallistumiselle Kioton pöytäkirjaan.
Jo vuonna 1997 Yhdysvaltain kongressin Byrd-Hagel-päätöksessä linjattiin, että maa ei liity ilmastosopimukseen, jossa kehittyville maille ei aseteta samanlaisia päästövähennysvelvoitteita kuin kehittyneille maille tai joka voisi aiheuttaa vakavaa haittaa Yhdysvaltain taloudelle.
Juuri tästä palomuuriksikin kutsutusta, kehittyvien maiden vaalimasta periaatteesta Pariisin sopimuksessa pyrittiin eroon, kun ensimmäistä kertaa myös kehittyvät maat asettivat itselleen päästövähennystavoitteita.
Pariisin sopimuksessa yhteisymmärrystä on rakennettu yhteisen tavoitteen varaan ilmastonmuutoksen pysäyttämiseksi.
Samalla myös muut merkittävät periaate-erot, jotka Palmujoen mukaan näkyivät Kioton pöytäkirjassa, eivät enää samalla tavalla heijastu Pariisin sopimuksesta. Näitä olivat Euroopan unionin pyrkimys selviin päästörajoituksiin ja kiintiöihin, Yhdysvaltojen haluttomuus sitoutua niihin sekä pyrkimys markkinoiden kehittämiseen siten, että tarve kiinteille päästörajoille minimoituisi.
Pariisin sopimuksessa yhteisiä periaatteita on etsitty muualta. Yhteisymmärrystä on rakennettu yhteisen tavoitteen varaan ilmastonmuutoksen pysäyttämiseksi. Tässä tieteellisen tiedon merkitys on korostunut.
Se tukee Palmujoen esittämää liberalistisen kansainvälisen politiikan koulukunnan näkemystä siitä, että asiantuntijatieto yhteistyön tarpeellisuudesta saa valtiot ylläpitämään globaaleja julkisia hyödykkeitä, kunhan niiden olemassaolo on riittävän hyvin perusteltu valtiojohdolle. Julkisilla hyödykkeillä viitataan hyödykkeisiin, joiden kulutus yksilön tai maan toimesta ei sulje pois muiden mahdollisuutta kuluttaa niitä.
Pariisin ilmastosopimus tuli voimaan ennätysajassa vuonna 2016, vain 10 kuukautta sen jälkeen, kun sopimuksen neuvottelutuloksen syntyi. Sopimuksen voimaantuloa vauhditti muun muassa käynnissä ollut tiukka Yhdysvaltojen presidentinvaali, joka aiheutti huolta siitä, että valituksi tulleessaan vaalikampanjassaan ilmastosopimusta vastaan puhunut Trump todennäköisesti vetäisi Yhdysvallat pois sopimuksesta.
Pariisin sopimukseen laadittiinkin tavallisuudesta poikkeavat vetäytymissäännöt (artikla 28), jotka mahdollistavat Yhdysvaltojen lopullisen poistumisen sopimuksesta aikaisintaan seuraavien presidentinvaalien aattona 2020.
Pariisin sopimuksen keskeinen tavoite on lämpenemisen pysäyttäminen alle kahteen celsiusasteeseen ja pyrkiminen kohti 1,5 asteen tavoitetta.
Toisena keskeisenä periaatteena on päästövähennystavoitteiden määrittyminen yhteisten sitovien tavoitteiden sijaan alhaalta ylöspäin: maat ilmoittavat itse omat sitovat päästövähennystavoitteensa ja tavoitteita kiritetään viiden vuoden välein järjestettävällä globaalilla tarkastelulla. Päästövähennystoimien lisäksi tarkastellaan myös ilmastonmuutoksen sopeutumistoimia ja rahoitusta, jotka ovat mukana sopimuksessa.
Sopimuksen yhteydessä annetut päästövähennyslupaukset eivät vielä lähellekään riitä tavoitteen saavuttamiseen.
Pariisin sopimus oli voitto globaalin ilmastohallinnan yhtenäisyydelle ja vahvisti uskoa siihen, että kansainvälinen ilmastosopimus voi auttaa ilmastonmuutoksen rajoittamisessa. Silti sopimuksen yhteydessä annetut päästövähennyslupaukset eivät vielä lähellekään riitä tavoitteen saavuttamiseen.
Neuvottelut Pariisin sopimuksen säännöistä – päästövähennysten seurannasta ja raportoinnista – ovat vasta meneillään, ja länsimaiset neuvottelijat pelkäävät ”palomuurin” uutta nousua maaryhmien välille.
Talanoan henki – vuoropuhelulla normiston vahvistamiseen?
Parisiin sopimuksen solmimisen ja sen kunnianhimon kirittämiseen tähtäävän talanoa-vuoropuhelun tulkinta onnistuu kansainvälisen politiikan teoriakehyksessä parhaiten normien ja kansainvälisen yhteisön näkökulmasta.
Palmujoki kiteyttää normeja korostavan kansainvälisen politiikan teorian näkemyksen seuraavasti: ”mitä useampia yhteisiä normeja valtiot jakavat ja mitä yhdenmukaisempi tulkinta valtioilla niistä on, sitä kiinteämpi valtioyhteisö on ja sitä helpommin löytyvät ne periaatteet, joilla yhteistyötä tehdään”.
Neuvotteluprosessin haasteita selittääkin juuri neuvotteluosapuolien erilaiset näkemykset yhteistyön periaatteista.
Riossa sovitun ilmastopuitesopimuksen jälkeisen neuvotteluprosessin haasteita selittääkin juuri neuvotteluosapuolien erilaiset näkemykset yhteistyön periaatteista.
Talanoan – perinteisen Tyynenmeren saarivaltioiden tavan rakentaa konsensusta ja ratkaista vaikeita haasteita – lanseerasi vuonna 2017 ilmastoneuvotteluiden (COP23) puheenjohtajana toiminut Fidži. Talanoa tarkoittaa dialogia tai tarinan kertomista. ”Talanoan tarkoitus on jakaa tarinoita ja rakentaa empatiaa, jotta yhteiseksi hyväksi olevien viisaiden päätösten tekeminen olisi mahdollista”.
Vaikka virallisesti vuonna 2018 käynnissä olevalla talanoa-vuoropuhelulla pyritään kannustamaan sopimuksen osapuolia kunnianhimon nostamiseen, dialogin tavoitteena on selkeästi myös yhteisen normiston vahvistaminen ja keskustelun käyminen niistä jaetuista periaatteista, joiden mukaan kansainvälistä ilmastopolitiikkaa tulisi Pariisin sopimuksen kautta edistää.
Trumpin haaste kansainväliselle ilmastohallinnalle
Trumpin presidenttikauden politiikka on ollut monella tavoin kansainvälisen politiikan teoriatulkintoja pakenevaa, mutta ilmastopolitiikan osalta perinteinen realistinen koulukunta tarjoaa osviittaa sille, miksi Trump veti Yhdysvallat Pariisin sopimuksesta.
Realistien näkemyksen mukaan valtiot tarkastelevat ensin omia hyötyjä ja kustannuksia ja vasta sen jälkeen yhteisiä hyötyjä. Lisäksi realistit korostavat valtioiden välisiä anarkistisia suhteita sekä valtion omia etuja kansainvälisen politiikan tärkeimpänä motiivina.
Palmujoki viittaa myös Scott Barrettiin, jonka mukaan tehokkaan ilmastosopimuksen tunnusmerkkejä on tulkittava sen suhteen, mitä allekirjoittajamaat joutuisivat tehokkaan sopimuksen vuoksi uhraamaan – ei sopimuksella saavutettavien yhteisten hyötyjen kautta. Perinteisesti maat ovat olleet valmiita tekemään vain sellaisia sopimuksia, joissa taloudelliset uhraukset ovat pieniä tai lähes olemattomia. Sen sijaan teknologioista tai raaka-aineiden käytöstä voidaan oman edun mukaisesti luopua, jos käytössä on korvaavia tekniikoita, käytäntöjä ja raaka-aineita.
Trumpille Yhdysvaltain edut näyttäytyvät nimenomaan tämänhetkisten taloudellisten hyötyjen näkökulmasta, vaikka Trumpin edeltäjän presidentti Barack Obaman nimittämä republikaanitaustainen puolustusministeri nimesi jo ilmastonmuutoksen kansalliseksi turvallisuuskysymykseksi.
Julkisuudessa on esitetty huomioita siitä, ettei hiilivoiman tukeminen ole talouden ja työllisyyden näkökulmasta yhtä tehokasta kuin uusiutuvan energian tuotannon vauhdittaminen. Trumpille hyödyt näyttävätkin liittyvän nimenomaan sisäpoliittisiin ja omien kannattajien hyötyihin, eivät Yhdysvaltojen valtion taloudellisiin hyötyihin.
Tarinallisuus leimaa myös talanoa-vuoropuhelua, jossa tieteellisen tiedon rinnalle nostetaan ihmisten tarinoita ja näkökulmia ilmastonmuutoksen vaikutuksista, toimivista torjuntakeinoista ja tarvittavista toimista
Lisäksi Trumpin presidenttikaudella tieteellisen tiedon merkitystä on alettu väheksyä aiempaa voimakkaammin. Valeuutiset ja ihmisiin vaikuttaminen esimerkiksi sosiaalisen median kautta ovat saaneet sijaa perinteisemmältä tieteeseen pohjaavalta näkemykseltä.
Tarinallisuus leimaa entistä enemmän myös talanoa-vuoropuhelua, jossa tieteellisen tiedon rinnalle nostetaan ihmisten tarinoita ja näkökulmia ilmastonmuutoksen vaikutuksista, toimivista torjuntakeinoista ja tarvittavista toimista. Tiedon ohella tunteisiin vetoaminen tarinoiden kautta on korostunut.
Ei-valtiollisten toimijoiden esiinnousu
Vaikka luonnontieteilijöiden näkemys ilmastonmuutoksen syistä ja seurauksista on vahvistunut 1990-luvun vaihteesta lähtien, pelkkä tieto ei ole riittänyt takaamaan tehokasta ilmastonmuutoksen hallintaa globaalilla tasolla.
Kansainvälisen politiikan realistien selitykset ovat peitonneet liberalistit painottamalla valtioiden itsekästä omien intressien punnintaa siinä missä liberalistit uskovat valtioiden tarkastelevan myös kansainvälisen yhteistyön laajempaa hyötyä.
Siinä missä ”valtiot ryhtyvät yhteistyöhön vain pakon sanelemana, ei-valtiolliset toimijat kuten yritykset, kansalaisjärjestöt ja yksilöt ryhtyvät funktionaaliseen yhteistyöhön aina kun kokevat sen tarpeelliseksi.”
Sen sijaan liberaalin koulukunnan funktionalistit, jotka eivät usko valtioiden rooliin ilmastonmuutoksen hallinnassa, ovat hyvin kyenneet selittämään Trumpin ajan ei-valtiollisen ilmastopolitiikan virtauksia. Palmujoen mukaan tämän koulukunnan näkemys on, että siinä missä ”valtiot ryhtyvät yhteistyöhön vain pakon sanelemana, ei-valtiolliset toimijat kuten yritykset, kansalaisjärjestöt ja yksilöt ryhtyvät funktionaaliseen yhteistyöhön aina kun kokevat sen tarpeelliseksi.”
Kyseinen tulkinta tarkastelee globaalia julkista tilaa myönteisenä ympäristön ja ilmaston suojelua tukevana tilana. Globaalina julkisena tilana ymmärretään se politiikan alue, jossa erityisesti ei-valtiollisilla toimijoilla kuten ympäristöjärjestöillä, tiedotusvälineillä ja yrityksillä on merkittävä asema. Lisäksi asiantuntija- ja tiedeyhteisöt nähdään keskeisissä rooleissa ilmastonmuutoksen hallinnassa. Näiden toimijoiden painostuksen vuoksi valtiot ryhtyvät vapaaehtoisesti rajoittamaan tuotannosta ja kulutuksesta tulevia päästöjä.
Palmujoki toteaakin, että tämä funktionalistinen politiikka on näennäisen epäpoliittista, sillä ratkaisevassa roolissa ovat uudet teknologiat ja energiamuodot.
Politiikka ja kansainvälinen politiikka näyttäytyvät ei-valtiollisessa muodossa: yli valtiollisten rajojen ulottuva kuluttajien ja kansalaisaktivistien toiminta pakottaa yritykset ei vain vähentämään tuotannosta ja kulutuksesta aiheutuvia päästöjä, vaan myös sopimaan erilaisista standardeista ja niiden valvontamekanismeista, joilla kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään.
Kohti pirstaloituvaa ilmastonmuutoksen hallintaa?
Nykyisessä globaalissa julkisessa tilassa toimintaansa ovat vahvistaneet varsinkin kaupungit, alueet ja (Yhdysvaltojen) osavaltiot suuryritysten ohella. Myös kuluttajien kiinnostus ilmastonmuutoksen ja kulutuskäyttäytymisen suhteeseen on kasvanut.
Trumpin kieltäytyminen uskomasta ilmastonmuutoksen uhkaan ja halu hidastaa valtioiden välisen yhteistyön edistymistä vahvistaa funktionalistien näkemystä, jonka mukaan julkisen vallan toiminta voi ennemmin haitata globaalin ilmastonmuutoksen hallinnan edistymistä, jota puolestaan ei-valtiolliset toimijat vievät merkittävämmin eteenpäin.
Meidän ei tulisi odottaa yhtä ratkaisua ilmastonmuutoksen hallintaan monenkeskiseltä valtioiden neuvottelujärjestelmältä.
Erilaisia ilmastohallinnan muotoja tutkinut Michael Hoffmann argumentoi, ettei meidän tulisi odottaa yhtä ratkaisua ilmastonmuutoksen hallintaan monenkeskiseltä valtioiden neuvottelujärjestelmältä. Hänen mukaansa globaalin vastauksen odottaminen sokaisee meidät siltä momentumilta, jota jo kohti energiajärjestelmän, talouden ja yhteiskunnan muutosta kohti työskentelevä merkittävä toimijajoukko luo.
Käsillä olevan haasteen mittasuhteet huomioiden yksi monenkeskinen sopimus tuskin loisi puitteita globaalille ratkaisulle. Sen sijaan ongelma voi ratketa monien toimijoiden aikaan saamalla muutoksella.
Palmujoen artikkelin otsikon kysymykseen, onko globaali ilmastonmuutoksen hallinta yhtenäistymässä vai pirstaloitumassa entisestään, voisi tänään vastata, että globaali kehitys kulkee edelleen molempiin suuntiin, riippuen siitä mistä näkökulmasta prosessia tarkastellaan.
Siinä missä Pariisin sopimus tai talanoa-vuoropuhelun kaltainen prosessi voi yhtenäistää globaalia ilmastonmuutoksen hallintaa luomalla puitteita ja yhteistä normistoa, ilmastonmuutoksen hallinta myös pirstaloituu edelleen lukuisien erilaisten toimijoiden luomien kokeilujen, järjestelmien, standardien ja yhteistyön myötä, eikä tälle kehitykselle näy loppua. Hoffmannin analyysin mukaisesti näyttääkin siltä, että ilmastonmuutoksen hallintaan tarvitaan paljon valtiopäättäjiä isompi joukko.
Kirjoitus on osa Kansainvälinen yhteisö ja ilmastonmuutoksen hallinta -sarjaa.
Johanna Kentala-Lehtonen on kansainvälisen politiikan väitöskirjatutkija Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa ja työskentelee ympäristöministeriön ilmastoyksikössä. Tässä artikkelissa esitetyt näkemykset ovat yksin kirjoittajan eivätkä välttämättä vastaa ympäristöministeriön näkemyksiä.
