EU:n kriisinhallintaoperaatio EUBAM Libya ei onnistunut kunnianhimoisessa mandaatissaan, koska Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä. EUBAM Libya on kuitenkin kiinnostava esimerkki, sillä jatkossa EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita.
Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alla toteutettava kriisinhallinta pyrkii ehkäisemään ja hallitsemaan konflikteja ja sitä kautta edistämään Euroopan unionille edullista vakautta.
EU:n kriisinhallintaoperaatiot ovat joko sotilasoperaatioita tai siviilikriisinhallintaoperaatioita. Jako ei kuitenkaan, ainakaan teoriassa, ole näin jyrkkä, vaan eurooppalaisessa kriisinhallinnassa pyritään kokonaisvaltaiseen toimintaan, jossa kriisinhallintaan yhdistyy myös rauhanvälitys ja kehitysyhteistyö.
Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatiot ovat tähän saakka olleet tunnettuja varsin matalasta profiilistaan, mutta tuoreessa globaalistrategiassaan EU tekee selväksi, että sen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan on oltava tulevaisuudessa nopeampaa ja tehokkaampaa. Tämä tulee vaikuttamaan myös kriisinhallintaoperaatioihin.
EU ei kuitenkaan halua operaatioiltaankaan varomatonta interventionismia, vaan globaalistrategin mukaan EU:n toiminta perustuu periaatteelliselle pragmatismille, jossa iso merkitys on myös eurooppalaisen arvomaailman välittämisellä.
Tässä kirjoituksessa tarkastelen EU:n globaalistrategian kriisinhallinnalle asettamien haasteiden suuntaviivoja. Nostan esiin ongelmia, jotka saattavat hankaloittaa EU:n tavoitetta tehokkaammasta ja vaikuttavammasta kriisinhallinnasta. Esimerkkinä toimii Libyan rajaturvallisuuden parantamiseen pyrkinyt kriisinhallintaoperaatio EUBAM Libya.
EUBAM Libyan mandaattina, eli toimeksiantona, oli tukea libyalaisten rajavalvontakapasiteettia kouluttamalla ja yhteistyössä libyalaisten kanssa rakentaa Libyalle niin sanottuun Integrated Border Management (IBM) –konseptiin pohjautuva rajavalvontaorganisaatio. Operaatio käynnistettiin toukokuussa 2013, mutta jouduttiin keskeyttämään heinäkuussa 2014 Libyan ajauduttua kaaokseen.
EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita.
EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi käytännössä tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita, joissa yhdistyvät perinteiset tukitoimet, kuten kouluttaminen, ja vaikuttavuudeltaan kunnianhimoisemmat strategiset tavoitteet. Siksi EUBAM Libya on kiinnostava esimerkki.
Kirjoituksen lopussa nostan esiin myös laajemman kysymyksen siitä, vastaako se tapa, jolla EU hahmottaa kriisit ja niiden ratkaisut todellisuutta, vai onko EU jäänyt varsin vanhakantaisen, lineaarisen konfliktikäsityksen pauloihin.
Olisiko näkemys konflikteista ja kriiseistä tarpeen päivittää, ja nähdä konfliktit lineaaristen kausaalisuhteiden sijasta monimutkaisina järjestelminä, joissa kriisinhallintaoperaatiolta vaaditaan huomattavasti laajempaa ja syvempää toimintaympäristön hahmottamista ja kykyä toimia kontingentissa ja yllättävässä todellisuudessa?
Kriisit ja niiden hallinta
Kriisinhallinta pohjautuu ajatukseen siitä, että on olemassa konfliktisykli, jonka mukaisesti kriisi tai konflikti etenee, ja että vaikuttamalla syklin tiettyyn osaan voidaan välttää konfliktin epätoivottava lopputulos.
Siviilikriisinhallinnalla tarkoitetaan toimintaa, jossa nämä vaikutuskeinot ovat ei-sotilaallisia, kuten turvallisuussektorin uudistaminen tai oikeusvaltion vahvistaminen. Vaikka siviilikriisinhallinta on sotilaallista kriisinhallintaa vähemmän järeä keino, on se silti aina interventio, joka muuttaa esimerkiksi valtasuhteita kohteessaan.
Siviilikriisinhallintakin on aina interventio.
Konfliktin ymmärtäminen kausaalisena ja syklisenä johtaa helposti johtopäätökseen, että aina on parempi toimia kuin olla toimimatta, eli että interventio estää aina konfliktin kiihtymisen. Tämä on kuitenkin liian yksinkertaistavaa. Siviilikriisinhallinnan interventionkin seuraukset ovat ennakoimattomia ja ne voivat olla myös negatiivisia.
EU:n siviilikriisinhallintatoiminta on siis kohdemaansa valtio- ja yhteiskuntarakenteita tukevaa toimintaa, jonka perustana on humanitaarinen halu auttaa, mutta jonka tavoitteena on aina myös unionin poliittisten intressien edistäminen.
Siviilikriisinhallintaoperaatiot pyrkivät monentasoiseen vaikuttavuuteen parantamalla esimerkiksi rajaturvallisuuden tehokkuutta sekä ruohonjuuritason koulutuksella että vaikuttamalla neuvonannolla kohdemaansa hallintorakenteisiin ja ylätason politiikkaohjelmiin. Monitasoinen tehokkuus vaatii paljon myös operaatioiden suunnittelulta, jossa tulee kokonaisvaltaisuuden lisäksi huomioon esimerkiksi alueellisuus.
EUBAM Libya
EUBAM Libyan tarina alkaa tilanteesta, jossa Libyan johtaja Muammar Gaddafi oli kansainvälisen liittouman tuella syösty vallasta. Jo kansainvälisen liittouman aloitettua ilmaiskut Gaddafin joukkoja vastaan keväällä 2011, EU ryhtyi suunnittelemaan sotilasmissio EUFOR Libyaa, jonka tarkoituksena olisi ollut turvata Libyaan suuntautuvaa humanitaarista apua ja tukea Libyan turvallisuusreformia.
Nopeasti kävi selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan.
EUFOR Libyasta piti kuitenkin luopua, koska kävi nopeasti selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan. Tämän jälkeen EU:n ainoa kriisinhallinnallinen mahdollisuus oli siviilioperaatio.
Tässä vaiheessa poliittisessa prosessissa ajauduttiin ensimmäiseen suureen ongelmaan. Libyan jälleenrakennuksen suuntaviivat päätettiin niin sanotuissa Friends of Libya -ryhmän kokouksissa, joissa keskeisten suurvaltojen lisäksi edustettuina olivat myös Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto.
Näissä kokouksissa, joista ensimmäinen käytiin Pariisissa syyskuussa 2011, työnjako Libyan jälleenrakentamiseksi oli päätetty niin, että keskeisistä turvallisuussektorin reformista tuli vastaamaan YK omalla UNSMIL-operaatiollaan.
Turvallisuusreformi oli kuitenkin juuri se asia, jota monet EUBAM Libyan suunnittelussa keskeiset EU:n jäsenvaltiot olivat toivoneet EU:n vastattavaksi. EU ei siis päässyt valitsemaan mieleistään teemaa, vaan sen tehtäväksi annettiin rajaturvallisuuden kehittäminen. Se oli Libyan tapauksessa eräs keskeisimpiä ongelmia mutta samalla myös erittäin haastava tehtävä: esimerkiksi maan eteläraja oli luoksepääsemätön.
Samaan aikaan Libyan rajojen valvonta heikkeni entisestään. Rajaturvallisuuden parantamisesta tuli keskeinen tavoite koko Libyan vakauttamiseen tähtäävässä kansainvälisessä operaatiossa.
Jo tilanteen lähtökohta paljastaa poliittisen ja strategisen tason ongelmat, jotka vähensivät operaation tehokkuutta. Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.
Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.
Operaation asiantuntijat, suomalaisen Antti Hartikaisen johdolla, saivat tehtäväkseen kehittää yhdessä libyalaisten kanssa IBM-konseptiin pohjautuvan rajavalvontajärjestelmän ja kouluttaa libyalaisia rajavalvontatehtäviin.
Vaikka Libyan heikko turvallisuustilanne oli tiedossa, joutui operaatio kamppailemaan alusta saakka turvallisuuskysymysten kanssa. Ongelmat johtivat siihen, että Libyassa ei kerrallaan voinut oleskella kuin osa operaation kokoonpanosta, eikä operaatio koskaan päässytkään suunniteltuun vahvuuteensa.
EUBAM Libyan turvallisuudesta huolehtivat yksityiset turvallisuuspalveluyritykset, jotka eivät kuitenkaan varustukseltaan vastanneet esimerkiksi EU:n jäsenmaan omaa sotilasosastoa. Turvallisuuspalveluita jouduttiin käyttämään, koska libyalaiset eivät olisi hyväksyneet vieraita joukkoja maaperälleen.
Myös turvallisuuspalveluyrityksiä kilpailutettaessa jouduttiin erikoiseen tilanteeseen, jossa yritykset mustamaalasivat toisiaan suoraan Libyan hallinnolle kuvaamalla esimerkiksi kilpailijoitaan palkkasoturijoukoiksi.
Puoliksi suunniteltu
Olosuhdevaikeuksien lisäksi EUBAM Libyan mandaatti, eli toimeksianto parantaa Libyan rajaturvallisuutta sekä strategisella että taktisella tasolla, oli hyvin kunnianhimoinen. Taustalla olivat jäsenmaiden intohimot, joissa yhtäältä haluttiin strategista vaikuttamista ja toisaalta ehkäistä Libyan luhistuminen.
Mission suunnittelun taustalta paljastuu kahtalainen ongelma. Yhtäältä tukeuduttiin varsin suoraviivaiseen ajatteluun siitä, että Libyan rajaturvallisuutta vahvistamalla korjataan esimerkiksi aseiden holtittoman leviämisen ja ihmiskaupan ongelmat. Toisaalta strategisella tasolla ei osattu varautua operaation toimintaympäristön nopeisiin muutoksiin.
Täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin.
Operaation toimintamahdollisuudet olivat niin rajoitetut ja mandaatti niin epärealistisesti kirjoitettu, että varsinaisen vaikuttavuuden aikaansaaminen oli hyvin vaikeaa. Tosin täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin tai mikäli operaation henkilöstö kykenee toimimaan vain kapeaa erikoisosaamista vaativissa tehtävissä, jotka voivat nopeasti muuttua tarkoituksettomiksi.
Monissa EU:n kriisinhallintaoperaatioissa henkilöstöntarve näyttää painottuvan yhä enemmän spesialistien rekrytointiin. Silti rekrytoitavilla henkilöillä tulisi olla kykyä sopeutua monipuolisempaan tehtäväkuvaan, koska toimintaympäristössä voi tapahtua nopeita muutoksia.
Mission impossible?
EUBAM Libyan strateginen tavoite oli niin sanotun IBM-rajaturvallisuuskonseptin mukaan tehtävä Libyan rajavalvonnan uudelleenorganisointi. IBM-konsepti on erittäin moderni, eri rajavalvontaviranomaisten yhteistyön varaan rakentuva järjestelmä, jota ei käytetä edes suurimmassa osassa EU-maita.
IBM-konsepti luotiin eräänlaiseksi EU:n rajavalvontastandardiksi vuonna 2006, jolloin käsite virallisesti määriteltiin. Tuolloin EU:n puheenjohtajana toiminut Suomi tuki voimakkaasti IBM-konseptin jatkokehittelyä.
Sosiologi Didier Bigon mukaan IBM-konsepti liittyy EU:n tapaan ymmärtää rajat muurien sijasta sulkuina, joiden virtausta säädellään niin, että rajat pysyvät jatkuvasti auki mutta samanaikaisesti tiukan kontrollin alaisina.
Bigon mukaan IBM-konseptin mukaisesti rajavalvonnan viranomaiset toimivat näiden sulkujen hoitajina päästäen sisään kasvua tukevat virtaukset ja käännyttäen valtiolaivaa uhkaavat virrat.
IBM-konseptin mukaisen rajavalvonnan rakentaminen yhdessä libyalaisten kanssa olisi ollut poliittisesti merkittävä strateginen saavutus EU:lle. Tämän vuoksi sitä tavoiteltiin, vaikka jälkikäteen on selvää, että Libya, joka ei EUBAM Libyan operatiivisena aikana edes muodostanut yhtä selkeää valtiota, ei ollut tähän kykeneväinen.
EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen.
EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa, yleensä parasta mahdollista, tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen. Tuen vastaanottajamaa oletetaan hallintorakenteeltaan tuen tarjoajan kaltaiseksi, jota esimerkiksi Libya ei missään tapauksessa ollut.
Tämä ajatusvirhe pohjautuu tapaan mieltää konfliktit ja kriisinhallinta edelleen liikaa valtiotoimijoiden väliseksi tai sinällään toimintakykyisten valtioiden sisäisiksi ongelmiksi.
Rajaturvallisuus EUBAM Libyan painopisteenä nostaa esiin myös kysymyksen siitä, voidaanko EUBAM Libya nähdä EU:n operaationa siirtää EU:n raja Libyan etelärajalle. Tästä operaatiota syytettiinkin. Tilannetta vakavoitti se, että Libyan rajaviranomaiset olivat syyllistyneet ihmisoikeusrikkomuksiin.
Mikäli näin menetelleet viranomaiset olisivat saaneet EUBAM Libyan koulutuksen, olisi tilanne ollut EU:n kannalta hyvin hankala. Näin ei kuitenkaan ole tiettävästi käynyt, eikä EUBAM Libyan syntyprosessissa mikään anna viitteitä siitä, että rajojen ulkoistaminen ja kansainvälisten sopimusten kiertäminen olisi ollut EU:n tarkoitus.
Pikemminkin EU näyttää toimineen hyvässä tahdossa, mutta kykenemättömänä ennakoimaan sitä, mitä sekavassa tilanteessa olevalle Libyan turvallisuussektorille annettava koulutus saattaisi merkitä.
EUBAM Libya opetti, että ennakoimattomiin tilannekulkuihin reagoiminen tulee huomioida tulevaisuuden operaatioissa, niiden suunnittelussa ja henkilöstön rekrytoinnissa. Kyvyn sopeutua tulisi näkyä myös kriisinhallintatehtävissä toimivien asiantuntijoiden koulutuksessa.
Kriisinhallintaoperaatioiden tarve vartiojääkäri-tyyppisiin tehtäviin tulee vähenemään. Sen sijaan tulevaisuudessa tullaan tarvitsemaan oman alansa asiantuntijoita, jotka ovat samanaikaisesti kykeneväisiä reagoimaan monella tasolla eteen tuleviin ongelmiin ja toimimaan yhteistyössä monitahoisesti ja monikulttuurisesti.
Eräs Libyan mission keskeisistä opetuksista nimittäin onkin, että tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia. Libyassa näin ei ollut, vaan esimerkiksi YK:n UNSMIL-operaatio oli EUBAM Libyan lailla jatkuvissa vaikeuksissa. EUBAM Libyan kohdalla kokonaisvaltaisuus ei siis toteutunut toivotulla tavalla.
Tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia.
On selvää, että Libyan kaaokseen päätyneessä tilanteessa kriisinhallinnan keinot olivat riittämättömät, mutta tämä ei poisseliltä operaation suunnitteluun ja toteutukseen liittyviä ongelmia, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että ne saattavat hyvinkin toistua uusissa strategisempaan vaikuttavuuteen pyrkivissä operaatioissa.
Operaatio suunniteltiin poliittisista lähtökohdista ilman, että otettiin riittävästi huomioon tiedustelu- ja tutkimustietoa, vaikka sitä olisi ollut saatavilla. Ongelma ei ollut tiedon puute, vaan se, että tietoa ei käytetty.
Suunnitteluprosessia kriittisesti tarkasteltaessa on myös otettava huomioon EU:n luonne yksittäisten maa- ja maaryhmäintressien kokoelmana. EUBAM Libyan kohdalla jäsenmaiden ylimitoitetut odotukset välittyivät kahlitsemattomina operaation suunnitteluun ja EUBAM Libyasta muodostui hanke, joka ei lopulta ollut toteutettavissa.
Valtiollisen kriisinhallinnan ongelmat
EUBAM Libya oli suunniteltu tyypillisen kriisinhallintaoperaation tapaan toimimaan vastaanottajamaan valtiorakenteita tukevasti. Koska Libyalta puuttuivat valtiorakenteet täydellisesti, oli operaation epäonnistuminen väistämätöntä.
EUBAM Libyassa ei kyetty välittämään itse operaation suunnitteluun sitä tilannetta, mikä Libyassa oli. Maa ei ollut varsinaisesti koskaan muodostanut toimivaa keskushallintoa, se oli jakautunut vähintäänkin kahtia ja suuret alueet sen rajoilla olivat käytännössä luoksepääsemättömiä. Voikin kysyä, oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää.
Oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää?
EUBAM Libyan esimerkki nostaa esiin myös korkeamman tason kysymyksen kriisinhallinnan ja rauhanrakentamisen ongelmista ja mahdollisuuksista: missä määrin valtiolliset toimijat ovat suunnitteluprosesseissaan ottaneet huomioon, että konfliktit ovat muuttuneet asymmetrisiksi ja että kriisien tai konfliktien hallinnan sijaan tulisi pyrkiä kohti kestävää muutosta?
Kriisinhallinta onkin nähtävä pidemmälle kuin tulitaukoon tai rauhansopimukseen saakka tähtäävänä toimintana. Tässä mielessä suomalainen tapa nähdä siviilikriisinhallinta siltana turvallisuuden ja kehityksen välillä on hyvä malli myös koko EU:lle.
Toinen, vaikeampi ongelma on kriisinhallintaoperaatioiden mandaattiperusteisuus. EU:n kriisinhallintaoperaatiot perustuvat mandaateille, joissa määritellään operaation tavoitteet ja tehtävät. Lisäksi mandaatille määritetään kesto.
Mandaattilähtöinen, lineaarinen ajattelutapa, jossa konfliktit ja kriisit nähdään intervention suunnittelussa kaavamaisesti etenevinä, ei kuvasta todellisuutta. Konfliktit ja niiden hallitseminen muodostavat monimutkaisen järjestelmän, jossa toimitaan moniulotteisesti ja keskinäisriippuvaisesti.
Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.
Libyan konflikti on esimerkki konfliktista, jossa kriisinhallinnalla tuettavaa valtiorakennetta oli mahdotonta löytää. Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.
Sopeutuminen ei tapahdu mandaattilähtöisyydestä luopumisella, sillä kriisinhallintaoperaatioiden vastaanottajamaat tuskin haluavat antaa avointa valtakirjaa ulkoapäin tulevalle toimijalle. EU:n tuleekin pyrkiä kuitenkin samalla joustavuuteen jäykkien ja huonojen toimintamallien väkisinpuskemisen sijaan. Tämän tulisi etenkin operaatioiden suunnitteluprosessien parantamisessa.
Kirjoitus perustuu myöhemmin tänä vuonna julkaistavaan tutkimusraporttiin EUBAM Libyasta, joka on syntynyt osana HORIZON 2020 -rahoitusta saavaa IECEU-projektia. Tämä kirjoitus edustaa kuitenkin ainoastaan kirjoittajansa näkemystä.
YTT Jyrki Ruohomäki työskentelee kehittämispäällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC).
