Säätiöyliopiston mukanaan tuomaa demokratian kaventumista ei ole käsitelty Tampereen yliopistoyhteisön sisällä demokraattisesti.
Organisaation johtosääntö ei ole mikä tahansa paperi. Se määrittää, mitä organisaation tulee tehdä, kuka organisaatiossa tekee päätöksiä ja miten päätökset tehdään.
Tampereen uuden säätiöyliopiston johtosääntö on tällainen dokumentti. Vuoden 2019 alusta toimintansa aloittava säätiöyliopisto koostuu Tampereen yliopistosta ja Tampereen teknillisestä yliopistosta, ja siitä tulee Tampereen ammattikorkeakoulun enemmistöomistaja.
Johtosääntö on yksi etappi pitkään jatkuneessa ja erityisesti Helsingin yliopistossa kiivaiden kamppailujen kohteeksi joutuneessa yliopistouudistuksessa, mutta se tarjoaa kertaheitolla kuvan muutoksen politiikasta. Miten yliopistodemokratia murtuu ja yliopiston yhteiskunnallinen tehtävä muuttuu?
Itsevaltaista johtamista
Uutinen uuden säätiöyliopiston johtosäännöstä saavutti Tampereen yliopistoväen lauantaina 3. helmikuuta. Tiedotteessa todettiin samalla, että päivää aikaisemmin perustettu säätiöyliopiston siirtymäkauden hallitus päättää johtosäännöstä lauantaina tasan viikon päästä tiedoksiannosta.
On syytä korostaa, että yliopistoyhteisö ei päässyt tätä dokumenttia näkemään ennen lauantaita – sen olemassaolo oli vielä tammikuussa jopa suoraan kielletty. Tampereen yliopiston hallituksen aloitteesta siirtymäkauden hallituksen tueksi perustettu neuvoa-antava asiantuntijaryhmä ei päässyt osallistumaan johtosäännön laatimiseen. Siirtymäkauden hallitus tekee päätöksen itse laatimansa esityksen pohjalta itse.
Siirtymäkauden hallitus tekee päätöksen itse laatimansa esityksen pohjalta itse.
Tällainen on toki nopeaa ja tehokasta, ja kiperissä tilanteissa diktatuuri oli jo roomalaistenkin suoja. Siirtymäkauden hallitus vaati laillisuuden rajoja uhmaten ja hyvän hallinnon periaatteet unohtaen kommentteja luonnokseen jo keskiviikoksi 7. helmikuuta.
Miten näin voi ylipäätänsä tapahtua? Sekä syytä että seurauksia voi tarkastella yliopiston yhteiskunnallisen tehtävän kautta. On mahdollista nähdä yliopiston tehtävä politiikan ja käytännön tarpeiden kautta, jolloin katsantokantaa perustelee yliopistolaki. Se tunnistaa kaksi poliittiselta luonteeltaan hyvin erityyppistä yliopistoa.
Demokratialla on niissä erilainen rooli. Myös niiden suhde yhteiskuntaan eroaa toisistaan.
Yliopiston yhteiskunnallinen tehtävä
Tampereen yliopisto (Tay) ja Tampereen teknillinen yliopisto (TTY) eroavat toisistaan yhteiskunnallisen tehtävänsä ja hallintomallinsa perusteella. Tampereen yliopistossa yhteiskuntatieteet ja humanistiset tieteet ovat vahvassa asemassa. TTY:ssä näitä aloja ei ole.
Tämä ulottuvuus antaa juuri Tampereen yliopistolle poliittisen roolin. Se ei ole pelkästään hallinnollista asiantuntemusta, ammatillisia taitoja tai teknisiä ja kaupallisia sovelluksia tuottava instituutio.
Se on riippumaton instituutio, joka tarkkailee ja arvioi ympäröivää yhteiskuntaa tuottaen tietoa ja ymmärrystä esimerkiksi siitä, miten Tampereen yliopistofuusio asemoituu osaksi edustuksellisen demokratian kehitystä Suomessa ja mitä poliittisia ja yhteiskunnallisia seurauksia tällä voi olla.
Ihmistieteiden ja yhteiskuntatieteiden arvo ei ole niinkään siinä, missä määrin ne kykenevät tuottamaan patentteja ja tuotteistamaan tutkimusta. Niiden arvo on siinä, kuinka ne kykenevät vaikuttamaan siihen, kuka ja miten patenteista hyötyy – eli hyödyttääkö tieto ihmiskuntaa ja ympäristöä vai vain pientä osaa ihmiskunnasta ja ympäristöstä.
Riippumaton tiede ja tutkimus on mahdollista ainoastaan siinä määrin, missä yliopistoyhteisö itse hallinnoi itseään. Yliopisto ei ole työskentelypaikkana ja työyhteisönä verrannollinen yritykseen.
Säätiöyliopistoa voidaan myös lain puitteissa johtaa itsehallintoa kunnioittaen.
Suomessa vahva julkisoikeudellisten yliopistojen perinne on mahdollistanut itsehallinnon, mutta säätiöyliopistoa voidaan myös lain puitteissa johtaa itsehallintoa kunnioittaen. Näin ei kuitenkaan ole uuden Tampereen yliopiston siirtymäkauden hallituksen laatiman johtosäännön perusteella.
Hallinto on muokattu strategisesti kapeaksi, jotta yliopistoyhteisön mahdollisuudet vaikuttaa päätöksentekoon voidaan rajata. Tarkastellaan seuraavaksi, miten hallinto uudessa yliopistossa rakentuu ja miten muutos suhtautuu nykytilanteeseen.
Yliopistotyyppien hallinnolliset erot ja uusi johtosääntö
Yliopistolain määrittämä julkisoikeudellisen yliopiston johtosääntö asettaa edustukselliselle elimelle (edes joitakin) tärkeitä valtaoikeuksia, jotka turvaavat sen itsehallintoa ja riippumattomuutta. Tampereen yliopiston kollegio vahvistaa tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen sekä myöntää hallitukselle ja sen jäsenille vastuuvapauden ja päättää mahdollisista vahingonkorvausvaatimuksista tai jäsenten viraltapanosta.
Yliopistolain mukaisesti säätiöyliopiston demokraattinen elin eli konsistori ei ole edustuksellisen demokratian tuntema edustuslaitos ja ylimmän vallan haltija. Se on ”yliopistoyhteisön yhteinen monijäseninen toimielin”, jolla on melko mitättömät valtuudet. Yliopistolain ja sitä noudattelevan Tampereen uuden yliopiston johtosäännön mukaan konsistori ei tekisi päätöksiä yliopiston vuotuisesta budjetista, toimintasuunnitelmasta tai strategiasta eivätkä yliopiston muut elimet olisi sille poliittisesti vastuunalaisia.
Tampereen vanhassa yliopistossa kollegioon kuuluu 45 jäsentä, jotka edustavat tasaisesti yliopistoyhteisön jäseniä. Yliopistolain mukaan konsistorissa voi olla enintään 50 jäsentä.
Uudessa säätiöyliopistossa konsistorin koko olisi 18 jäsentä, jotka edustaisivat yliopistoyhteisöä epätasaisesti. Professoreille ja apulaisprofessoreille johtosääntö osoittaa kahdeksan edustajaa, muulle henkilöstölle kuusi, opiskelijoille neljä. Tällaiset jyvitykset synnyttävät luonnottoman epätasapainon konsistorin koostumukseen, joihin ei voitaisi demokraattisilla vaaleilla vaikuttaa.
Johtosääntö tekee kaksi uutta demokratiaa kaventavaa uudistusta, joihin yliopistolaki ei säätiöyliopistoja edes velvoita.
Tällä tavalla johtosääntö tekee kaksi uutta demokratiaa kaventavaa uudistusta, joihin yliopistolaki ei säätiöyliopistoja edes velvoita. Se jakaa yliopistoyhteisön jäsenet keskenään eriarvoisiin luokkiin. Yhteisön lukumääräinen vähemmistö eli professorit ja apulaisprofessorit saavat ylivoimaisesti eniten äänivaltaa sekä konsortiossa että henkilöitä kohden.
Opiskelijoiden äänen heikentäminen
Opiskelijoilla, joita yhteisössä on eniten, on äänivaltaa vähiten. Tämä malli murskaa Tampereen (vanhan) yliopiston tasakolmikannan ja syventää jo siihen sisältyvää yliopiston sisäistä luokkajakoa.
Uuden säätiöyliopiston muita elimiä ovat hallitus, rehtori, provosti ja vararehtorit. Rehtori vastaa yliopiston toiminnasta ja hallinnosta hallituksen valvonnassa. Provosti toimii akateemisena rehtorina sekä konsistorin puheenjohtajana. Jos konsistori olisi edustuksellinen elin, jonka ydintehtävä olisi valvoa yliopiston toimeenpanevaa johtoa, syntyisi provostin tästä tehtävästä eturistiriita.
Nyt näin ei ole. Konsistorin tehtäviin ei kuulu vastaanottaa ja päättää hallituksen esityksistä. Sen sijaan hallitus päättää kyllä rehtorin esityksistä, mutta hallituksen vastuunalaisuutta ei ole määritelty eikä sitä yliopistolaki säätiöyliopistolta edes vaadi.
Onko konsistorilla mitään valtaa uuden yliopiston operatiivisen johtoon nähden? Konsistori nimittää hallituksen ja päättää sen toimikaudesta. Lisäksi nimitysoikeus antaa konsistorille oikeuden myös panna hallitus tai sen jäsen viralta.
Tällä tavalla rakentuu välttämätön ehto jonkin asteiselle luottamussuhteelle konsistorin ja hallituksen välille. Rehtori sen sijaan on riippuvainen vain hallituksesta, joka rehtorin nimittää.
Kysymys nimitysoikeudesta
Konsistorin oikeus nimittää hallitus on kuitenkin rajallinen. Itse asiassa nimityksestä vastaa kuusihenkinen nimityskomitea, jonka jäsenistä vain kolme edustaa yliopistoyhteisöä. Kolme muuta edustaisi säätiöyliopiston perustajia.
Säätiön perustajajäsenet ovat Suomen valtio, Jane ja Aatos Erkon säätiö, Kaupan Liitto, Kauppias K.P. Ruuskasen säätiö, Kunnallisneuvos C.V. Åkerlundin säätiö, Mannerheimin Lastensuojeluliiton tutkimussäätiö, Pirkanmaan liitto, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK, Suomen Punainen Risti, Tampereen Aikuiskoulutussäätiö, Tampereen kauppakamari, Tampereen Kauppaseura, Tampereen kaupunki, Tampereen Suomalainen Klubi, Tampereen Teknillinen Seura, Tampereen yliopistollisen sairaalan koulutussäätiö, Tekniikan Akateemiset, Teknologiateollisuus, Teknologiateollisuuden 100-vuotissäätiö, Väinö Tannerin säätiö sekä Yhteiskunta-alan korkeakoulutetut.
Nimitysoikeus on siis vain osittain yliopiston yhteisön hallussa. Lisäksi johtosääntö rajoittaa nimitysoikeutta merkittävästi.
Ensiksi konsistorin on hyväksyttävä nimityskomitean esitys kokonaisuudessaan. Sen on siis hylättävä koko ehdotus, jos vain yksikin ehdokkaista on sille epämieluisa. Tämä nostaa kynnystä hylätä esitystä.
Kynnys hylätä esitys, joka ei kaikilta osin ole konsistorin näkemyksen mukainen, nousee lähes ylittämättömäksi toisen rajauksen kautta. Konsistorin oikeus palauttaa esitys uudelleen valmistavaksi on kertaluonteinen. Jos se ei ensimmäisellä kerralla hyväksy annettua esitystä, on sen toisella kertaa joko hyväksyttävä se tai sitten vanha hallitus jatkaa toimessaan.
Jos konsistori ei ensimmäisellä kerralla hyväksy annettua esitystä, on sen toisella kertaa joko hyväksyttävä se tai sitten vanha hallitus jatkaa toimessaan.
Siirtymäkauden hallituksen esittämä johtosääntö kaventaa yliopistodemokratiaa enemmän kuin edes säätiöyliopistoa koskeva yliopistolain 24 momentti vaatii. Laki vaatii ainoastaan, että kolme hallituksen edustajaa valitaan säätiön perustajien asettamista ehdokkaista.
Näin ollen säätiöyliopiston edustuksellinen elin on poliittisesti tynkä. Tampereen (vanhan) yliopiston kannalta muutos on raju demokratian leikkaus. Muutos heikentää yliopistolain asettamia vaatimuksia demokratialle. Nämä heikennykset on siirtymäkauden hallitus osittain laatinut itse ja osittain se on seurannut Aalto-yliopiston johtosääntöä.
Aalto-yliopiston konsistorin (tai akateemisen toimikunnan) jäseniä on esimerkiksi 19, eikä valinta noudata tasakolmikantaa. Kaikilla on kuitenkin kaksi varajäsentä, kun taas Tampereelle ehdotetun konsistorin jäsenillä ei ole ainuttakaan. Hallituksen nimittäminen sen sijaan on molemmissa säätiöyliopistoissa samalla tavalla rajoitettua, sekä Aallossa että uudessa T3:ssa.
Tällainen demokratian kaventaminen siitäkin alhaisesta tasosta, jonka sille yliopistolaki määrittää, ei Aallon esimerkin vuoksi ole rikollista. Luultavaa on, että se on perustuslain hengen vastaista ja rikkoo Tampereen yliopiston johtosääntöä.
Toisin sanoen siirtymäkauden hallitus käyttää ohjaavana esimerkkinään toista yliopistodemokratiaa ja ‑autonomiaa kaventavaa hallintomallia toimiensa oikeuttamiseksi. Ei ole syytä, miksi Tampereen uuden yliopiston johtosääntö ei voisi seurata voimakkaasti demokraattisemmin muotoillun säätiöyliopiston mallia. Säätiöyliopistoilla ei voi olla Suomessa vain yksi hyväksyttävä muoto, joka on kapean, strategisen ja epädemokraattisen johtajuuden institutionalisoiva muoto.
Ei ole syytä, miksi Tampereen uuden yliopiston johtosääntö ei voisi seurata voimakkaasti demokraattisemmin muotoillun säätiöyliopiston mallia.
Tampereen uusi yliopisto noudattaa lakia ja yliopistokehitystä siltä osin, kuin se koskee säätiöyliopistoja. On silti merkillistä, että säätiöyliopiston mukanaan tuomaa demokratian kaventumista ei ole käsitelty Tampereen yliopistoyhteisön sisällä demokraattisesti.
Tällainen tilanne näyttää maallikon silmissä yhtä räikeästi lainvastaiselta kuin uuden säätiöyliopiston johtosääntö demokratian hengen vastaiselta.
Kuinka demokraattinen yhteisö voi laillisesti luopua demokratiasta?
G. W. F. Hegel esitti aikoinaan periaatteen, että näkymättömän pienet määrälliset muutokset johtavat kasaantuessaan laadulliseen muutokseen. Samalla tavalla tässä tapauksessa yliopistoyhteisön sisäinen demokratia on laimentunut asteittain.
Yliopistoautonomia eli oikeus päättää omasta hallinnosta on antanut mahdollisuuden pohtia yliopiston hallintoa uudelleen. Pohdintaa on ohjannut ajatus siitä, että kiinteämpi suhde yhteiskuntaan olisi hyödyllistä ja markkinaehtoisuutta kaivattaisiin myös yliopistoon.
Siltä pohjalta sisäisestä demokratiasta luopuminen eli säätiöyliopistomalli näyttäytyy pikemminkin tehokkaampana johtamisena ja tuloshakuisempana strategiana kuin demokratian murentamisena.
Kun tämä prosessi on edennyt jo Aalto-yliopistossa ja TTY:ssä, ja kun samasta prosessista on kansainvälisiä vertailukohteita ja menestystarinoita, se on voinut vaikuttaa enemmänkin tehokkuutta lisäävältä kuin demokratiaa murentavalta ajatukselta. Tässä ei kovin syvällisesti ole voitu pohtia yliopiston edellä esitettyä yhteiskunnallista roolia, mutta yrityshallinnon kulttuuriin kuuluukin toiminta tiedollisissa siiloissa ikään kuin erillään yhteiskunnan ja luonnon läpileikkaavasta poliittisuudesta.
Nämä ovat sellaisia teoreettisia ja kulttuurisia syitä, joiden nojalla demokratiasta luopuminen on jotenkin ymmärrettävää. Laillisuus on silti epäselvää, sillä yliopiston hallitus, olipa se säätiömuotoinen tai ei, nojaa kuitenkin edes väljästi edustukselliseen demokratiaan. Laillisuusongelma koskee ennen kaikkea kahta tekijää, ensiksi siirtymäkauden hallituksen valintaa ja toiseksi uuden yliopiston johtosääntöä ja oikeutta asettaa se.
Uuden hallituksen valinta annettiin ennen joulua 2017 annetussa laissa yliopistolain muuttamisesta Tay:n ja TTY:n hallituksille. Koska ne edustavat yliopistoyhteisöjään ja koska uusi hallitus on väliaikainen, eivät hallitus ja eduskunta nähneet päätöstä uhkana perustuslailliselle autonomialle ja itsehallinnolle.
Lain vaatimuksien rikkominen
Eduskunnan päätös ja tulkinta antavat siis laillisen pohjan demokratiasta luopumiselle siirtymäajan hallituksen nimittämisen osalta. Tampereen (vanhan) yliopiston hallinto on tuonut esiin merkittävää painostusta opetus- ja kulttuuriministeriön taholta. Tampereen yliopistoa on painostettu rahallisesti hyväksymään linjauksia, jotka ovat olleet yliopiston alkuperäisen muodon kanssa ristiriidassa. Ministeriö on kieltänyt painostamisen mutta myöntänyt kiirehtimisen.
Tampereen korkeakoulusäätiön hallitus, nyttemmin siirtymäkauden hallitus, on voinut toimia luottaen ministeriön tukeen. Sen ei ole oikeasti tarvinnut oikeuttaa toimiaan yliopistoyhteisön silmissä. Tästä huolimatta johtosäännön osalta tilanne on epäselvä ja mahdollisesti laiton.
Laki yliopistolain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta ja tarkemmin sen kolmas momentti, samoin kuin hallituksen esityksessä ilmoitetut lain yksityiskohtaiset perustelut, eivät valtuuta siirtymäkauden hallitusta autonomisesti määrittämään myös uuden yliopiston johtosääntöä.
Ensiksi laki velvoittaa, että uusi hallitus perustetaan ja aloittaa työnsä jo 1. päivänä tammikuutta eikä toisena helmikuuta. Toiseksi laki velvoittaa hallitusta valitsemaan rehtorin. Kolmanneksi se velvoittaa hallitusta päättämään konsistorin jäsenmäärästä. Tämän konsistorin tulee lain mukaan aloittaa työnsä viimeistään 1. huhtikuuta.
Nämä kolme velvoitetta laki asettaa uudelle hallitukselle. Ensimmäisen velvoitteensa se rikkoi – ei tosin omasta syystään. Sen ensimmäinen oma virhe oli asettaa johtosääntö, jolloin se ylitti valtuutensa pyrkimällä määrittämään uuden yliopiston hallintoa vain välttämättömintä laajemmin. Ironista on se, että johtosäännön asettamista ja sen kiireellistä aikataulua hallitus perustelee huhtikuun määräajalla. Toisin sanoen hallitus sekä ylittää toimivaltansa että hyvän hallinnan periaatteita sen nojalla, että lakia rikottiin jo aiemmin, kun hallitus aloitti toimintansa liian myöhään.
Säätiölakiin pohjaavat aikataulut joustavat, perustuslaissa säädetty yliopistojen itsemääräämisoikeus ei.
Näin merkittävässä korkeakoulutuksen muutoksessa ei voida asettaa muodollisia määräaikoja yliopistoautonomian ja ‑demokratian toteutumisen yläpuolelle. Säätiölakiin pohjaavat aikataulut joustavat, perustuslaissa säädetty yliopistojen itsemääräämisoikeus ei. Toisaalta Juha Sipilän hallituksen kaudella perustuslakiin on törmätty aikaisemminkin, kun on haluttu tehdä strategisia mutta kyseenalaisia muutoksia.
Omalla toiminnallaan säätiön hallitus on jo kuitenkin osoittanut, että se voi kyllä rikkoa yksipuolisesti määräaikoja näin halutessaan. Tämä ei siis ole riittävä syy kiireelle siinäkään tapauksessa, että hallitus voisi asettaa johtosäännön. Laki ei totea johtosäännöstä mitään, mutta määrää seuraavasti:
”Tampereen uuden yliopiston toimielinten ja yhdistyvien yliopistojen tulee yhdessä järjestää uuden yliopiston hallinto ja muut palvelut sekä päätöksenteko niin, että yliopisto voi aloittaa toimintansa muutoslain 1§:n tullessa voimaan.”
Hallinto tulee siis järjestää yhdessä.
Näin ollen voimme huokaista helpotuksesta. Olemme perustelleet itsellemme, että räikeästi oikeustajuamme rikkova tapa tehdä päätöksiä on todella lainvastainen. Epämieluisat päätökset on joka tapauksessa helpompi hyväksyä silloin, jos ne on tehty reilusti.
Toisaalta itse johtosäännön sisältö näyttää lakia noudattavan, ja siinä mielessä tilanne on kurja – mutta demokratiassa muutettavissa. Yliopistoyhteisö on ulosmarssiin turvautumalla toteuttanut paikallisella tasolla itsemääräysvaltaansa. Samaan aikaan kansallisella tasolla oppositio on tehnyt kirjallisen kysymyksen hallitukselle, jonka ministeriön määräysvallan alla uudistusta on ajettu. Epäpoliittisena esitetty korkeakoulufuusio on nyt voimakkaasti politisoitu.
Marko Juutinen on tohtoriopiskelija Tampereen (vanhan) yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Mikko Poutanen on tutkija Tampereen (vanhan) yliopiston johtamiskorkeakoulussa.
