Kirjoitus on julkaistu Politiikka-lehden numerossa 4/2017.
Viime kuukausina olen kirjaprojektini vuoksi lukenut paljon suomalaista politiikan tutkimusta ja erityisesti eduskunnan toimintaan liittyviä tekstejä. Tutkimusperinne on ilahduttavan laadukas ja monipuolinen – kuten itseään kunnioittavassa demokratiassa pitääkin. Kiitos teille politiikan tutkijoille tästä työstä!
Olen kuitenkin törmännyt myös vakaviin ongelmiin käytetyn asiakirja-aineiston tai sen syntykontekstin tulkinnoissa. Näyttää siltä, että osalta politiikan tutkijoista puuttuu ymmärrys siitä, millaiset tekijät päätöksiin vaikuttavat ja mitä näissä prosesseissa syntyvistä dokumenteista voidaan päätellä. Koska heikkouksia esiintyy varsin etabloituneidenkin tutkijoiden teksteissä, epäilen, että politiikan tutkimuksen piirissä ilmiötä ei ole riittävän hyvin tunnistettu.
Osalta politiikan tutkijoista puuttuu ymmärrys siitä, millaiset tekijät päätöksiin vaikuttavat ja mitä näissä prosesseissa syntyvistä dokumenteista voidaan päätellä.
En ole politiikan tutkija ja pahoittelen siksi jo etukäteen, jos huomioni osuvat jotenkin nolosti ohi maalin. Kuuden kansanedustajavuoden jälkeen tunnen kuitenkin talon arkea ja käytäntöjä verraten hyvin. Tätä kokemustietoa olen nyttemmin täydentänyt muiden edustajien haastatteluilla ja julkaisuilla. En ole tieteenalanne asiantuntija, mutta eduskunnan toimintakulttuurin asiantuntija alan vähitellen olla, ja tätä taustaa vasten arvioin myös eduskunnasta tehtyä tutkimusta.
Arvelen, että kuvaamieni ongelmien taustalla on politiikan aineistojen nopea digitalisoituminen ja sen avaamat mahdollisuudet määrälliseen tutkimukseen. Nykyisin lähes kaikki eduskunnan tuottamat julkiset asiakirjat saa suoraan netistä ja loputkin vaivattomasti sähköpostilla. Hakuja voi tehdä monilla perusteilla. Asiakirjamateriaalien tilastointi, luokittelu ja kaikkinainen määrällinen vertailu helpottuvat huimaa vauhtia.
Kaiken runsauden keskellä voi unohtua, että asiakirjojen syntytapa on edelleen enimmäkseen laadullinen ja tapahtuu erilaisten poliittisten käytänteiden ja intressien sekamelskassa. Tämän tavoittaminen numeroilla on aivan yhtä vaikeaa kuin ennenkin, mikä rajoittaa merkittävästi määrällisten menetelmien käytettävyyttä. Tekstissäni käyn läpi kolme esimerkkiä, joissa valiokuntien tuottamaa aineistoa (mietintöjä, lausuntoja ja asiantuntijalausuntoja) on mielestäni käytetty harkitsemattomasti.
Valiokunnat ovat eduskunnan lainsäädäntöprosessin kuuma piste, paikka, jossa hallituksen esityksiä punnitaan ja jossa niihin voidaan tehdä muutoksia. Valiokuntien päätuotteita ovat suoraan täysistunnolle lähetetyt mietinnöt sekä kulloisellekin mietintövaliokunnalle kirjoitettavat lausunnot. Tekstien laadinnassa on asiantuntijoiden kuulemisella merkittävä rooli. Myös nämä asiantuntijalausunnot ovat viiveellä julkisia.
Esimerkki 1: Asiantuntijan vaikutusvalta ei selviä kuulemiskertoja laskemalla
Ensimmäinen esimerkkini on Anssi Keinäsen regressioanalyysi, jonka tavoitteena on selvittää asiantuntijaryhmien tosiasiallista valtaa valiokuntien päätöksentekoon. Eräs artikkelin keskeisiä johtopäätöksiä on, että koska valmistelevan ministeriön kuuleminen lisää selvästi todennäköisyyttä muutosehdotuksiin, on ministeriöllä tosiasiallista vaikutusvaltaa valiokunnan kannanmuodostukseen.
Johtopäätös vastaa hyvin arkikokemusta valiokuntatyöstä – valmistelevalla ministeriöllä toden totta on huomattavaa vaikutusvaltaa valiokunnan ratkaisuihin. Näin jo siksi, että mikäli valiokunta heittäytyy liian omapäiseksi, voi ministeri aina vetää esityksen takaisin. Lisäksi valmistelija on usein paininut lakiesityksen kanssa kuukausia ja kuullut sen pakeilta jos jonkinlaista intressitahoa, joten hänen asiantuntijuuttaan voi siksi hyvällä syyllä pitää ylivoimaisena ainakin valiokunnan rivijäseniin nähden. Mikäli valiokunta päätyy pykälämuutoksiin, se hyvin usein pyytää ministeriötä auttamaan niiden laadinnassa.
Tätä valmistelevan ministeriön vaikutusvaltaa ei kuitenkaan voi havaita laskemalla käyntikertojen suhdetta muutosten todennäköisyyteen. Valiokuntien kuulemiset alkavat lähes poikkeuksetta valmistelijan esittelyllä. Jos sama taho pyydetään kuultavaksi toistamiseen, kyse on yleensä siitä, että lakiesityksessä on havaittu jokin yllättävä ongelmakohta. Tällöin esityksen valmistelleelta ministeriöltä pyydetään selvitys ja tarvittaessa korjausehdotus.
Ministeriön kuuleminen ei aiheuta muutostarvetta, vaan muutostarve aiheuttaa ministeriön kuulemisen.
Syy–seuraus-suhde on siis juuri toisin päin: ministeriön kuuleminen ei aiheuta muutostarvetta, vaan muutostarve aiheuttaa ministeriön kuulemisen. Usein valmistelevan ministeriön edustaja käyttää näissä tilanteissa valtaansa pikemminkin estääkseen ja/tai minimoidakseen muutokset kuin kannustaakseen niihin.
Mikäli valmistelevan ministeriön vaikutusvaltaa halutaan arvioida, olisi ensin ainakin katsottava, kuinka usein muutokset ovat ministeriön toiveen mukaisia, milloin taas sitä vastaan. Myöskään muutosehdotukset eivät ole tilastoitavissa yhteismitallisina. Poliittisen prosessin kannalta on aivan eri asia, esittääkö valiokunta sisällöllistä muutosta vai onko kyseessä tekninen korjausehdotus (joita muutosehdotuksista suurin osa on).
Esimerkki 2: Jännitteitä ei voi arvioida vastalauseita laskemalla
Hieman samantyyppinen ongelma esiintyy Guy-Erik Isakssonin muuten ansiokkaassa tarkastelussa valiokuntien mietintöjen vastalauseista ja lausuntojen eriävistä mielipiteistä. Artikkelissa tarkastellaan siis tekstityyppiä, jolla valiokunnan enemmistön kanssa eri mieltä olevat edustajat perustelevat omaa kantaansa. Mikäli vastalausetta tai eriävää mielipidettä ei jätetä, erimielisyys näkyy vain valiokunnan pöytäkirjassa, ei varsinaisessa lausunnossa tai mietinnössä.
Isaksson havaitsee artikkelissaan, että näiden vastalauseiden ja eriävien mielipiteiden määrä on vuosituhannen ensimmäisellä kymmenluvulla tuplaantunut. Hän myöntää ilmiön olevan ”vaikeasti tulkittavissa”, mutta katsoo sen kuitenkin kertovan ”kasvavasta jännitteestä hallituksen ja opposition välillä”.
En osaa sanoa, onko hallitus–oppositio-asetelma nykyisin jännitteisempi kuin aikaisemmin. Varmaan se myös vaihtelee, riippuen kulloisestakin poliittisesta tilanteesta. Oli niin tai näin, ei asian laitaa voi päätellä valiokuntien vastalauseita ja eriäviä mielipiteitä laskemalla. Poliittisen jännitteen kannalta olennaisempi on esimerkiksi varsinainen äänestys, jossa erimielisyydellä on tosiasiallista merkitystä lopputulokseen. Eriävät mielipiteet ja vastalauseet kirjoitetaan enemmänkin dokumentointimielessä, eivätkä muut poliitikot lue niitä juuri koskaan.
Itse epäilen, että eriävien mielipiteiden ja vastalauseiden yleistymisen taustalla on kaksi 2000-luvun eduskuntatyön suurta muutosta: internet ja avustajajärjestelmä. Aikaisemmin valiokuntien asiakirjoihin tutustuminen oli kansalaisille huomattavan hankalaa. Tässä suhteessa internet on muuttanut tilannetta valtavasti. Nyt kansalaiset voivat etsiä ja lukea kiinnostavan mietinnön omalla kotisohvallaan. Monet niin tekevätkin. Myös kansanedustajat voivat kätevästi linkittää asiakirjoja suoraan kysyjille. Totta kai tämä vaikuttaa siihen, minkä verran niihin kannattaa panostaa.
Eriävien mielipiteiden ja vastalauseiden yleistymisen taustalla on kaksi 2000-luvun eduskuntatyön suurta muutosta: internet ja avustajajärjestelmä.
Lisäksi edustajan työtä on tässä suhteessa muuttanut 1990-luvulta lähtien laajentunut ja vakiintunut avustajajärjestelmä, joka nykyisin tuottaa valtaosan valiokuntien vastalauseista ja eriävistä mielipiteistä. Kansanedustajalla on aina kiire, ja useimmat edustajat priorisoivat ajankäyttönsä tarkoin. On hyvin mahdollista, että uusi avustajaresurssi on alentanut kynnystä jättää eriävä mielipide tai vastalause tilanteessa, jossa aiemmin olisi tyydytty asian äänestyttämiseen.
En ole varma, miten hallituksen ja opposition jännitteen pitkän aikavälin kehitystä kannattaisi tutkia. Kyse on pitkälti kokemuksellisesta ilmiöstä, jonka suhteen kaikissa aineistotyypeissä ja metodeissa on huomattavia heikkouksia. Joskus pitää hyväksyä sekin, että kaikki ilmiöt eivät ole tutkittavissa. Selvää kuitenkin on, että valiokuntien vastalauseet tai eriävät mielipiteet ovat tähän kelvoton lähestymistapa.
Esimerkki 3: Miksi-kysymyksiin ei voi vastata otsikoita laskemalla
Hieman toisentyyppinen ongelma liittyy Miira Raiskilan ja Matti Wibergin tutkimukseen lakiesitysten vaikutusarvioista. Artikkelin lähtökohdaksi on otettu oikeusministeriön laatima ohjeistus, jonka mukaan jokaisen hallituksen esityksen tulisi sisältää arviot ainakin taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista sekä vaikutuksista viranomaistoimintaan ja ympäristöön.
Tätä normia vasten kirjoittajat tarkastelevat vuoden 2016 aikana annettuja hallituksen esityksiä. He laskevat, kuinka monessa eri vaikutuksille on omat alaotsikkonsa sekä montako sanaa ja merkkiä kukin näistä osioista sisältää. Edelleen he laskevat, kuinka monessa esityksessä arviointi on kuitattu kiistämällä vaikutukset kokonaan ja esiintyykö eri ministeriöiden valmistelussa tai eri oikeusaloilla tässä eroja. Vielä he laskevat, mikä on kunkin ministeriön ja oikeusalan esityksissä vaikutusarvioiden osuus suhteessa esityksen kokonaispituuteen.
Tästä kaikesta syntyy paljon numeroita, jokunen varsin vaikuttava taulukko sekä havainto, että vaikutusarvioita ei läheskään aina kirjata oikeusministeriön ohjeen edellyttämällä tavalla. Tämän toki olisi saanut selville paljon vähemmälläkin vaivalla. Vaikutusarvioiden puutteissa on nimittäin kyse laajalti yleisessä tiedossa olevasta seikasta.
Vaikutusarvioiden puutteissa on kyse laajalti yleisessä tiedossa olevasta seikasta.
Ehkä uutteran laskemisen tulos jää artikkelin kirjoittajienkin mielestä laimeaksi, sillä he jatkavat pohtimalla havainnolleen selitystä. Olisiko vaikutusarvioiden puutteiden takana kenties se, että lain valmistajat eivät ajattele esityksillään olevan vaikutusta? Vai kertooko se valmistelijoiden ”laiskuudesta, osaamattomuudesta tai välinpitämättömyydestä”? Mikään laskelma ei kuitenkaan anna vastausta tähän artikkelin otsikkoon saakka nostettuun kysymykseen (Miksi hallitus esittää vaikutuksettomia lakeja?). Eikä voikaan, luulen, koska vastaus piilee lakiesitysten laadullisissa ominaisuuksissa.
On totta, että vaikutusarvioiden laadinnassa on puhtaasti kiireestä ja piittaamattomuudesta johtuvia puutteita. Itsekin olen näistä oppositiopoliitikon roolista käsin useaan kertaan reklamoinut. Samalla on kuitenkin huomioitava sekin mahdollisuus, että oikeusministeriön ohjetta ei ole alun alkaenkaan tarkoitettu noudatettavaksi kirjaimellisesti. Lainsäädännön motiivina voi nimittäin vaikutusten tuottamisen lisäksi olla myös esimerkiksi tekninen korjaus1 tai jonkin jo voimassa olevan käytännön kirjaaminen2. Näissä tilanteissa voi olla aivan perusteltua säätää lakeja, joilla ei ennakoida olevan vaikutusta.
Jotta tutkimus voisi tuoda yleisesti tunnettuihin tosiseikkoihin jotakin lisäarvoa, pitäisi sen nähdäkseni aloittaa analyysinsä selvittämällä, kuinka suurelta osin vaikutusarvioiden puutteet ovat lakiesitysten sisällön valossa perusteltuja. Tutkijoiden esittämien lainvalmistelijoiden henkilökohtaisiin ominaisuuksiin tai työskentelyolosuhteisiin liittyvien selitysten todentaminen edellyttäisi sekin laadullista tarkastelua.
Mikä neuvoksi?
Edellä kuvaamissani esimerkeissä on ehkä kyse siitä, että laskemisesta on tullut liian helppoa: kun julkaisuja pitäisi tuottaa nopeasti, ei malteta perehtyä aineistojen syntyprosesseihin ja sisältöihin riittävästi. Toisaalta halukkuutta laadulliseen tarkasteluun vähentää varmasti eduskuntainstituution luonne – kysehän on monella tapaa suljetusta, vartioidusta ja salatusta laitoksesta.
Ilman laadullista ymmärrystä ei edellä kuvaamiani esimerkkitilanteita voida kuitenkaan välttää. Muodolliset lainsäädäntöprosessit ja eduskunnan auki kirjoitetut pelisäännöt ovat kenen tahansa opiskeltavissa, mutta koska ne kertovat vain osan totuudesta, eivät nekään riitä pitkälle. Mitä siis on tehtävissä?
Eduskunta on ehkä suljettu, mutta ei hermeettisesti. Täysistuntoa voi seurata kuka tahansa, ja yliopistoväen on helppo hankkia kutsu myös sellaiseen valiokunnan asiantuntijakuulemiseen, joka sivuaa omaa erityisalaa. Muutamien tutkijoiden on onnistunut neuvotella itselleen läsnäolo-oikeuksia myös sellaisiin paikkoihin ja tilanteisiin, joihin ulkopuolisilla ei tavallisesti ole pääsyä.
Eduskunnan toimijoita on aina mahdollista myös haastatella. Vaikka poliitikot ovat monesti kiireisiä ja kärsimättömiä (sanon tämän omasta kokemuksesta), eduskunnassa työskentelee paljon myös virkamiehiä ja avustajia, joiden kalenterit eivät ole yhtä kilpailtuja. Eräs alihyödynnetty ryhmä ovat tuoreet veteraaniedustajat – heillä on vielä tuoretta tietoa talon toimintatavoista, mutta päivittäispolitiikan jättäneenä he malttavat ehkä katsoa sitä vähän etäämpää.
Ilman akateemista koulutustakin ihmiset osaavat tunnistaa ja nimetä omaa arkeaan koskevat virhepäätelmät tai esittää niitä täydentäviä huomioita.
Varsinaisten haastattelujen lisäksi voi olla hedelmällistä testauttaa tutkimustuloksiaan henkilöillä, joita ne koskevat. Ilman akateemista koulutustakin ihmiset osaavat tunnistaa ja nimetä omaa arkeaan koskevat virhepäätelmät tai esittää niitä täydentäviä huomioita. Jos kokonaiselle monografialle ei tällaisia kommentaattoreita löytyisi, voisi tulkintoja pilkkoa pienempiin osiin.
Asiakirja-aineistojen digitalisointi avartaa tutkimuksen mahdollisuuksia, mutta ei tässä tapauksessa muuta kovin paljoa itse tutkimuskohdetta: sitä normien, ihmisten, kamppailujen ja intressien myllyä, jota me politiikaksi kutsumme. Sen analyysissä voi numeroilla olla paljon annettavaa, mutta vain niin kauan, kun tunnistamme määrällisten tulkintojen rajat.
Anna Kontula (vas.) on kansanedustaja.
1 Ks. esim. hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta annetun lain 2 §:n muuttamisesta (HE 95/2017 vp): ”Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta annettua lakia siten, että kunnallisen työmarkkinalaitoksen valtuuskunnan toimikausi alkaisi kuntavaalien jälkeisen vuoden tammikuun alusta, kun se nykyisin alkaa vaalien jälkeisen vuoden lokakuun alusta.”
2 Ks. esim. hallituksen esitys eduskunnalle laiksi painelaitelain muuttamisesta (HE 88/2017 vp): ”Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi säännös puolustusvoimien painelaiterekisteristä painelaitelain valvontaviranomaisten työnjaon selkeyttämiseksi. Lisäksi esitetään säädettävän paineen määritelmästä sekä täsmennettäväksi säännöksiä koskien painelaitteiden merkintöjen ja ohjeiden kielivaatimuksia, painelaitteen määräaikaistarkastusten siirtämisajankohtaa, turvallisuusvaatimuksia sellaisten painelaitteiden yhdistämisessä, jonka vaatimustenmukaisuutta ei ole osoitettu, sekä vaatimuksia koskien kuljetettavan painelaitteen ja kuljetettavan painelaitteen kaltaisen painelaitteen täyttöä ja täyttöpaikkaa koskevia vaatimuksia. Lisäksi tarkennettaisiin siirtymäsäännöstä. Ehdotetut muutokset olisivat tarpeellisia lain soveltamisen selkeyttämiseksi ja perustuisivat pitkälti aiempaan oikeustilaan ja vallitsevaan käytäntöön, jota ei ole ollut tarkoitus painelaitelakia uudistettaessa muuttaa.”
