Työmarkkinajärjestöjä on aikaisemmin kritisoitu tasa-arvopolitiikan vesittämisestä. Marinin hallituksella on mahdollisuus viedä uudistus läpi myös niin sanotuilla pakkolaeilla. Taipuvatko työmarkkinajärjestöt Marinin hallituksen perhevapaauudistukseen?
Perhevapaajärjestelmän uudistaminen on ollut suomalaisen tasa-arvopolitiikan agendalla jo pitkään. Perhevapaajärjestelmän merkittävimmät tasa-arvon ongelmat tyypillisesti liitetään naisten pitämiin pitkiin perhevapaisiin, jotka voimistavat äitien ensisijaisuutta vanhempina, lisäävät naisten syrjintää työmarkkinoilla ja heikentävät palkka- ja urakehitystä.
Huomio on kohdistunut yhtäältä isien käyttämien, erityisesti isälle korvamerkittyjen, vapaajaksojen pidentämiseen, toisaalta kotihoidontukeen. Perhevapaiden uudistaminen on ollut haastavaa ja edistys hidasta, johtuen yhtäältä puoluepoliittisista kiistoista, toisaalta työmarkkinajärjestöjen vallasta päätöksenteossa.
Perhevapaat uudistusten kohteena
Perhevapaiden uudistaminen nytkähti eteenpäin helmikuussa, kun Sanna Marinin hallitus julkisti molemmille vanhemmille yhtä pitkän vanhempainrahakiintiön takaavan perhevapaamallin. Uudistuksesta vastaavan sosiaali- ja terveysministeri Aino-Kaisa Pekosen sanoin sovittu 7+7+1-malli oli “perhevapaiden radikaali uudistus,” joka “takaa lapselle paikan perhe-etuuksien keskiössä ja edistää hyvinvointia ja tasa-arvoa.”
Isäkiintiön kasvattamisen ohella malli pidentäisi ansiosidonnaista vanhempainrahakautta, kohtelisi erilaisia perheitä tasa-arvoisesti ja olisi sukupuolineutraali. Radikaalina mainostettu uudistus oli kuitenkin puoluepoliittinen kompromissi: keskustalle ideologisesti tärkeä ja naisten pitkiin perhevapaisiin keskeisesti liittyvä kotihoidontuki oli jätetty ennalleen.
Radikaalina mainostettu uudistus oli kuitenkin puoluepoliittinen kompromissi.
Osa työmarkkinakeskusjärjestöistä sen sijaan avoimesti kyseenalaisti hallituksen mallin radikaaliuden. SAK ja toimihenkilöiden keskusjärjestö STTK toivottivat uudistuksen tervetulleeksi, mutta korkeakoulutettujen työmarkkinajärjestö Akava ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK kritisoivat hallituksen mallia työllisyysnäkökulmien sivuuttamisesta, kunnianhimottomuudesta tasa-arvon suhteen ja liian suuresta hintalapusta. Kriitikoiden mukaan radikaaliuden vesittää malliin sisällytetty perheiden mahdollisuus siirtää vapaita puolisolle, jolloin äidit todennäköisesti jatkaisivat entiseen malliin pitkillä perhevapailla.
Onnistuuko radikaali perhevapaauudistus ilman työmarkkinajärjestöjen tukea? Tarkastelemme tässä kirjoituksessa perhevapaiden uudistamisen haasteita kolmikantaisessa politiikkaprosessissa – jotka myös Marinin hallitus kohtaa – perustuen tutkimukseemme Juha Sipilän hallituksen (2015–2019) yrityksestä uudistaa perhevapaajärjestelmä.
Kritiikoiden mukaan radikaaliuden vesittää malliin sisällytetty perheiden mahdollisuus siirtää vapaita puolisolle, jolloin äidit todennäköisesti jatkaisivat entiseen malliin pitkillä perhevapailla.
Sipilän oikeisto-konservatiivisen hallituksen yritys uudistaa perhevapaajärjestelmä kaatui kiihkeän valmistelun jälkeen keväällä 2018. Julkinen keskustelu kaatumisen syistä ja syyllisistä kohdistui keskustan arvokonservatismiin ja kokoomuksen tiukkaan taloudenpitoon
Vähemmän keskusteltiin siitä, miten vaikeudet uudistaa perhevapaajärjestelmä kietoutuvat puoluepolitiikan ohella korporatistiseen järjestelmään ja työmarkkinajärjestöjen valtaan päätöksentekoprosesseissa. Analysoimme uudistusta erityisesti kolmikantaisen tasa-arvopolitiikan haasteiden ja muutosten näkökulmasta.
Tasa-arvotavoitteiden nihkeä eteneminen korporatistisessa järjestelmässä
Suomalaisessa korporatistisessa järjestelmässä työmarkkinajärjestöt ovat keskeisiä vallankäyttäjiä työ- ja sosiaalipolitiikassa. Työmarkkinajärjestöjen edustajat ovat perinteisesti olleet keskeisessä roolissa työryhmissä, joissa perhepoliittisia uudistuksia muotoillaan. Perhevapaiden tapauksessa neuvotteluvalta perustuu myös perhevapaiden maksujärjestelmään: ansiosidonnaisten vanhempainpäivärahat korvataan sairausvakuutuksen työtulovakuutuksesta, jota rahoittavat pääosin työnantajat, palkansaajat ja yrittäjät.
Etenkin isille korvamerkittyjen vapaiden pidentäminen on ollut 2000-luvun kolmi- ja kaksikantaisissa työryhmissä vaikeaa. STTK ja vähän myöhemmin myös Akava esittivät isäkiintiöitä. Työnantajajärjestöt ovat pyrkineet estämään kustannusten nousun ja puolustivat perheiden valinnanvapautta.
Työnantajajärjestöt ovat pyrkineet estämään kustannusten nousun ja puolustivat perheiden valinnanvapautta.
Myös erilaiset työn ja perheen yhteensovittamista edistävät joustot, kuten perhevapaiden pitäminen ja osa-aikatyö ovat olleet työnantajille vaikeita, koska ne lisäävät epävarmuutta työvoiman saatavuudesta. SAK ja etenkin naisvaltaiset palvelualat vastustivat pitkään isäkiintiöitä, epäillen etteivät liittoihin kuuluvien perheissä isät pitäisi vapaitaan. Näin isän vapaat ovat pidentyneet vain pienin nykäyksin 2000-luvulla.
Työmarkkinajärjestöjen muuttuva rooli – jarruista kaasuttajiksi?
Vaikka aiemmin isien korvamerkittyjä vapaita on vastustettu kolmikantaisissa työryhmissä, viime vuosina työmarkkinajärjestöt ovat yksi kerrallaan kääntyneet kannattamaan niitä työmarkkinoiden tasa-arvoa edistävänä uudistuksena – viimeisimpänä SAK ja EK.
Perhevapaauudistusta ei mainittu Sipilän oikeisto-konservatiivisen hallituksen ohjelmassa, ja kokoomuksen pyrkimykset nostaa uudistus hallituksen agendalle törmäsivät monta kertaa perussuomalaisten ja keskustan vastustukseen.
Työmarkkinajärjestöt olivat merkittävässä asemassa nostamassa uudistuksen tarvetta esille. Keskustelun avasi SAK:n huhtikuussa 2016 julkaisema perhevapaamalli, jonka tavoitteina oli muun muassa lisätä perhevapaajärjestelmän joustavuutta, kannustaa isiä perhevapaille ja parantaa erilaisten perheiden tasa-arvoa. Myös muut työmarkkinajärjestöt ja hallituspuolueet julkistivat vuosien 2016 ja 2017 aikana omat mallinsa.
Sipilän hallituksen perhevapaauudistus nousikin hallituksen pöydälle kesken hallituskauden syksyllä 2017 yhteiskunnallisen paineen vuoksi, jota työmarkkinajärjestöt olivat luomassa.
Valtadynamiikan muutoksia kolmikantaisissa työryhmissä
Uudistuksesta neuvoteltiin samanaikaisesti sekä ministeriryhmässä että kolmikantaisessa virkamiesten ja työmarkkinajärjestöjen työryhmässä. Aiemmassa tutkimuksessa on tuotu esiin miten työmarkkinajärjestöillä on usein ollut huomattavan paljon liikkumavaraa neuvotteluissa, sillä pöydän kolmas osapuoli eli valtio ei aina ole ilmaissut kovin selvästi näkemyksiään.
Sipilän hallituksen aikana toimintatapa näyttää muuttuneen. Sipilän hallitus asetti uudistukselle hyvin tiukat reunaehdot, joissa korostuivat hallitusohjelman työllisyystavoite ja talouskuripolitiikka: uudistuksen tuli lisätä työllisyyttä ja etuusjärjestelmä tuli uudistaa julkisen talouden raamin sisällä, ilman lisärahaa. Reunaehdoissa mainittiin myös tavoitteet tasa-arvon ja perheiden hyvinvoinnin edistämisestä ja säilyttää mahdollisuus hoitaa lasta kotona, kunnes lapsi täyttää kolme vuotta.
Työmarkkinajärjestöillä on usein ollut huomattavan paljon liikkumavaraa neuvotteluissa, sillä pöydän kolmas osapuoli eli valtio ei aina ole ilmaissut kovin selvästi näkemyksiään. Sipilän hallituksen aikana toimintatapa näyttää muuttuneen.
Reunaehtojen lisäksi hallituksen kolme vastuuministeriä ottivat tiukemman ohjauksen myös politiikan sisällön muotoilusta. Työmarkkinajärjestöt – erityisesti palkansaajat – kokivat, että tiukat reunaehdot ja poliittinen ohjaus rajoittivat neuvottelujen liikkumavaraa, vähentäen työmarkkinajärjestöjen vaikutusvaltaa. Sipilän hallituskautta leimasi yleisemminkin epäluuloinen suhtautuminen työmarkkinajärjestöihin ja halu vähentää etenkin ay-liikkeen valtaa.
Reunaehdot ja taloudelliset intressit ajavat kohti leikkaavaa perhevapaamallia
Analyysimme Sipilän hallituksen perhevapaauudistuksesta osoittaa, että vaikka työmarkkinajärjestöt ajoivat tasa-arvoisempaa perhevapaauudistusta agendalle, kustannusten kasvattaminen oli työmarkkinajärjestöille vaikea kysymys. Suurin osa isävapaiden pidentämistä periaatteellisesti tukevista työmarkkinajärjestöistä oli julkisissa ulostuloissaan hiljaa omasta halukkuudestaan kasvattaa osuuttaan rahoitusjärjestelmässä tavoitteen saavuttamiseksi.
Erityisesti elinkeinoelämää ja yksityisen sektorin työnantajia edustava EK piti syksyn 2017 neuvotteluissa tiukasti kiinni julkisen talouden kustannuksiin liittyvästä reunaehdosta ja vastusti myös vakuutusmaksujen korotuksia. Vaikka palkansaajajärjestöt kritisoivat EK:n nollalinjaa, ei vakuutusmaksujen korotus ollut niillekään helppo asia. Kysymys tasa-arvon edistämisestä jäi siten järjestöjen taloudellisten intressien jalkoihin.
Analyysimme Sipilän hallituksen perhevapaauudistuksesta osoittaa, että vaikka työmarkkinajärjestöt ajoivat tasa-arvoisempaa perhevapaauudistusta agendalle, kustannusten kasvattaminen oli työmarkkinajärjestöille vaikea kysymys.
Neuvottelujen aikana kävi selväksi, että ainut mahdollisuus isäkuukausien kasvattamiseen hallituksen sanelemien reunaehtojen puitteissa ja ilman vakuutusmaksujen korotuksia oli leikata jaettavissa olevia – eli käytännössä äidin käyttämiä – vapaita. Leikkaava malli täyttäisi myös työllisyysreunaehdon, kun taas isäkuukausien lisääminen ilman muita järjestelmän muutoksia heikentäisi kokonaistyöllisyyttä. Työllisyys kasvaisi ainoastaan etuuksia lyhentämällä ja leikkaamalla.
Tällaista mallia oli esittänyt EK, jonka näkemyksen mukaan työllisyyttä ja tasa-arvoa parannettaisiin erityisesti lakkauttamalla kotihoidontuki ja jakamalla ansiosidonnaiset vapaat puoliksi vanhempien kesken. Neuvotteluissa palkansaajajärjestöt kuitenkin suhtautuivat epäillen äidin oikeuksiksi koettujen vapaiden leikkaamiseen tai siirtämiseen isälle.
Se mikä oli 1980-luvulla poliittisesti mahdollista ei ainakaan 2010-luvulla vaikuttanut toteutettavissa olevalta vaihtoehdolta.
Kiinnostavaa on se, että alun perin isille mahdollisuus vanhempainvapaisiin luotiin 1980-luvulla lyhentämällä aiemmin vain äidin käytettävissä ollutta vapaata säätämällä se jaettavaksi vanhempien kesken. Se mikä oli 1980-luvulla poliittisesti mahdollista ei ainakaan 2010-luvulla vaikuttanut toteutettavissa olevalta vaihtoehdolta.
Uudistus kaatuu
Neuvotteluissa edettiin esitykseen, jossa pöydälle oli saatu 4+5+4 -malli. Mallissa vapaa jaettaisiin kolmeen jaksoon, joista ensimmäisen käyttäisi äiti, yhden vanhemmat jakaisivat keskenään ja yhden käyttäisi isä. Käytännössä ansiosidonnaisen pituus olisi kasvanut hieman. Kotihoidontukeen oli suunniteltu leikkauksia yli kaksivuotiaiden lasten osalta.
Uudistuksen valmistelu keskeytyi, kun neuvotteluvaiheessa alakynteen jäänyt keskusta ilmoitti yksipuolisesti uudistuksen kaatumisesta. Jälkipeleissä spekuloitiin keskustan vetäytymisen johtuneen ennen kaikkea haluttomuudesta leikata kotihoidontukea. Julkisuudessa keskusta kuitenkin puhui leikkaavan uudistuksen negatiivisista vaikutuksista pienituloisiin perheisiin.
Tällä kertaa uudistuksen vesittymistä ei ainakaan julkisuudessa liitetty työmarkkinajärjestöjen haluttomuuteen ryhtyä isien korvamerkittyjen vapaiden maksajiksi. Työmarkkinajärjestöjen ja etenkin EK:n haluttomuus korottaa vakuutusmaksuja saattoi kuitenkin osaltaan estää ratkaisun, joissa isäkiintiötä olisi voitu pidentää kenenkään häviämättä.
On mahdollista, että järjestöt olisivat taipuneet pieneen ansiosidonnaisen vanhempainrahan pidennykseen, mikäli ne olisivat saaneet vastineeksi etenkin EK:n vaatiman kotihoidontuen leikkauksen.
On myös mahdollista, että järjestöt olisivat taipuneet pieneen ansiosidonnaisen vanhempainrahan pidennykseen, mikäli ne olisivat saaneet vastineeksi etenkin EK:n vaatiman kotihoidontuen leikkauksen. Neuvotteluissa sivurooliin joutuneet työmarkkinajärjestöt jättivät juuri ennen uudistuksen kaatumista ministeriryhmälle tarjouksen sopia ansiosidonnaisista vapaista, jos “hallitus tekisi oman osansa” eli kotihoidontuen muutokset.
Työmarkkinajärjestöjen kesken oli erimielisyyksiä, mutta yhtenäisen rintaman löytäminen oli kuitenkin olennainen keino kamppailla vaikutusvallasta. Lopputulos ei kuitenkaan ollut työmarkkinajärjestöjen tavoitteiden mukainen. Työmarkkinajärjestöjen tarjous pakotti keskustan muodostamaan kannan pöydällä olleisiin kotihoidontuen muutoksiin ja oli siten osa uudistuksen kaatumiseen johtaneita tapahtumia.
Kohti tasa-arvoisempaa perhevapaajärjestelmää – mutta kenen kustannuksella?
Marinin hallituksen perhevapaauudistusta koskevat kirjaukset ja kunnianhimoiset tasa-arvolinjaukset ovat kuin peilikuva Sipilän hallituksen uudistusyrityksestä. Sipilän hallituksen uudistuksessa tasa-arvonäkökulmat jäivät työllisyyden ja kustannusten jalkoihin.
Kaatunut uudistus asettuikin osaksi jatkumoa, jossa tasa-arvopolitiikasta puhutaan yhä useammin talouden ja työllisyyden näkökulmasta ja jossa taloudelliset päämäärät sivuuttavat tasa-arvotavoitteet.
Marinin hallitus rikkoi tätä kehityskulkua linjaamalla, ettei perhevapaauudistus ole työllisyysuudistus. Valtiovarainministeriön arvion mukaan uudistuksella onkin negatiivisia vaikutuksia työllisyyteen, mikäli isät käyttäisivät aiempaa pidemmät ansiosidonnaiset vapaansa.
Marinin hallituksen perhevapaauudistusta koskevat kirjaukset ja kunnianhimoiset tasa-arvolinjaukset ovat kuin peilikuva Sipilän hallituksen uudistusyrityksestä.
Marinin hallitus on myös linjannut, että tasa-arvoa ja perheiden hyvinvointia lisäävä uudistus saa maksaa. Avoinna on kuitenkin kysymys siitä, miten ansiosidonnaisia vapaita yli kuukaudella pidentävä 1+7+7 malli rahoitettaisiin.
Uudistuksen hinnaksi on arvioitu 100 miljoonaa euroa vuodessa, josta hallitus on luvannut kattaa 25 miljoonaa euroa. Loput on tarkoitus nykyisen järjestelmän mukaisesti kattaa työnantajien ja palkansaajien vakuutusmaksuja korottamalla.
Sen sijaan kolmikantaisen valmistelun suhteen Marinin hallituksen uudistus jatkaa Sipilän hallituksen linjoilla. Vaikka Antti Rinteen hallitusohjelma periaatteessa palautti työmarkkinajärjestöt neuvottelupöytiin – mukaan lukien perhevapaauudistuksen valmisteluun – käytännössä hallitusohjelma rikkoi kolmikantaisen valmistelun perinnettä asettamalla uudistukselle tiukat suuntaviivat. Lisäksi Marinin hallitus päätti 1+7+7-mallista yksipuolisesti – ainakin työnantajien näkemyksen mukaan – kesken kolmikantaisen neuvotteluprosessin.
Avoinna on kysymys siitä, miten ansiosidonnaisia vapaita yli kuukaudella pidentävä 1+7+7 malli rahoitettaisiin.
Jatkumona aiempiin kolmikantaisiin uudistuksiin EK on ilmoittanut suoraan, ettei halua olla rahoittamassa kallista uudistusta, jolla on negatiivisia työllisyysvaikutuksia. Myös Akava on kritisoinut uudistusta liian kalliiksi suhteessa sen negatiivisiin työllisyysvaikutuksiin.
Keskeinen kysymys onkin, taipuvatko järjestöt uudistukseen, jossa perhe-etuudet paranevat ja työnantajien ja työntekijöiden sivukulut nousevat ilman, että näitä kompensoitaisiin työn tarjontaa lisäävällä kotihoidontuen leikkauksella.
Kolmikantaisen tasa-arvopolitiikan murros
Korporatistista järjestelmää on kritisoitu jähmeydestä ja erityisesti tasa-arvopolitiikan sisältöjen vesittämisestä. Hallitus on aiemmin vauhdittanut toivomiaan uudistuksia uhkaamalla niin sanotuilla pakkolaeilla, elleivät työmarkkinajärjestöt pääse neuvotteluissa sopimukseen. Tällaista uhkausta on käytetty laajempien yhteiskuntasopimusten aikaansaamiseksi esimerkiksi Sipilän hallituksen kilpailukykysopimukseen johtaneissa tapahtumissa.
Lainsäädännöllä uhkaamista ei toistaiseksi ole käytetty kolmikantaisen tasa-arvopolitiikan vauhdittamisen työkaluna. Marinin hallituksella on kuitenkin mahdollisuus puuttua yksipuoliseen päätöksentekoon lainsäädännöllä, mikäli työmarkkinajärjestöt eivät suostu maksujen muutoksiin.
Korporatistisesta perinteestä poikkeava lainsäädäntöteitse eteneminen saattaa tulla ajankohtaiseksi myös tasa-arvopolitiikassa, jos tasa-arvotavoitteet eivät kolmikantaisessa valmistelussa etene.
Korporatistisesta perinteestä poikkeava lainsäädäntöteitse eteneminen saattaakin tulla ajankohtaiseksi myös tasa-arvopolitiikassa, jos tasa-arvotavoitteet eivät kolmikantaisessa valmistelussa etene. Näin näyttää käyvän perhevapaauudistuksen lisäksi myös palkkatasa-arvoa edistävien toimien kanssa.
Nähtäväksi jää, onko kustannuksia kasvattavan perhevapaauudistuksen toteuttaminen enää mahdollista koronaviruksen aiheuttaman talousnäkymien heikentymisen vuoksi. Paineet kustannuksia lisäävien uudistusten perumiseksi kasvavat, ja perinteisesti juuri tasa-arvo on nähty hyvien aikojen luksuksena.
FT Anna Elomäki, yliopistotutkija, sukupuolentutkimus, Tampereen yliopisto
YTT, KTM Armi Mustosmäki, tutkijatohtori,yhteiskuntapolitiikka, Jyväskylän yliopisto.
FT Paula Koskinen Sandberg, tutkijatohtori Tampereen yliopisto
Tutkimus on tehty osana Suomen Akatemian rahoittamaa Gender, Power and Reconfigured Corporatism in Finland -hankkeessa, jossa tutkitaan sukupuolta, valtaa ja muuttuvaa työmarkkinajärjestelmää. Kirjoitus perustuu Politiikka-lehdessä julkaistuun tutkimusartikkeliin.
