Sipilän hallituskaudelle oli tyypillistä perustuslain nouseminen esiin ja julkisen keskustelun kohteeksi aiempaa useammin. Lopulta itse asiassa harva hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin.
Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ”Ratkaisujen Suomi” julkistettiin 29.5.2015. Myöhemmin hallitus antoi neljä uutta tarkistettua toimintasuunnitelmaa. Hallitus arvioi säännöllisesti kärkihankkeiden ja reformien toteutumista ja päätti tarvittaessa uusista toimista tavoitteiden saavuttamiseksi.
Tämä oli pääministeri Sipilän omaksuma uusi toimintatapa. Yhtäältä se auttoi joidenkin keskeisten tavoitteiden, kuten työllisyyden parantamisen, saavuttamista. Toisaalta se merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita, jotka koskivat esimerkiksi toimia, joiden avulla pyrittiin purkamaan työn vastaanottamista estäviä kannustinloukkuja.
Uudenlainen toimintatapa merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita.
Näiden lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta ei välttämättä ehditty selvittämään kunnolla siinä ajassa, kun uudistus piti tehdä. Tähän liittyvät ongelmat olivat esillä esimerkiksi loppuvuodesta 2016 valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuoroissa.
Sipilän hallituskaudelle oli tyypillistä perustuslain nouseminen esiin ja julkisen keskustelun kohteeksi aiempaa useammin. Keskustelua käytiin aktiivisesti myös sosiaalisessa mediassa.
Vaikka sama ilmiö oli ollut havaittavissa jo edellisellä vaalikaudella, vuosina 2015–2019 perustuslakikeskustelu kävi aiempaa kiihkeämpänä. Keskeisiä puheenvuoroja olivat Juha Lavapuron ja Tuomas Ojasen kirjoitus ”Hallitusohjelma ja perustuslaki – tippuiko perustuslaki pois prosessikaaviosta?”, jossa he arvostelivat perusoikeuksien unohtumista hallitusohjelman laatijoilta, ja tiedustelulakien säätämiseen liittyvä Martin Scheininin kirjoitus ”Avoin kirje Sosialidemokraattiselle eduskuntaryhmälle, Vihreälle eduskuntaryhmälle, Vasemmistoliiton eduskuntaryhmälle ja Ruotsalaiselle eduskuntaryhmälle”.
Julkisuudessa molemmat kirjoitukset saivat aikaan vilkasta keskustelua ja myös runsaasti kritiikkiä. Joidenkin kriitikoiden mielestä kyse oli enemmän poliittisista mielipiteistä kuin oikeudellisista asiantuntija-arvioista. Muun muassa entinen perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi jatkoi aiempaa kritiikkiään. Toki myös toisenlaisia mielipiteitä esitettiin.
Soten perustuslakiongelmat
Sipilän hallituksen ohjelmaa lukiessa näin jälkikäteen on helppo arvata, että eräät sen kohdat tulisivat aiheuttamaan valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, varsinkin mitä tulee sote-uudistukseen ja verkkovalvontaan.
Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita. Joissakin se onnistuikin, mutta epäonnistui etenkin sote-uudistuksessa, kuten oli käynyt jo Jyrki Kataisen hallitukselle.
Kataisen hallituksen sote-malli kaatui perustuslaillisiin ongelmiin. Malli, jossa peruskunnille jäi vain rahoitusvastuu, ei täyttänyt perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n vaatimuksia, sillä kuntalaisten itsehallinto ei toteutunut.
Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita.
Valiokunta piti sen sijaan mahdollisena sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien antamista kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuu välittömien vaalien kautta ja joilla on myös verotusoikeus. Valiokunta toisti kantansa siitä, että asian valmistelu oli perustelluinta antaa valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen parlamentaarisen elimen tehtäväksi.
Sipilän hallitus päätyi kuitenkin sotessa uudenlaiseen hallintoon, maakuntahallintoon ilman verotusoikeutta, ja niin sanottuun valinnanvapausmalliin, mikä tarkoittaa julkisen hallintotehtävän antamista yksityiselle.
Tässä tilanteessa jouduttiin perustuslain tulkinnassa aloittamaan ikään kuin alusta. Ongelmana oli muun muassa yhtiöittämisvelvollisuus; maakunnan tulee voida kuitenkin voida itse tuottaa sote-palveluja. Kyseessä oli kahden päähallituspuolueen tekemä valinta, jonka perustuslainmukaisuuden ongelmat olivat ainakin valtiosääntöasiantuntijoiden tiedossa alusta alkaen.
Jokainen asiaa seurannut on saattanut huomata, miten hallituspuolueiden edustajien mukaan syyllisiä siihen, että uudistusta ei saatu aikaan, ovat toisinaan olleet asiantuntijat, toisinaan virkamiehet. Harvemmin vika on ollut hallituksessa itsessään, joka kuitenkin teki heti taipaleensa alussa kompromissiin perustuvan päätöksen ajamastaan sote-mallista.
Eduskunnan perustuslakivaliokunnan asema
”Syyllisiä on kuitenkin turha etsiä. Sen sijaan jokaisen demokraattisten instituutioidemme toiminnasta aidosti välittävän pitäisi nyt laittaa käsi sydämelle ja luvata, ettei enää koskaan ryhdy sellaiseen toimintaan, joka on leimannut käsillä olevien esitysten valmistelua ja käsittelyä”, totesi yksi asiantuntija sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa 7.3.2019 – siinä vaiheessa, kun hanke oli tosiasiassa hallituksessa jo haudattu.
Valitettavinta tässä prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus. Julkisessa keskustelussa tulkittiin, että valiokunta toimii asiantuntijoiden ehdoilla ja twiittaamalla vaikutetaan valiokunnan tulkintoihin. Tällaisia puheenvuoroja esitettiin paitsi sosiaalisessa mediassa myös muussa poliittisessa keskustelussa tiedotusvälineissä.
Valitettavinta prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus.
Valiokunnan on vaikea saavuttaa takaisin aiempi arvostettu asemansa ainakaan kovin nopeasti. Kuten valiokunnan asemasta jo pitkään huolensa esittänyt Kaarlo Tuori on todennut Lakimies-lehdessä vuonna 2018 julkaisemassaan ”Perustuslakivalvonta ja oikeuden kehittäminen – ylin lainkäyttö valtiovallan kolmijaon rajoilla” -artikkelissa, eräät entiset puheenjohtajatkin ovat kommenteillaan pyrkineet vahingoittamaan valiokuntaa.
Perustuslakivaliokunnasta on tehty syntipukki siihen, että hallitus ei ole saanut uudistuksiaan valmiiksi. Sellainen aina tarvitaan. Voidaan tosin kritisoida myös eräiden asiantuntijoina usein esiintyneiden juristien hyvin aktiivista twiittaamista ja omien lausuntojen levittämistä somessa avoimuuden nimissä.
Kriitikoiden mukaan ”asiantuntijatyö oli someajan hengessä kinastelua, kapea-alaisuutta ja oman osaamisen korostamista”. Ehkä ei osattu aavistaa, miten nopeasti twiitit levisivät ja miten ne hallitsivat jonkin aikaa julkista keskustelua. Tosin tilanne ei ehkä ollut loppujen lopuksi niin dramaattinen, minä jotkut tiedotusvälineet sen näkivät.
Perustuslakivaliokunta on ollut muutenkin haasteiden edessä. Sen työmäärä on lisääntynyt viime vuosikymmenien aikana ja etenkin perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. Esimerkiksi vuoden 1989 valtiopäivillä se antoi 21 lausuntoa ja vuoden 2018 valtiopäivillä peräti 79 lausuntoa. Myös sihteerien määrä on samassa ajassa kolminkertaistunut.
Joskus on esitetty sellainen käsitys, että perustuslakivaliokunnan käsittelyyn tulee ”varmuuden vuoksi” lakiesityksiä. Näin tuskin kuitenkaan on, sillä valiokunta on harvemmin päätynyt lausunnossaan siihen, että mitään huomautettavaa ei ole.
Valiokunnan työmäärä vähenisi, jos lainvalmisteluvaiheessa olisi mahdollista keskittyä nykyistä enemmän valtiosääntökysymyksiin ja ministeriöissä olisi runsaasti alan asiantuntemusta.
Perustuslakivaliokunnan nykyistä roolia ei kuitenkaan ole syytä muuttaa, ja vain vähemmistö haluaa panostaa jälkikontrolliin uuden perustuslakituomioistuimen avulla. Suomen järjestelmä on täysin poikkeuksellinen, eikä samanlaista järjestelmää tunneta edes muissa Pohjoismaissa, kuten Jaakko Husa on todennut tuoreessa artikkelissaan ”Constitutional Mentality”.
Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin.
Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin. Tämä on ongelmallista myös yliopistotyönantajan näkökulmasta. Vaikka yhteiskunnallinen vuorovaikutus on yksi professorin tehtävistä, ei siitä saa tulla lähes ainoa tehtävä.
Asiantuntijan tehtävä alkaa joidenkin henkilöiden kohdalla näyttää jo päätoimelta tieteellisen julkaisutoiminnan kustannuksella. Näin saattaa joissakin tapauksissa käydä, jos kuulemisia on 2–3 kertaa viikossa, ja monet lakiesitykset ovat hyvinkin laajoja.
Lainvalmistelun ongelmat
Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin. Jos ongelmat olivat suuria, hallituksen esitys yleensä peruutettiin perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistuttua. Näin kävi hallituksen esitykselle 169/2016 vp, joka tarkoitti työttömyysturvan järjestämistä maahanmuuttajille muita työttömiä huonompana, ja hallituksen esitykselle 1/2016 vp, joka koski sakkorangaistusten korottamista, jotta valtio saisi enemmän tuloja.
Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin.
Sen sijaan hallituksen esityksen 32/2015 vp, joka koski syytesuojaa hyvin pienelle joukolle, hallitus perui ennen kuin perustuslakivaliokunta oli antanut lausuntonsa, koska ongelmat olivat niin suuria.
Tosiasiassa taustalla on laajemmat lainvalmistelun ongelmat. Enää ei tunneta komitealaitosta, joka aiemmin valmisteli kaikki suuret uudistukset (valtiosääntökomitea, perusoikeuskomitea ym.). Niissä oli edustajat kaikista eikä vain hallituspuolueista ja lisäksi asiantuntijajäseniä ja päätoiminen sihteeri tai useampiakin.
Sote-uudistus on juuri sellainen laaja-alainen uudistus, joka olisi vaatinut kunnon valmistelun. Nyt uudistus kestää, kun monta hallitusta kokeilee oman mallinsa läpimenoa.
Jotain hallituksen kyvyttömyydestä hoitaa uudistuksia, joilla on suuri tuki äänestäjien parissa, kertoo sekin, että äitiyslaki, toinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, perustui ministeriössä edellisen hallituksen aikana valmisteltuun lakiehdotukseen, jota ei kuitenkaan voitu saattaa eduskuntaan yhden hallituspuolueen, perussuomalaisten, torjuessa asian hallitusneuvotteluissa.
Tasa-arvoista avioliittolakia koskevalla kansalaisaloitteella, joka oli ensimmäinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, oli samanlainen historia. Silloin kristillisdemokraatit torjuivat asian ottamisen hallitusohjelmaan.
Tulevan hallituksen lähtötilanne ei ole helppo
Vaikka vaalikauden ja Sipilän hallituksen viime vaiheita leimasi tiedustelu- ja sote-lait, se kuitenkin muistetaan ensi sijassa hallituksena, joka joutui yhtäkkiä hoitamaan maahanmuuttajavirran. Myöhemmin suomalainen oikeusvaltio oli uhattuna moneen kertaan, kun turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa heikennettiin valitusoikeutta rajoittamalla ja vaikeuttamalla perheiden yhdistämistä.
Kuka seuraavaa hallitusta sitten johtaakaan, lähtötilanne ei ole helppo. Lainvalmistelulle pitää antaa aikaa ja resursseja. Ehdottoman tärkeää on myös palauttaa usko perustuslakivaliokuntaan ensi sijassa oikeudellisena, ei poliittisena elimenä. Siinä on peiliin katsomisen paikka sekä poliitikoilla että myös meillä tutkijoilla.
Tutkimusten mukaan perustuslakivaliokunnan jäsenyys oli muutama vuosikymmen sitten halutuimpia kansanedustajien keskuudessa, ja jäseniksi valittiin kokeneita edustajia ja mielellään vielä juristeja. Eduskuntaryhmien toivoisi tekevän valiokuntien jäsenvalinnat viisaasti. Toivottavasti valiokunnan suuri työtaakka ei vaikuta perustuslakivaliokunnan houkuttelevuuteen kielteisesti.
Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.
OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
