Perustulokokeilu ei johda perustulon toteuttamiseen

Näyttöön perustuva päätöksenteko kuulostaa ideaalilta tavalta kehittää yhteiskuntaa: politiikkatoimenpiteet perustuvat objektiivisiin havaintoihin, jolloin ideologioille ja poliittisille lehmänkaupoille jää mahdollisimman vähän tilaa. Yhteiskunnallisissa kokeiluissa politiikka näkyy kuitenkin niin ongelmien määrittelyssä, tutkimukselle kohdennetuissa resursseissa kuin tulosten tulkinnassa. Perustulokokeilun kohdalla poliittiset ratkaisut johtivat siihen, ettei käynnissä olevan kokeilun avulla voida arvioida perustulon vaikutuksia riittävän luotettavasti.

Turun yliopiston tutkijatohtori Mona Mannevuo kirjoitti Politiikasta-lehden lokakuussa julkaistussa artikkelissaan käynnissä olevan perustulokokeilun eettisistä ja poliittisista haasteista. Mannevuo kysyi tekstissään, ”onko valtion tilaama yhteiskunnallinen, päätöksentekoa tukeva tutkimus millään mittarilla objektiivista?”

Kysymys on poleeminen, sillä Juha Sipilän hallituksen lanseeraamaa ”kokeilukulttuuria” on perusteltu juuri sillä, että jatkossa politiikkatoimenpiteet voisivat tukeutua enenevissä määrin näyttöön perustuvaan tietoon. Vastaan Mannevuon esittämään kysymykseen perustulokokeilun taustatutkimusta tehneen tutkimusryhmän jäsenen näkökulmasta. Kaikki kirjoituksessa esitykset näkemykset ovat kuitenkin omiani.

Uudistuksen, joka edellyttää koko sosiaaliturva- ja verojärjestelmän muuttamista, kokeileminen on monimutkaista niin tutkimuksellisesti kuin lainsäädännöllisesti. Siksi se vaatii poikkeuksellisen paljon poliittista sitoutumista.

Tästä syystä kaikkia perustulokokeilun suunnitteluun ja toteuttamiseen liittyneitä ongelmia ei voi suoraan yleistää kaikkiin yhteiskunnallisiin kokeiluihin. Perustulokokeilu alleviivaa kuitenkin konkreettisella tavalla, millaisia haasteita poliittiseen tiedontuotantoon voi liittyä.

Perustulokokeilun kohdalla haasteiksi muodostuivat erityisesti poliittisesti määritelty tutkimusongelma, tiukka aikataulu ja alimitoitettu budjetti. Käyn seuraavaksi läpi, millaisia reunaehtoja nämä haasteet asettavat kokeilusta tehtävien havaintojen tulkinnalle.

Perustulo ei poista kannustinloukkuja

Perustulokokeilun kohdalla poliittisesti määritelty ongelma on ollut alusta alkaen yksiselitteinen: kannustinloukut estävät ihmisiä työllistymistä. Mittari, jolla perustulon toimivuutta siis arvioidaan, on kuinka perustulo vaikuttaa työllisyyteen.

Koska ongelman määrittelyssä työllistymisen esteenä nähdään työnteon liian vähäiset taloudelliset kannustimet, tarkoittaa tämä sitä, että perustuloa verrataan ensi sijassa muihin politiikkatoimenpiteisiin, joilla työttömiä on pyritty ”kannustamaan” työmarkkinoille. 1990-luvun puolivälistä alkaen tämä kannustaminen on tarkoittanut tuloverotuksen keventämisen lisäksi työttömyysturvan heikentämistä sekä vastikkeellisuuden ja sanktioiden lisäämistä. Tavoitteena on ollut lisätä työvoiman tarjontaa eli ihmisten osallistumista työmarkkinoille.

Toisenlainenkin ongelmanmäärittely olisi ollut mahdollinen. Startup-kiihdyttämö Y Combinatorin Kaliforniassa käynnistämä perustulokokeilu painottaa tutkimussuunnitelmassaan työmarkkinakäyttäytymisen lisäksi psykologisia ja sosiaalitieteellisiä näkökulmia. Kanadassa ja Alankomaissa suunnitelluissa kokeiluissa hyvinvointi- ja terveysnäkökulmat ovat olleet keskeisessä osassa.

Perustulon tutkimista laajalla mittaristolla suositeltiin myös ajatushautomo Tänkin vuonna 2014 julkaisemassa raportissa, joka vaikutti yhdessä ajatushautomo Demos Helsingin lobbaaman kokeilukulttuurin ohella siihen, että perustulokokeilu päätyi Sipilän hallituksen ohjelmaan.

Perustulokokeilun näkökulmasta näin määritellyn ongelman tekee kiusalliseksi se, että budjettineutraaleilla perustulomalleilla, jotka eivät heikennä sosiaaliturvaa, on mikrosimulointien perusteella hankalaa lisätä työnteon taloudellisia kannustimia eli laskea työllistymisveroasteita. Tämä johtuu siitä, että asumistuen ja ansiosidonnaisten etuuksien korvaaminen ilman sosiaaliturvan heikentämistä vaatisi huomattavan korkeaa ansiotuloverotusta. Esimerkiksi 1 500 euron perustulon kohdalla budjettineutraaliuden edellyttämä tasaveroaste on 79 prosenttia.

Työllistymisveroasteita (participation tax rate) käytetään tutkimuskirjallisuudessa kuvaamaan työnteon taloudellisia kannustumia. Työllistymisveroaste lasketaan huomioimalla henkilön bruttopalkasta lähtevät verot, veroluonteiset maksut, leikkaantuvat etuudet ja mahdolliset tulosidonnaiset palvelumaksut, eli Suomessa käytännössä päivähoitomaksut. Tutkimuskirjallisuudessa työttömyysloukuksi tulkitaan yleensä tilanne, jossa henkilön työllistymisveroaste on 80 prosenttia, eli työllistyttäessä yhdestä ansaitusta eurosta katoaa 80 senttiä.

Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana työllistymisveroasteet ovat laskeneet selvästi, mutta keskustelu kannustinloukuista ei ole vähentynyt.

Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, etteikö tällä hetkelläkin työmarkkinoille osallistuisi ihmisiä, jotka olisivat työttömyysloukussa, mikäli eläisivät työttömyysturvan varassa. Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana työllistymisveroasteet ovat laskeneet selvästi, mutta keskustelu kannustinloukuista ei ole vähentynyt. Käytännössä työllistymisveroasteita on mahdollista laskea tuntuvasti ainoastaan heikentämällä sosiaaliturvaa tai vaihtoehtoisesti toteuttamalla kalliita verokevennyksiä.

Vaikka perustulon avulla on hankala parantaa työnteon taloudellisia kannustimia, ei se tietenkään tarkoita sitä, etteikö perustulolle olisi löydettävissä muita perusteluita. Digitaalisen talouden oletettuihin työmarkkinavaikutuksiin kytkeytynyt kansainvälinen perustulokeskustelu on painottanut perustuloa keinona turvata ihmisten toimeentulo riippumatta siitä, osallistuuko henkilö työmarkkinoille.

Vaikka perustulon avulla on hankala parantaa työnteon taloudellisia kannustimia, ei se tietenkään tarkoita sitä, etteikö perustulolle olisi löydettävissä muita perusteluita.

Suomessa työnteon kannustavuuden lisäämisestä on muodostunut yksi keskeisimmistä ellei keskeisin argumentti perustulon puolesta. Tätä selittää epäilemättä se, että 1990-luvun puolivälistä alkaen harjoitettu työttömien aktivointipolitiikka on pakottanut myös perustulon kannattajat muotoilemaan argumenttinsa kannustavuusdiskurssiin sopiviksi.

Perustulon kytkeminen kannustinloukkukeskusteluun on kuitenkin idean uskottavuuden kannalta ongelmallista. Sen lisäksi, ettei argumentti saa tukea laskelmista, se lähtee oletuksesta, että perustulon tarkoituksenmukaisuuden määrittää viime kädessä se, lisääkö se ihmisten osallistumista työmarkkinoille.

Koko nykyisen sosiaali- ja työvoimapolitiikan ihmiskuvan kyseenalaistavalla perustulolla on valtava todistustaakka suhteessa vastikkeellisiin järjestelmiin, jos sitä tarkastellaan ainoastaan tästä näkökulmasta. Jotta työttömiin yhdistetystä moraalikato-oletuksesta olisi mahdollista luopua, vaatisi se perustulolta kohtuuttomia näyttöjä ihmisten työmarkkina-aktiivisuuden lisäämisestä.

Kuten vuoden 2017 alussa käyttöönotetut työttömien määräaikaishaastattelut ja voimaan tulleet tuntuvat työttömyysturvan leikkaukset sekä kiistelty aktiivimalli osoittavat, perustulokokeilussa ei itsessään ole kysymys sosiaali- ja työvoimapolitiikan paradigmamuutoksesta. Politiikkaa ohjaavat, keynesiläisen täystyöllisyyspolitiikan kriisiytymisen jälkeen vähitellen aina 1970-luvulta alkaen voimistuneet työvoiman tarjontaa korostavat ajattelumallit eivät ole menettämässä vaikutusvaltaansa.

Tämän ymmärtäminen on ollut hankalaa erityisesti kansainvälisessä mediassa, jossa Suomen perustulokokeilu on poikkeuksetta kehystetty irtiottona aktivointipolitiikalle.

Veromuutoksen puute vaikeuttaa tulosten tulkintaa

Kelan tutkimuksen johtama tutkimuskonsortio aloitti perustulokokeilua varten tehdyn taustatutkimuksen loppuvuodesta 2015. Valtioneuvoston kanslian kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti tutkimuskonsortion tuli esittää varsinainen koeasetelma joulukuussa 2016 julkaistussa loppuraportissa.

Pian maaliskuussa julkaistun esiselvityksen jälkeen kävi kuitenkin selväksi, että perustulokokeilua koskevan lain kirjoittaminen ja eduskuntakäsittely vielä saman vuoden aikana vaatisi lainsäädäntöprosessin aloittamisen heti.

Tiukan aikataulun mutta myös poliittisen koordinaation puutteen vuoksi perustulokokeilua varten ei toteutettu omaa veromallia. Kokeilun aloittaminen alkuperäisen suunnitelman mukaisesti 1. tammikuuta 2017 koettiin poliittisesti tärkeämmäksi kuin kokeilun aloittaminen tutkimusryhmän suosituksiin tukeutuen.

Nykyisen ansiotuloverotuksen soveltaminen perustulon yhteydessä madaltaa huomattavasti kokeiluun osallistuvien työllistymisveroasteita. Perustulokokeilumallin toteuttaminen koko väestön tasolla tarkoittaisi kuitenkin budjettialijäämän lisääntymistä 11 miljardilla eurolla. Tästä syystä kokeilumallia on helppoa syyttää epärealistiseksi.

Perustulokokeilussa taloudelliset kannustimet perustuvat epärealistisen kevyeen verotukseen. Siksi on todennäköistä, että kokeilun tulokset tulkitaan ensisijaisesti osoituksena taloudellisten kannustinten vaikutuksesta kohdejoukon työmarkkinakäyttäytymiseen; ei siis osoituksena perustulon vaikutuksesta työntekoon.

Nykymuodossaan perustulokokeilu tuottaa tietoa siitä, miten 25–58-vuotiaat työttömän peruspäivärahaa ja työmarkkinatukea saavat reagoivat parempien taloudellisten kannustinten ja vähenevän byrokratian yhteisvaikutukseen.

Tulosten tulkintaa hankaloittaa se, että taloudellisten kannustinten ja byrokratian vähenemisen vaikutuksia on vaikea erottaa toisistaan luotettavasti ilman toista kokeilumallia, joka ei paranna työnteon taloudellisia kannustimia. Emme voi siis varmasti sanoa, vaikuttaako koeryhmän mahdollisesti lisääntyvään aktiivisuuteen juuri paremmat taloudelliset kannustimet vai byrokratialoukkujen väheneminen.

Tämä ei ole ongelmallista pelkästään kokeilua seuraavan perustulokeskustelun kannalta vaan myös siksi, että tulkinta voi vaikuttaa merkittävästi siihen, millaisia sosiaaliturvauudistuksia jatkossa toteutetaan.

Nykyisen sosiaaliturvan byrokratialoukut – viiveet etuuksien maksatuksissa osa-aikaisesti työskenneltäessä, epätarkoituksenmukaiset raportointi- ja tapaamisvelvollisuudet sekä pahimmassa tapauksissa tipahtaminen koko etuusjärjestelmän ulkopuolelle – syntyvät nykyisen järjestelmän tarveharkinnasta ja vastikkeellisuudesta.

Koska aktivointipolitiikka lähtee oletuksesta, että työttömien kannustaminen vastikkeellisella sosiaaliturvalla on tärkeää, ei byrokratialoukkuja ole saatu purettua, vaikka niiden synnyttämät psykologiset esteet työllistymiselle yleisesti tunnustetaankin.

Mikäli perustulokokeilun mahdollisia myönteisiä työllisyysvaikutuksia tulkitaan siten, että taloudelliset kannustimet ovat johtaneet työllisyyden lisääntymiseen, poliittinen johtopäätös voi olla työttömyysturvan vastikkeellisuuden ja sanktioiden lisääminen. Mikäli myönteisten työllisyysvaikutusten katsotaan aiheutuneen byrokratialoukkujen vähenemisestä, johtopäätöksen tulisi olla päinvastainen: sosiaaliturvan tarveharkintaa on vähennettävä.

Alimitoitettu budjetti estää tutkimustehtävään vastaamisen

Aikataulua isommaksi haasteeksi perustulokokeilun kohdalla muodostui kuitenkin kokeilulle myönnetty 20 miljoonan euron budjetti. Mikäli kokeilun kohdejoukkoon olisi kuulunut tutkimusryhmän suositusten mukaisesti myös pienituloiset työlliset, ei budjetti olisi riittänyt otoskokoon, jolla olisi taattu tilastollisesti merkitseviä tuloksia. Budjettia olisi pitänyt siis kasvattaa huomattavasti, jotta hallituksen asettamaan tutkimustehtävään olisi ollut mahdollista vastata, vaikka kokeilun aloittamista olisi lykätty vuodelle 2018.

Ilman pienituloisten työllisten ottamista mukaan perustulokokeiluun on itse asiassa mahdotonta vastata koko perustulokeskustelun ja mahdollisesti myös koko tulevaisuuden sosiaaliturvan kehittämisen kannalta keskeisimpään kysymykseen: uhkaako ihmisiä moraalikato ilman sosiaaliturvaan liitettyjä velvoitteita ja sanktioita?

Uhkaako ihmisiä moraalikato ilman sosiaaliturvaan liitettyjä velvoitteita ja sanktioita?

Ideaalitilanteessa kokeilussa olisi ollut tutkimusryhmän suositusten mukaisesti myös eri tasoisia perustuloja ja veromalleja. Tämä olisi kuitenkin vaatinut otoskoon ja siten budjetin merkittävää kasvattamista.

Perustulokokeilulaki lähti lausuntokierrokselle elokuussa 2016 ja johti laajaan kritiikkiin, joka alleviivasi kokeilun kapeaa kohdejoukkoa ja perustulomallin kanssa integroidun verojärjestelmän puutetta. Kritiikki ei tullut tutkimusryhmälle yllätyksenä, sillä ryhmän jäsenet olivat jo puolen vuoden ajan esitelleet suosituksiaan laajalle yleisölle.

Kritiikin seurauksena lopullisessa hallituksen esityksessä perustulokokeilulaiksi linjattiin seuraavasti: ”Ehdotettu kokeilu liittyy laajempaan perustulon selvityshankkeeseen. Perustulokokeilun laajemman, toisen osan on tarkoitus käynnistyä vuoden 2018 alusta.”

Maininta oli tutkimusryhmän näkökulmasta helpotus, sillä epätietoisuus kokeilun jatkumisesta vaikeutti mahdollisuuksia tehdä linjauksia loppuraporttia varten. Koska hallituksen esitys lähti ajatuksesta, että kokeilua laajennetaan, joulukuussa 2016 julkaistu tutkimusryhmän loppuraportti keskittyi kokeilun ensimmäisen osan puutteiden esiintuomiseen ja kokeilun laajennusta koskeviin suosituksiin.

Kuten nyt tiedämme, poliittisia päätöksiä kokeilun laajentamisesta ei koskaan tehty. Koska kohdejoukon laajentamisen mahdollistava lainsäädäntöprosessi ja perustulon kanssa koordinoidun veromallin toteuttaminen olisivat vaatineet huomattavaa poliittista sitoutumista, oli jo pitkään ennen sosiaali- ja terveysministeriön ulostuloa ilmeistä, että tällä hallituskaudella perustulokokeilua ei enää laajenneta.

Kokeilun laajentaminen seuraavalla hallituskaudella on kuitenkin yksinkertaista tukeutuen jo tehtyyn tutkimustyöhön. Käytännössä tämä vaatii ainoastaan poliittista sitoutumista, eli riittävästi aikaa ja rahaa sekä hallinnonalojen välisen yhteistyön määrätietoista johtamista.

Politiikka on läsnä kokeiluiden jälkeenkin

Vaikka yhteiskunnallisia kokeiluja toteutettaisiin tukeutuen parhaisiin tieteellisiin käytäntöihin, on politiikka läsnä vielä kokeiluiden jälkeenkin. Poliitikot voivat yksinkertaisesti vain sivuuttaa saadut tulokset tai valikoida tuloksia siten, että ne istuvat omaan ideologiaan.

1960-luvun Yhdysvalloissa lähellä toteutumista olleen, perustuloa muistuttavan negatiivisen tuloveron laaja poliittinen tuki romahti, kun yksittäinen, myöhemmin virheelliseksi todettu tutkimustulos ”osoitti” negatiivisen tuloveron lisänneen avioeroja yli 50 prosentilla.

Aikansa konservatiivisessa ilmapiirissä tämä yksittäinen tulos riitti kumoamaan lukuisat muut luotettavammat arviointitutkimukset, jotka osoittivat negatiivisen tuloveron johtaneen kokeiluissa itse asiassa varsin myönteisiin tuloksiin, kuten nuorten kouluttautumisen lisääntymiseen.

Tutkimustieto jättää tilaa aina myös poliittisille arvovalinnoille.

Tutkimustieto jättää tilaa aina myös poliittisille arvovalinnoille. Perustulolla voidaan tavoitella samanaikaisesti työllisyyden parantamista ja mahdollisuutta työstä kieltäytymiseen tai hyvinvointivaltion alasajoa ja kommunismia.

Tutkimustulosten ja poliittisten arvovalintojen rinnalla poliittista päätöksentekoa ohjaavat aina myös median ja poliitikkojen yhteistyössä luomat narratiivit yrittäjäkansalaisen ihannetta toteuttavista perustulo-juhista ja sohvan pohjalla makaavista ideologisesti työttömistä osseista.

Yhteiskunnalliset kokeilut eivät hävitä politiikkaa politiikasta

Puutteistaan huolimatta perustulokokeilu sisältää useita tutkimuksellisia valintoja, jotka muodostavat hyvien käytäntöjen perustan tuleville yhteiskunnallisille kokeiluille. Perustulokokeilusta opittavia hyviä käytäntöjä ovat esimerkiksi kokeiluun osallistuvien satunnaistaminen tulosten yleistettävyyden varmistamiseksi, osallistumisen pakollisuus valikoitumisharhan välttämiseksi ja otoskoon määritteleminen voimalaskelmiin perustuen tilastollisesti merkitsevien tulosten takaamiseksi.

Hyvänä käytäntönä on pidettävä myös sitä, että tutkimusryhmän työtä ei juurikaan ohjattu poliittisesti, vaikka työtä valvoikin seurantaryhmä.

Perustulokokeilu oli niin poliittisesti kuin tutkimuksellisestikin poikkeuksellisen rohkea tapa lähteä edistämään kokeilukulttuuria Suomessa. Tästä syystä perustulokokeilun ensimmäistä osaa voi kaikesta siihen kohdistamastani kritiikistä huolimatta kuvata ”kyllin hyväksi”, kuten sosiaalipolitiikan professori Heikki Hiilamo kommentoi kokeilua elokuussa 2016.

Kokeilu on jo osoittanut, että hyviin tieteellisiin käytäntöihin perustuvat satunnaiskokeilut ovat perustuslaillisesti mahdollisia. Kokeilun tuloksia voidaan myös hyödyntää perustulon vaikutusten luotettavassa arvioinnissa, mikäli kokeilua myöhemmin laajennetaan.

Kokeilu on osoittanut, että hyviin tieteellisiin käytäntöihin perustuvat satunnaiskokeilut ovat perustuslaillisesti mahdollisia.

Käynnissä oleva perustulokokeilu on kuitenkin kyllin hyvä ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseessä todella on ensimmäinen osa. Perustulokokeilun saaman poikkeuksellisen laajan kansainvälinen huomion tulisi velvoittaa poliitikot viemään hanke päätökseen tutkimuksellisesti ja sitä kautta poliittisesti arvokkaalla tavalla.

On varsin ilmeistä, ettei perustulon poliittinen toteuttamiskelpoisuus lisäänny perustulokokeilun ensimmäisen osan jälkeen. Vaikka perustulo lisäisi huomattavastikin koeryhmän työllisyyttä, tulokset tulkittaneen ensisijaisesti näyttönä taloudellisten kannustinten merkityksestä.

Ottaen huomioon, että perustuloa kannattaa nykyisin erityisesti heikommassa työmarkkina-asemassa olevat, on mahdollista, että perustulosta kehittyy nykyistä uskottavampi vaihtoehto, mikäli digitaalinen talous johtaa työmarkkinoiden epävarmistumiseen ja teknologisen työttömyyden lisääntymiseen; myös ilman perustulokokeilun laajentamista. Tällöin poliittisesti määritelty ongelma on kuitenkin epäilemättä kannustinloukkujen purkamisen sijaan köyhyyden ehkäiseminen ja sosiaaliturvan joustavuuden lisääminen.

Valtioneuvoston kansliassa on tehty ansiokasta työtä kokeilukulttuurin periaatteiden levittämiseksi suomalaiseen yhteiskuntaan. Valtion tilaama päätöksentekoa tukeva tutkimus voi olla parhaimmillaan yhtä lailla objektiivista kuin muillakin tavoin motivoitunut yhteiskuntatutkimus.

Jotta yhteiskunnallisista kokeiluista voi kehittyä aidosti tutkimustiedon käyttöä politiikassa edistävä käytäntö, on kuitenkin välttämätöntä tiedostaa, että viime kädessä politiikka luo reunaehdot sille, millaista tietoa kokeiluilla on mahdollista tuottaa.

Ville-Veikko Pulkka on Helsingin yliopiston yhteiskuntapolitiikan väitöskirjatutkija, joka on aikaisemmin työskennellyt Kelan tutkimuksessa perustulokokeilun taustatutkimuksen toteuttaneessa tutkimusryhmässä.

Artikkelin alkuperäinen versio on julkaistu Voima-lehdessä 2/2018.