Jotkut pitävät EU:n talouspoliittisia sääntöjä syypäänä unionin kriiseihin. Asian voi nähdä myös toisin. Säännöt ovat joustaneet tarpeen mukaan, mutta niitä tarvitaan taloudellisesti yhdentyneessä Euroopassa.
Poliittinen taloustiede on ollut paljon esillä käsiteltäessä unionin kehittämistä. Tieteenalan edustajat ovat viitanneet erityisesti uusliberalismiin ja EU-sääntöjen sisältämään talouskuriin. On nähty, että EU-sääntöjen taustalla olevaa talousajattelua on muutettava, jos halutaan vastata edessä oleviin haasteisiin.
On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan. Tähän poliittinen taloustiede ei ole vastannut, vaikka EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemuksen pitäisi olla sen leipälaji.
Monesti on todettu: ”Ei kahta ilman kolmatta”, kun on ennakoitu uutta kriisiä. Tämä on erikoinen ajatus. Euroopan unionia kohdanneet häiriöt ovat erillisiä. Niitä yhdistää kysymys, onko unionilla oikeudellisia välineitä ja taloudellista kapasiteettia kriisien varalta ja niiden ehkäisemiseen. Otsikossa Timo Soinin tunnettu iskulause on käännetty toisinpäin. Kysymys kuuluukin, millaista lisäarvoa unioni voi tuottaa erilaisessa ongelmatilanteissa.
On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan
Melko heikoin perustein on tehty pitkälle meneviä johtopäätöksiä liittovaltiokehityksestä. Edessä voi olla monia vaihtoehtoisia kehityskulkuja ja kompastuskiviä, kuten esimerkiksi unionialueen kehityserot ja kansallisen suvereniteetin korostaminen.
Onko totta, että finanssikriisin jälkeistä kehitystä on leimannut ”uusliberalismi” ja ”talouskuri”, joiden seurauksena unionin talous on ajautunut kurimukseen? Onko tarpeen arvioida unionin sääntöjen taustalla oleva talousajattelu kokonaisuudessaan uudelleen? Tätä on syytä miettiä.
Uusliberalismia ja talouskuria
Euroopan unionin talousajattelua on syytetty esimerkiksi uusliberalismin edistämisestä, eli EU:n altistamisesta markkinoiden ylivallan piiriin, kuten esimerkiksi Timo Miettinen esittää luvussaan ”Liberalismin kriisi ja eurooppalaisen talouspolitiikan tulevaisuus” vuoden 2019 teoksessa Vapiseva Eurooppa. Tosiasiassa EU-säännöt eivät altista unionia markkinapaineille, vaan suojelevat taloutta markkinoiden vaihteluilta.
EU-säännöt – kehykset – eivät ole pakkopaita, koska niissä otetaan huomioon olosuhteiden muutokset. Olisi outoa, jos julkista taloutta ei suunniteltaisi vuosiksi eteenpäin, kuten tehdään puolustushankinnoissa tai liikennehankkeissa. Jos olosuhteet ovat muuttuneet, on tehty lisäbudjetteja.
Erillisiä päätöksiä, päätösperäisiä toimia ei tarvita, koska tulosidonnainen sosiaaliturva – niin sanotut automaattiset vakauttajat – tasoittaa talouden suhdanteiden vaihteluja. Esimerkiksi ehdotettu ylikansallinen suhdannetasaus, joka perustuisi jäsenvaltioiden välisiin tulonsiirtoihin olisi aikaviipeiden ja ennuste-epävarmuuksien vuoksi kömpelö vaihtoehto. Yleisemminkin olisi hyvä punnita tarjottujen järjestelmämuutosten vaikutuksia jäsenvaltioissa, esimerkiksi pohjoismaisiin sosiaaliturvajärjestelmiin.
EU:n yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita.
EU:n sääntöjen ja talouskurin on väitetty johtaneen finanssikriisin jälkeistä toipumista pitkittäneeseen taantumaan. Tosiasiassa yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita. Valtaosa maista sai alijäämäsopeutukselle useita vuosia jatkoaikaa.
Esimerkiksi Ranskan ja Espanjan alijäämät alittivat finanssikriisin jälkeen 3 prosentin viitearvon vasta 2016. Alijäämämenettelystä on raportoitu sekä kansallisesti monenkeskisen valvonnan puitteissa että kunkin maan osalta yksityiskohtaisesti komission talous- ja rahoituspääosaston sivuilla. Mitään jäsenvaltiota ei sääntöjen seurauksena saatettu ahdinkoon kuten voidaan havaita käymällä läpi komission tuottamaa yksityiskohtaista aineistoa.
Sama koskee velkatavoitteita, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen. EU-alueella väestön ikääntyessä kasvu heikkenee ja eläke- ja hoivamenot kasvavat. Tämän vuoksi velka on kasvava ongelma. Samalla onkin käynnistetty julkisen talouden kestävyysriskien seuranta.
Velka on kasvava ongelma.
Sääntökehikkoa koskevaan lainsäädäntöön on matkan varrella tuotu joustavuuselementtejä, joilla on haluttu muun muassa vauhdittaa rakennemuutosta ja kasvua. Ne sisältävät välineitä esimerkiksi vakavan taloudellisen taantuman torjuntaan kuten keväällä 2020, jolloin alijäämä- ja velkarajoitteet eivät estäneet toimia koronapandemian johdosta ja talouden elvyttämiseksi. Finanssikriisin jälkeen samanlaisia poikkeuksia on myönnetty maakohtaiseksi. Sääntökehikkoon on tuotu poikkeuksia, joiden mukaan muun muassa julkisten investoinnit, rakenneuudistukset ja solidaarisuusmenot voidaan ottaa huomioon.
Monesti on väitetty, että unionin alijäämä- ja velkakriteerit ovat hihasta vedettyjä. Saattaa olla, että arviot kasvusta ja inflaatiosta ovat ajan myötä muuttuneet, mutta on virhe väittää kriteerien olleen mielivaltaisia. Normaaliaikoina ne ovat terveen talouspolitiikan indikaattoreita.
Usein euroalueelle on kaivattu esimerkiksi ”keynesiläistä”, talouden suhdanteisiin vastaavaa finanssipolitiikkaa. Juuri tästä on jo nykytilanteesssa kysymys, kun nimellinen tasapaino voi vaihdella suhdannetilanteen mukaan.
Yhtäläinen kohtelu
Alijäämä- ja velkaluvut osoittavat, kuinka kaksijakoinen EU-alue on. Vuonna 2019 – eli ennen koronakriisiä – valtaosassa jäsenvaltioista (16) velkasuhde alitti 60 prosentin viitearvon. Korkean velan maat Ranska, Italia ja Espanja kohottivat keskiarvoa, joka oli lähes 80 prosenttia. Nyt koronakriisin yhteydessä lähestytään sataa prosenttia ja velkaongelma uhkaa kärjistyä.
Voidaan osoittaa, että suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen. Tätä on voitu perustella yhteisellä edulla, mutta varjopuolena on suurten maiden velkataakan kasautuminen. Sääntöjen joustavuuden vuoksi komission tulkinnoilla on keskeinen rooli.
Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa. Muistissa on finanssikriisi, jolloin esiin nousivat velkaantumiseen liittyvät maakohtaiset riskit markkinakurin muodossa. Yhteisten sääntöjen, joita liioitellen kutsutaan talouskuriksi, katsotaan vähentävän rahoitusmarkkinoiden jäsenvaltioihin kohdistamia sopeutuspaineita, koska säännöt suojelevat markkinakurilta.
Suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen.
Oman lukunsa muodostivat kriisimaat eli Kreikka, Espanja, Irlanti, Portugali ja Kypros, joihin ei sovellettu EU-sääntöjä, vaan joiden talousohjaus siirtyi niin kutsutulle troikalle eli komissiolle, Euroopan keskuspankille (EKP) sekä Kansainväliselle valuuttarahastolle (IMF). Näihin maihin kohdalla kyse oli eräänlaisesta ”talouskurista”, mutta tällöin poikettiinkin EU-säännöistä.
Toisaalta myös Saksa, jonka alijäämät ja velkataakka ovat hallinnassa, on komission talousohjauksen kannalta yllättäen ongelmallinen. Saksa on ollut komission kannalta ongelma siksi, että se ei halunnut ottaa vetovastuuta unionialueen kokonaiskysynnästä vaan painotti kansallisen talouden tasapainoa ja pitemmän ajan kestävyysongelman ratkaisua.
Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa.
Jos ollaan sitä mieltä, että euroalueella tulisi olla yhteinen finanssipoliittinen linja suhteessa EKP:n toimiin, voisivat neljä suurta maata – Saksa, Ranska, Italia ja Espanja – sovittaa politiikkansa yhteen. Nämä maat muodostavat kaksi kolmasosaa euroalueen taloudesta. Pienten maiden tulisi varautua kuten sopimukset edellyttävät epäsymmetrisiin häiriöihin.
Kokemuksista kehittämiseen
Yhdentymiskehitystä voidaan tarkastella markkinaintegraation näkökulmasta. Ei ole kysymys vain poliittisesta prosessista ja sopimuksista, vaan kehityksestä, jonka aikana Euroopan reaali- ja rahataloudet ovat yhdentyneet. Vuosien aikana Euroopan alueella keskinäinen taloudellinen yhteistyö ja kauppa sen eri muodoissa ovat johtaneet integroitumiseen markkinoiden tasolla.
Markkinaintegraatio puolestaan on johtanut poliittisen tason ratkaisuihin, sisämarkkinoihin, yhteisiin sääntöihin ja valvontaan. Talous- ja rahaliitto – yhteinen valuutta euron muodossa – kuuluvat tähän kokonaisuuteen. Tiiviimpi markkinaintegraatio näkyy esimerkiksi saksalaisen autoteollisuuden vaikutuksen välittymisenä Keski- ja Itä-Euroopan maihin. On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.
Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken.
Myös pankkiunioni ja pääomamarkkinaunioni liittyvät kiinteästi sisämarkkinoihin. Pankki- ja rahoitusmarkkinoiden rajat ylittävä integraatio on ollut tosiasia jo pitkään ja Euroopan pankkiunionin tarve todettiin jo varhain. Pankkiunioni olisi valvonut euroalueen pankkeja ja tarjonnut kriisinratkaisumekanismin, jolla vaikeuksissa olevien pankkien tilanteeseen voidaan puuttua. Olisi syytä pohtia olisiko pankkiunioni, joka olisi jakanut laajemmin tiedot eurooppalaisten pankkien tilasta ja antanut viranomaisille välineitä, voinut lieventää finanssikriisin vaikutuksia.
Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken. Tämä on kriteeri, joka tulisi asettaa integraation syventämiselle. Yhteiset arvot ovat olennainen osa unionia, mutta tuskin riittävän konkreettisia ja yksiselitteisiä, kun on kysymys oikeusyhteisön kehittämisestä. Aika paljon on saatu aikaan hallitusten välisellä yhteistyöllä, mutta monet asiat ovat jääneet odottamaan yhteistä unionilainsäädäntöä.
On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.
Pandemian aikaisista toimista ja elvytyspaketista on päätetty siten, että oikeusperustat ovat osin horjuvia. Poliittiset ratkaisut saatiin aikaan, koska tilanne oli vakava. Oikeusperustan ja toimivaltajaon selkeys on avainkysymys. Talouspolitiikan koordinaatiota koskevan keskustelun kannalta ongelma on, että kysymys ei ole selkeästä jaetusta toimivallasta vaan erityisjärjestelystä, jonka yksityiskohdat voidaan kyseenalaistaa. Vastuusuhteet ovat tästä syystä epäselvät.
Jos voidaan osoittaa, että yhteinen etu edellyttää uusia askeleita, sääntöjä ja instituutioita, on komission velvollisuus tehdä aloitteita. Hyvä esimerkki tästä on viiden puheenjohtajan EMU-ohjelma vuodelta 2015, jossa esitettiin useita toimia, joilla euroalueen yhdentymistä tulisi asteittaan syventää. Se tuskin toteutuu, eikä ainakaan vuoteen 2025 mennessä. Syynä tähän ei liene vain rahaliittoa koskevan oikeusperustan epämääräisyys, vaan myös se, että riittävää lähentymistä ei ole tapahtunut.
Vähiten huono vaihtoehto
Jo 25 vuotta sitten todettiin, että euroalue ei ole optimaalinen, koska jäsenvaltiot ovat yksinkertaisesti liian erilaisia ja yhteinen politiikka ei sovi kaikilla. Tästä syystä nähtiin tärkeänä, että yksittäisillä jäsenvaltioilla on omaa liikkumavaraa taloudessaan ja päätöksenteossaan. Kansallisella budjetilla on keskeinen merkitys ei vain finanssipolitiikan vaan myös rakennepolitiikan kannalta. Rakenteet ovat valtaosin maakohtaisia, joten talouspoliittisen päätöksenteon keskittäminen ei ole tehokas ratkaisu. Politiikkakoordinaation kautta on voitu kuitenkin oppia hyvistä kokemuksista.
Eri asia on, millä tavoin yhteisiä sääntöjä tulisi säätää. Tarve uudistaa unionialueen talousajattelua ei ole mitenkään ilmeinen, vaikka toisaalta on ennakoitu myös unionin ja jäsenvaltioiden välisen suhteen – institutionaalisen tasapainon – muuttumista. Tämä on erittäin vaikea kysymys.
Julkisen talouden tasapainon palauttamiseksi olisi tehtävä jotakin niin kauan kuin olosuhteet ovat suotuisat. Jo vuodesta 2001 lähtien unionilla on ollut ikääntymisstrategia, joka koostui kolmesta osasta: velasta, kasvusta ja rakenteellisista uudistuksista. Vaikka moni ekonomisti on kritisoinut velkarajoitusta, avainkysymys on kestävyysriskien hallinta.
Raskaasti velkaantuneiden maiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä.
Paineet kohdistuisivat samoihin raskaasti velkaantuneisiin maihin. Niiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä. Uudistukset ovat poliittisesti vaikeampia kuin budjettitoimet, mutta ne ovat pitkävaikutteisia. Onkin ongelma, että koordinaation huomio rajoittuu julkiseen talouteen.
Keskustelu ajasta koronaepidemian jälkeen on jo alkanut. Kun poikkeustila päättyy, havaitaan, että kansallisella tasolla velka on kohonnut tuntuvasti, oletettavasti ainakin 20 prosenttiyksikköä. Unioni on myös kasvattamassa yhteistä velkaa elvytystoimien seurauksena.
Komissio on hakemassa tätä kautta lisää omia varoja, koska yhteisöbudjetissa ei ole kovinkaan paljon joustovaraa. Varat on jo etukäteen kohdennettuja. Lisäpanostuksille löytynee perusteluja, mutta järjestelyt ovat oikeudellisesti ja institutionaalisesti horjuvia. Tämä on tuskin oikea tapa kehittää unionin toimintaa. Jälkipuheita ei voida välttää.
Uudistuksen suunta
Joskus näyttää siltä, että vain suurten jäsenvaltioiden sana painaa unionia kehitettäessä. Tästä syystä on ollut hyvä, että myös pienemmät maat ryhdistäytyvät. Komissio ei voi ajaa syventävää integraatiota toimin, joihin suuri osa maista ei ole valmis osallistumaan ja joiden toteuttaminen voisi johtaa unionin sirpaloitumiseen tai ainakin jäsenvaltioiden välisen kuilun kasvamiseen lähentymisen sijasta.
Vaikka pelisääntöjä haluttaisiinkin uudistaa, suuria mullistuksia tuskin on näköpiirissä. Talouspolitiikkaa koskevat säädökset tulevat perussopimuksista, joiden avaamista on selvästi haluttu välttää. Tämä koskee myös kolmen prosentin kasvun ja 60:n prosentin velkaantumisen viitearvoja , jotka sisältyvät perussopimuksen pöytäkirjaan 12. Asian toinen puoli on, että toissijaiseen lainsäädäntöön ja sitä koskeviin käytännesääntöihin sisältyy tulkinnanvaraa, jota komissio on voinut hyödyntää täytäntöönpanossa.
Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.
Tässä suhteessa on harmi, ettei poliittinen taloustiede ole kyennyt tuomaan keskusteluun laajempaa näkemystä etenkään EU:lle keskeisestä institutionaalisesta näkökulmasta. EU:n toiminnan ymmärtäminen edellyttää paitsi talouden ja politiikan, myös EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemista.
Tilastojen valossa voidaan kyseenalaistaa monet väittämät EU:n sääntöjen kestämättömyydestä. Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.
Periaatteessa sääntökehikkoa voidaan arvostella kahdesta eri suunnasta. Yhtäältä voidaan todeta, että säännöt ovat haitallisia, koska ne rajoittavat finanssipolitiikkaa. Tätä on arvioitu edellä. Toisaalta voidaan sanoa, että sääntöjä on rikottu, joten niillä ei ole ollut merkitystä. Tässäkin jätetään huomiotta lainsäädäntö, joka sisältää poikkeuksia, joita arvioivat neuvosto ja komissio. Toisin sanoen ei ole selvää, missä määrin sääntöjä on oikeasti rikottu.
Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi.
Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi. Jos EU-sääntöjä on rikottu ja unioni olisi näin epäonnistunut sääntöjen valvonnassa, on epäselvää, miksi unionille annettaisiin lisää poliittista toimivaltaa.
Keskustelussa ei myöskään ole sivuttu yhä akuutimpaa unionin ja euroalueen ulkosuhteisiin liittyvää ongelmaa. EU:n olisi oltava näkyvämpi ja tehokkaampi vaikuttaja. Tehokas vaikuttaminen edellyttää, että unioni saa rivinsä suoriksi. Tämäkin liittyy osin suurten maiden asemaan, joskin Brexitin jälkeen tilanne voi muuttua.
Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä.
