Kriisinhallinnalta halutaan vaikuttavuutta ja mitattavia tuloksia. Aiheesta on kuitenkin keskusteltu jo vuosia ilman merkittävää edistymistä vaikuttavuusarvioinneissa. Viimeisimpänä teema nousi Suomessa keskusteluun Afganistanin kriisinhallintaoperaatioiden päätyttyä vetäytymiseen elokuussa 2021.
Kansainväliseen kriisinhallintaan osallistuminen on keino toteuttaa Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisia tavoitteita. Tuoreen ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan ”Suomen lähestymistavassa painottuvat kokonaisvaltainen kriisinhallinta sekä toiminnan vaikuttavuus ja tarveperustaisuus.” Kokonaisvaltaisuudella tarkoitetaan siviili- ja sotilaallisen kriisinhallinnan sekä kehitysyhteistyön koordinoitua yhteistoimintaa halutun vaikutuksen aikaansaamiseksi.
Suomessa kriisinhallintaa ja sen käsitteellistä edeltäjää rauhanturvaamista arvostetaan kansallisesti. Arvioinneissa ja arviointien kehittämishankkeissa on kuitenkin toistuvasti törmätty siihen, ettei kriisinhallinnalla ole riittävän selkeitä, etukäteen asetettuja tavoitteita. Kriisinhallinnasta puhuttaessa toiminnan poliittisuus onkin osin häivytetty ja toiminnasta puhutaan ennen kaikkea turvallisuuden edistämisenä tai asiantuntija-apuna, tuomatta selkeästi esiin siihen liitettyjä kansallisia tavoitteita.
Nykyisellään Suomen osallistumista kriisinhallintaan arvioidaan säännöllisesti vain ulkoministeriön ja puolustusministeriön yhteisesti puolivuosittain tuottamissa kriisinhallintakatsauksissa. Katsauksien sisältö koostuu lähinnä kriisinhallintaosallistumisen yleisestä kuvauksesta, eikä toiminnan vaikuttavuutta oikeastaan tarkastella. Niin VTV kuin ulkoasianvaliokuntakin ovat huomauttaneet vaikuttavuuden arvioinnin puutteellisuudesta katsauksissa.
Kansallista kriisinhallintaosallistumista ja sen tavoitteenasettelua onkin syytä tarkastella myös vaikuttavuuden arvioinnin ja kehittämisen näkökulmasta. Lähestymme tätä tarkastelemalla, mitä Afganistanin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumiseen liittyvä tavoitteenasettelu ja kansallista osallistumista koskevat arvioinnit kertovat kriisinhallintatoiminnan luonteesta. Tekstimme pohjaa Kosmopolis-lehdessä vuonna 2024 julkaistuun artikkeliin.
Mitä vaikuttavuus on?
Vaikuttavuus-termiä käytetään usein melko laveasti. Esimerkiksi tehokkuutta (käytetyt resurssit vs. tehdyt toimet) tai konkreettisia tuotoksia (esim. järjestetyt koulutukset tai kehitetyt kyvykkyydet) arvioitaessa puhutaan usein vaikuttavuudesta, vaikka ne ovat vain yksittäisiä palasia suuremmasta kokonaisuudesta. Valtionhallinnosta puhuttaessa luontevin jäsennystapa on valtiovarainministeriön suositus, jossa erotetaan toisistaan yhteiskunnallinen vaikuttavuus ja toiminnallinen tehokkuus.
Yhteiskunnallista vaikuttavuutta arvioitaessa tarkastellaan sitä, kuinka hyvin etukäteen määritellyt tavoitteet on saavutettu ja missä suhteessa saavutukset ovat aiheutuneisiin kustannuksiin nähden. Toiminnallinen tehokkuus taas kuvaa resurssien käytön tehokkuutta organisaatiossa. Lisäksi toiminnallinen tehokkuus voidaan liittää suoraan organisaatioon itseensä vaikuttavien tulosten tarkasteluun. Pelkkä toiminnallinen tehokkuus ei siis kerro vaikuttavuudesta, vaan yhteiskunnallinen vaikuttavuus kattaa laajemman kokonaisuuden.
Mitä vaikuttavuusarvioinneilla tehdään?
Vaikuttavuusarviointien avulla voidaan pyrkiä tarkastelemaan aikaansaatua muutosta ja mahdollisesti sitä, olisiko jotain pitänyt tehdä toisin. Tällaisten arviointien ajatellaan usein pyrkivän puolueettomuuteen ja toiminnan kehittämiseen.
Toiminnan vaikuttavuuden ja tehokkuuden parantamiseen tähtääviä arvioita kutsutaan luonteeltaan instrumentaalisiksi tai käsitteellisiksi. Instrumentaalisten vaikuttavuusarviointien on tarkoitus tuottaa suoraan tietoa päätöksenteon tueksi, kun taas käsitteellisillä arvioilla pyritään muodostamaan yleistyksiä ja käsitteellisiä malleja. Käsitteellisten arviointien tulokset eivät vaikuta suoraan päätöksentekoon, vaan arvioilla on hienovaraisempia vaikutuksia pidemmällä aikavälillä.
Arviointeihin liittyy kuitenkin valintoja ja asetelmia, jotka mahdollistavat niiden hyödyntämisen myös muihin tarkoituksiin, kuten olemassa olevien toimien ja käytänteiden perustelemiseen. Tätä kutsutaan arviointien poliittiseksi tai symboliseksi käytöksi. Poliittisella käytöllä haetaan siis tukea tai oikeutusta näkemykselle tai toiminnalle, jota ehkä toteutettaisiin kyseisestä arviosta riippumatta. Poliittinen käyttö on erityisen mielenkiintoista, koska sen myötä arvioinneissa voidaan pyrkiä piilottamaan toiminnan varsinaiset tavoitteet ja perusteet.
Kenen tavoitteet?
Suomen osallistumista Afganistanin kriisinhallintaoperaatioihin on tarkasteltu neljässä julkisessa selvityksessä vuoden 2021 jälkeen. Ulkoministeriö sekä puolustusministeriö ovat julkaisseet omat raporttinsa, ja lisäksi aihetta on tutkittu Ulkopoliittisen instituutin tekemässä laajassa selvityksessä sekä valtioneuvoston rahoittaman konsortion (VN TEAS) tutkimushankkeessa. Näissä kaikissa tarkastellaan myös sitä, millaisia tavoitteita osallistumiselle oli. Tavoitteiden esiintuomisen näkökulmat kuitenkin vaihtelevat.
Puolustusministeriön selvitys tunnistaa omasta näkökulmastaan Suomen Afganistan-osallistumiselle kolme keskeistä tavoitetta: Suomen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittiset intressit toimia osana länsimaiden muodostamaa koalitiota, tuki Afganistanin vakauttamiselle sekä Puolustusvoimien suorituskykyjen kehittäminen.
Ulkoministeriön selvityksessä puolestaan todetaan Suomen ensisijaisen tavoitteen olleen aluksi osallistuminen olojen vakauttamiseen Afganistanissa niin, että paikalliset voisivat itse turvata hyvinvointinsa eivätkä terroristiorganisaatiot voisi enää toimia. Myöhemmin tavoitteisiin nousi myös mm. Suomen kansallisen turvallisuuden sekä kansainvälisen toimijuuden vahvistaminen. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan näkökulmastakaan tavoitteiden painotukset eivät ole täysin yhteneväisiä.
Ulkopoliittisen instituutin tutkimus näkee tavoitteet monisyisempinä ja eritasoisina. Jo mainitut liittolaissuhteiden luominen ja vaaliminen olivat kuitenkin tavoitteista keskeisimpiä. VN TEAS –konsortion raportti tuo tavoitteiden moninaisuuteen mukaan sen, että tavoitteet kumpusivat lukemattomista kansallisista strategioista, jotka koskivat sekä kriisinhallintaa, kokonaisvaltaista kriisinhallintaa, Afganistania että naiset, rauha ja turvallisuus (engl. Women, peace and security) eli WPS-tematiikkaa.
Vaikuttavuutta vai vaikutuksia?
Puolustusministeriö katsoo osallistumisen Afganistanin operaatioihin kehittäneen liittolaissuhteita ja sujuvoittaneen myös Suomen liittymistä Natoon. Positiiviseksi vaikutukseksi nostetaan myös erilaisten asejärjestelmien kehittäminen taisteluolosuhteissa.
Raportissa ei kuitenkaan avata sitä, onko toimintaa edeltänyt vaikuttavuusanalyysi, jonka pohjalta tavoitteet olisi asetettu. Toteutuneet kehityskulut esitetään itsessään perusteeksi menneen toiminnan vaikuttavuudesta, eikä selvityksestä käy ilmi, olisiko mainittua kehitystä toiminnassa voitu saada aikaiseksi jollakin muulla tavoin, millaiseen tarvehierarkiaan se hallinnon sisällä asettuu tai olivatko paikallisella tasolla aiheutuneet tahattomat seuraukset kohtuullisia.
Hallinnon itsensä tuottamia selvityksiä voidaankin tarkastella poliittisina arvioina, joiden tarkoituksena oli etupäässä perustella jälkikäteen tehtyjä ratkaisuja. Arviot ovat siis strategista viestintää, jossa oma toiminta pyritään tuomaan esille myönteisessä valossa.
Ulkoministeriön selvityksessä puolestaan tuodaan esiin toiminnan vaikutuksia, kuten Afganistanin turvallisuusjoukkojen merkittävästi noussut toimintakyky. Tämä ei kuitenkaan kerro yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta siksikin, että raportin mukaan joukkojen romahtaminen johtui epäluottamuksesta maan hallitukseen. Pohtimatta jätetään, olisiko luottamusta voitu saavuttaa tehokkaammin toisin keinoin.
Myös Ulkopoliittisen instituutin selvityksessä sotilaallisesta kriisinhallinnasta pystyttiin tunnistamaan tiettyjä kansallisia hyötyjä, varsinkin osallistumisen alkuvaiheessa. Mitä pidemmälle Suomen osallistuminen jatkui, sitä enemmän oli kuitenkin kyse mainituista liittolaissuhteista.
Puolustusministeriön raportin vastaanotto toi esiin ristiriidan yleisesti ymmärretyn vaikuttavuusarvion merkityksen ja ministeriön käyttämän poliittisen tarkastelutavan välillä. Esimerkiksi Helsingin Sanomien pääkirjoitus ihmettelee, miten vuosien kriisinhallintaosallistuminen pelkistyi menestyksekkääksi operaatioksi hakea pisteitä Yhdysvalloilta ja Natolta.
Hallinnon itsensä tuottamia selvityksiä voidaankin tarkastella poliittisina arvioina, joiden tarkoituksena oli etupäässä perustella jälkikäteen tehtyjä ratkaisuja. Arviot ovat siis strategista viestintää, jossa oma toiminta pyritään tuomaan esille myönteisessä valossa.
Keinot vai tarpeet edellä?
Kokonaisvaltaisuus on ollut keskeinen käsite suomalaisessa kriisinhallinnan käsitteellistämis- ja kehittämistyössä sekä suomalaisen kriisinhallintaosaamisen markkinoinnissa. Myös Afganistanissa kokonaisvaltainen kriisinhallinta oli Suomelle keskeistä: koko Suomen Afganistan-politiikan sanottiin perustuvan kokonaisvaltaisuuteen.
Kokonaisvaltaisuuden korostaminen näyttääkin olevan yksi syy siihen, miksi myös siviilikriisinhallinnalle tuli löytyä rooli Afganistanista, etenkin koska samaan aikaan Suomen kansainväliset siviilikriisinhallintapanostukset muualla olivat vähentyneet.
Kokonaisvaltaisuuden ohella Suomi on halunnut profiloitua YK:n WPS-agendan tukijana. Keskeiseksi siviilikriisinhallinnan painopisteeksi Afganistanissa määrittyikin WPS-tematiikka, jota toteutettiin naispoliiseja kouluttaen. Tämä työ nostetaan Suomen keskeiseksi saavutukseksi ulkoministeriön selvityksessä. Esimerkiksi Ulkopoliittisen instituutin selvityksessä on kuitenkin todettu naispoliisien kouluttamisen olleen monelta kannalta tehotonta toimintaa, joka lisäksi saattoi koulutettavia konkreettiseen vaaraan.
WPS-teeman korostaminen osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa on konkreettinen esimerkki siitä, miten tavoitteita asetetaan muista syistä kuin paikallistasolla syntyvää vaikuttavuutta tavoitellen.
Ulkoministeriön halu panostaa siviilikriisinhallinnassa nimenomaan WPS-teemaan vaikuttaa olleen esimerkiksi kriisinhallinnan poliittista ohjausta toteuttavan ulkoasiainvaliokunnan linjauksia vahvempi. Valiokunta painottaa naisten ja tyttöjen aseman parantamista, mutta etupäässä kehitysyhteistyöprojektien avulla. EU:n siviilikriisinhallintaoperaatio EUPOL Afganistanin osalta valiokunta sen sijaan korostaa operaation vaikuttavuuden parantamista yleisellä tasolla. Perusteet sille, että ulkoministeriö halusi EUPOL Afganistanin toiminnassa korostaa WPS-teemaa, löytyvät esimerkiksi vuoden 2012 Suomen kansallisesta 1325-toimintaohjelmasta ja liittyivät mahdollisesti myös tuolloin käynnissä olleeseen Suomen YK:n turvallisuusneuvostokampanjaan.
Vaikuttaakin siltä, että WPS-teema ja siviilikriisinhallinta valikoituivat Suomen painopisteiksi ainakin osin muista syistä kuin Afganistanin kohdealueelta nousevista tavoitteista. Tästä huolimatta valittua lähtökohtaa korostettiin erityisesti paikallisten tarpeiden näkökulmasta.
Tämä seikka tekee paitsi ulkoministeriön arviosta poliittisen niin se myös paljastaa kiinnostavia asioita tavoitteenasettelusta. WPS-teeman korostaminen osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa on konkreettinen esimerkki siitä, miten tavoitteita asetetaan muista syistä kuin paikallistasolla syntyvää vaikuttavuutta tavoitellen.
Vähemmän satunnaisia arvioita, enemmän avoimuutta
Kriisinhallinta luo mielikuvan globaalista vastuunkantamisesta ja sitä kannattavat niin kansa kuin poliittiset päätöksentekijät. Tutkimuksemme kuitenkin osoittaa, että vastuunkannon lisäksi Suomen kriisinhallintaosallistumiselle asetetaan myös Suomen etua koskevia tavoitteita, joita ei kuitenkaan tuoda riittävän selkeästi julkiseen tai poliittiseen keskusteluun.
Kriisinhallinta on poliittista ja valtiot voivat perustella siihen osallistumista myös sen niille tuomalla hyödyllä. Osallistumistavoitteiden tulee kuitenkin olla nykyistä läpinäkyvämpiä ja paljon kaivatun vaikuttavuusarvioinnin tulee ottaa huomioon tavoitteiden kirjo ja keskinäinen hierarkia. Myös oman edun korostamisessa syntyvistä eettisistä ongelmista tulee voida keskustella. Näiden kysymysten suhteen Suomi ei vaikuta olevan poikkeustapaus, sillä esimerkiksi Norjan ja Alankomaiden Afganistan-selvityksissä on havaittu samoja ongelmia.
Kansallinen kriisinhallintapolitiikka ei kaipaa vaikuttavuutensa todistamiseksi lisää satunnaista arviointia vailla konkreettisia seurauksia, vaan enemmän julkista keskustelua siitä, mitkä ovat ne kansalliset tavoitteet, jotka Suomi pyrkii saavuttamaan. Samalla tulisi edistää yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen keskittyvien arviointien kehittämistä ja hyödyntämistä kansainvälisellä tasolla.
FM Johanna Hakanen toimii tutkimus- ja kehittämisasiantuntijana Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).
YTT Jyrki Ruohomäki toimii johtavana asiantuntijana ja yksikön päällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).
Artikkelikuva: Erika Wittlieb / Pixabay
