Sekä kansantalous että työntekijä hyötyvät, jos osatyökykyisten työllistyminen helpottuu. Työllisyyttä voi parantaa työkykyä huonontamatta, mutta julkisen vallan apua tarvitaan lisää.
Artikkeli on julkaistu yhteistyössä Katulehti Roheen ja Vastapainon blogin kanssa, aihetta on käsitelty Roheen numerossa 6, 3/2023.
Työllisyys on talouspolitiikan keskiössä, koska ikääntyvässä yhteiskunnassa korkea työllisyysaste helpottaa hyvinvointivaltion rahoittamista. Yksi merkittävimmistä julkisen vallan toimista, joilla työllisyysastetta on saatu kohennettua viime vuosikymmeninä, on ollut poistaa eri reittejä varhaiseen eläköitymiseen ja nostaa eläköitymisen ikärajoja.
Työllisyysasteen nostaminen pelkillä eläkejärjestelmän muutoksilla ei ole jatkossa enää yhtä helppoa. Siksi etenkin osatyökykyisten työllisyyden edellytysten parantaminen on saanut laajaa huomiota. Esimerkiksi Sipilän hallituksen yksi kärkihankkeista koski osatyökykyisten tietä työmarkkinoille, Marinin hallituksen aikana panostettiin työkykyohjelmaan ja myös Orpon hallitusohjelmassa mainitaan osatyökykyisten työelämään osallistumisen vahvistaminen.
Osatyökykyisten työllistäminen ei ole tärkeää vain kansantalouden työllisyystavoitteen kannalta, vaan myös henkilöille itselleen; työllistyminen parantaa useimmiten yksilön taloudellista asemaa. Työllisyyden ja taloudellisen aseman parantuminen voidaan nähdä hyvinvoinnin lisääntymisenä, jos työnteko itsessään ei heikennä terveydentilaa entisestään.
Etenkin mielenterveyden häiriöiden takia osatyökyvyttömillä työ voi myös tervehdyttää edellyttäen, että työolot ovat sopivat. Tarvitaankin enemmän luotettavaa tutkimusta siitä, millaiset julkisen vallan toimet edistävät osatyökykyisten työllistymistä.
Osatyökykyisten määritelmä ei ole yksiselitteinen
Osatyökykyisyyden, tai toisin päin osatyökyvyttömyyden, määritelmä ei ole yksiselitteinen. Vaikka lähes jokaisen työntekijän työkyky on toisinaan lyhyen aikaa laskenut vaihtelevista syistä, osatyökykyisiksi lasketaan yleensä henkilöt, joiden työkyky on pidemmän aikaa matalampi. Osatyökykyisyys voi olla synnynnäistä tai työkyky voi laskea työuran aikana tilapäisesti tai pysyvästi. Henkilön työkyky on voinut heiketä nykyisessä ammatissa ja työtehtävässä, vaikka toisessa tehtävässä työkyky riittäisi kokoaikaisen työntekijän työpanokseen.
Osatyökykyisyydelle ei ole yksiselitteistä tai selkeää määritelmää. Lainsäädännössä osatyökykyisyyden määritelmä on tärkeä säädettäessä minkälaisiin etuuksiin ja palveluihin henkilö on oikeutettu alentuneen työkyvyn takia. Työkyvyn määrittelyn lähtökohta poikkeaa eri lainsäädännöissä.
Sairausvakuutuslainsäädännössä oikeus sairauspäivärahaan on henkilöllä, jonka työkyky on laskenut nykyiseen tai omaan tavalliseen työtehtävään. Osasairauspäivärahaa voi saada, jos osa-aikatyön tekeminen on mahdollista ilman terveydentilan vaarantumista.
Eläkelainsäädännössä työkyvyttömyydellä on puolestaan yleisempi määritelmä. Työkyky määritellään suhteessa kaikenlaisiin tehtäviin, joita työmarkkinoilla on tarjolla ja joita voidaan kohtuudella odottaa henkilön pystyvän tekemään. Täyden työkyvyttömyysetuuden rajana on työkyvyn alentuminen vähintään 60 %, kun taas osatyökyvyttömyyseläke-etuuteen oikeus syntyy, jos työkyky on alentunut vähintään 40 %.
Osa-aikatyötä tekevien joukossa voi olla todellisuudessa monia osatyökykyisiä. Tämän joukon suuruudesta ei ole arviota.
Osasairauspäivärahaa saaneita oli vuonna 2022 noin 28 000 henkilöä. Etuuden myöntämisen edellytysten takia kaikki nämä henkilöt työskentelevät. Järjestely on vapaaehtoinen niin työntekijälle kuin työnantajalle, joten voidaan päätellä, että näissä tapauksissa molemmat osapuolet katsovat työnteon paremmaksi vaihtoehdoksi kuin kokopäiväisen sairastamisen. Suomalaisen rekisteritutkimuksen mukaan osasairauspäivärahan käyttö on yhteydessä myös parempaan ja vakinaisempaan työhön paluuseen verrattuna samankaltaisiin työntekijöihin, jotka ovat kokoaikaisella sairauspäivärahalla.
Osatyökyvyttömyyseläkkeellä oli noin 23 000 henkilöä vuoden 2021 lopulla ja näistä 80 % työskenteli. Täyden työkyvyttömyyseläkkeen saajia oli samaan aikaan noin 100 000 henkilöä ja näistä noin 13 % työskenteli pienimuotoisesti.
Osasairauspäivärahaa tai työkyvyttömyyseläkettä saavat eivät kuitenkaan ole koko osatyökykyisten joukko. Esimerkiksi työttömien joukossa on henkilöitä, joilla on alentunut työkyky, mutta edellä mainittuja etuuksia ei ole myönnetty. On vaikea määritellä ryhmän täsmällistä kokoa. Yksi tapa haarukoida henkilöiden määrää on sisällyttää ryhmään ne työttömät työnhakijat, jotka ovat hakeneet työkyvyttömyyseläkettä, mutta ovat saaneet hylkäävän päätöksen. Esimerkiksi vuonna 2019 näitä henkilöitä oli arviolta noin 5000.
Toisaalta arvioissa on huomioitava ne, jotka osatyökykyisyydestään huolimatta eivät koskaan ole edes hakeneet työkyvyn alentumaan liittyvää tukea tai palvelua. Esimerkiksi osa-aikatyötä tekevien joukossa voi olla todellisuudessa monia osatyökykyisiä. Tämän joukon suuruudesta ei ole arviota.
Nykyiset etuusjärjestelmät tukevat toimeentuloa mutta eivät työllistymistä
Sairausvakuutuslainsäädännön ja työkyvyttömyyseläkesäännösten ensisijainen tarkoitus on turvata sairastuneen henkilön toimeentulo. Kuitenkin näiden vakuutusjärjestelmien muotoilu vaikuttaa siihen, kannattaako työkyvyn alenemasta kärsivän henkilön hyödyntää jäljellä olevaa työkykyään.
Kannustinloukut koskevat etenkin työkyvyttömyyseläke-etuudella olevia. Etuusjärjestelmässä on ansaintarajat, jotka estävät etuuden ja mittavan työskentelyn samanaikaisen yhdistämisen. Ansaintarajat ovat perusteltua niin sanotun moraalikadon näkökulmasta, jolla viitataan työntekijän mahdolliseen haluun hakeutua työkyvyttömyysetuudelle silloinkin, kun työkyky ei ole oikeasti riittävästi alentunut.
Ansaintarajoilla halutaan estää laaja-alainen työskentely samaan aikaan kun nostetaan eläke-etuutta. Ansaintarajat määräytyvät työkyvyn alentuman mukaan: osatyökyvyttömyyseläkettä saava voi ansaita 60 % työkyvyttömyyttä edeltävän ajan vakiintuneesta ansioista ja täydellä työkyvyttömyyseläkkeellä 40 %.
Tilastoista nähdäänkin, että työkyvyttömyyseläkettä nostavat kasautuvat ansaintarajojen alapuolelle. Tämä vihjaa, että toisenlaisessa järjestelmässä nämä henkilöt ehkä työskentelisivät enemmän.
Tällaiset ansaintarajat mahdollisesti vähentävät työntekoa, sillä muuten etuuden voi menettää. Tilastoista nähdäänkin, että työkyvyttömyyseläkettä nostavat kasautuvat ansaintarajojen alapuolelle. Tämä vihjaa, että toisenlaisessa järjestelmässä nämä henkilöt ehkä työskentelisivät enemmän.
Ongelma on tunnistettu, ja korvaavaksi järjestelmäksi on ehdotettu niin sanottua lineaarista mallia, jossa tiukkojen ansaintarajojen sijaan leikattaisiin ansaituista lisäeuroista tietty osa pois veron tapaan. Kansainvälisessä tutkimuskirjallisuudessa tällaisella mallilla on havaittu positiivisia työllisyysvaikutuksia. Uusi hallitus on luvannut edistää lineaarimallin käyttöönottoa, mutta yksityiskohdista ei vielä ole tietoa.
Viimeisen vuosikymmenen aikana mielenterveyden ongelmat ovat yleistyneet niin sairauslomien kuin työkyvyttömyyseläkkeiden myöntävien päätösten taustalla. Työikäisessä väestössä yleisimmät mielenterveydelliset syyt jättäytyä työmarkkinoilta pois ovat ahdistus ja masennus. Samalla näihin mielenterveyden häiriöihin on tehokkaita hoitokeinoja.
Kela tukee rahallisesti pitkäkestoista psykoterapiaa mielenterveyskuntoutujille. Tälle tuelle on asetettu selkeät tavoitteet sairausvakuutuslaissa: kuntouttaa takaisin työmarkkinoille tai opintojen pariin. Suomalaisen rekisteritutkimuksen mukaan Kelan tukema kuntoutuspsykoterapia onkin vaikuttavaa tässä suhteessa; psykoterapiaa saaneilla oli merkittävästi suurempi työmarkkinoille kiinnittyminen kuin kaltaistetulla verrokkiryhmällä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kuntoutuspsykoterapia olisi kaikkein kustannustehokkain tapa hoitaa mielenterveyden häiriöitä. Esimerkiksi ongelmien ennaltaehkäisy tai hoitoon pääsy jo hyvin varhaisessa vaiheessa voisi olla tehokkaampaa.
Työllistämispalveluista on vähänlaisesti tutkimustietoa
Etuusjärjestelmän lisäksi julkinen valta tarjoaa osatyökykyisille erilaisia palveluja esimerkiksi TE-toimistojen ja sosiaali- ja terveydenhuollon kautta. Työllistymistä tukevat palvelut voivat sisältää esimerkiksi tuettua työllistämistä, koulutus- ja työllistymisohjelmia, ohjattua työpajatoimintaa, kuntouttavaa työtoimintaa, ja työkykyarviointia.
Työkykyä ja työllisyyttä edistävien palvelujen kokonaisuutta on kritisoitu pirstaleiseksi ja niiden yhteensovittamista etuuksien kanssa on pidetty puutteellisena. On esitetty, etteivät palvelut ole tarpeeksi yksilöllisiä ja ettei eri toimijoiden, kuten terveydenhuollon ja työllistämispalveluiden, välillä ole yhteistyötä. Ongelmallisena on myös pidetty palvelujen tarjonnan alueellista vaihtelua ja saatavuutta.
Pirstaloituneen rakenteen takia osatyökykyisten työllisyyden parantamiseksi tehtyjen toimien vaikuttavuudesta ei ole kattavaa tutkimustietoa.
Työnantajan rooli
Osatyökykyisten työllisyyshaasteita on viimeisimpinä hallituskausina pitkälti ratkottu pohtimalla etuus- ja palvelujärjestelmien uudistamista ja yhteensovittamista. Yrityksillä kuitenkin on luultavasti hiljaista tietoa siitä, miten työkykyä voidaan työpaikolla ylläpitää.
Suomessa suuret työnantajat maksavat enemmän työeläkemaksua, jos heidän työntekijöilleen myönnetään enemmän työkyvyttömyyseläkkeitä. Näin työnantaja kantaa suoraan osan yhteiskunnalle kohdistuvista työkyvyttömyyden kustannuksista ja tämän rahoitusmallin on toivottu kannustavan työnantajaa huolehtimaan työntekijöiden työkyvystä.
Suomalaisissa rekisteritutkimuksissa on havaittu, että tällainen malli voi vähentää työkyvyttömyys- ja sairastavuustapauksia etenkin aloilla, joissa tehdään raskasta fyysistä työtä ja joissa työkyvyttömyysriski on korkea. Toisaalta tällainen malli ei välttämättä toimi yleisesti, kun sisällytetään muutkin toimialat tarkasteluun mukaan. Tämä viittaa siihen, että aloilla, joissa työtehtävät ovat raskaita ja työkyvyttömyys aiheutuu yleensä tuki- ja liikuntaelinsairauksista, yritykset voivat yksinkertaisemmin panostaa työkyvyn ylläpitoon tietyin toimin. Silloin kun työkykyyn liittyvät ongelmat ovat puolestaan moninaisimpia, ei yrityksillä ole samalla tavalla selkeitä keinoja estää työkyvyttömyystapauksia.
Lainsäädäntötyössä mahdollistettava toimien luotettava jälkikäteisarviointi
On luontevaa, että julkinen valta pyrkii parantamaan osatyökykyisten työllisyyttä. Työllistyvälle työ tuo taloudellista hyvinvointia ja potentiaalisesti muita hyvinvointia lisääviä asioita. Kansantaloudelle puolestaan pienenkin työpanoksen hyödyntäminen voi tukea hyvinvointivaltion rakenteita.
Vanhenevassa väestössä julkisen vallan toimien tulee kuitenkin olla sellaisia, joilla ei turhaan tuhlata niukkoja resursseja. Tästä syystä päätöksenteon tulisi perustua tietoon, ja kun tietoa ei ole saatavilla, tutkimusasetelmia pitäisi tietoisesti luoda.
Perustulokoe osoitti, että myös yhteiskunnan tasolla voidaan tehdä satunnaistettuja kenttäkokeita, joka on tutkimusasetelmista luotettavin. Monet kokeilunimeä kantaneet hankkeet, esimerkiksi työllisyyden kuntakokeilut, eivät aukottomasti osoita oliko kokeilun kohteena oleva toimenpide vaikuttava.
Mikäli todella halutaan auttaa osatyökykyisiä työllistymään, tulisi erilaisia toimenpiteitä kokeilla vaikuttavuusarvioinnin mahdollistavilla tavoilla.
Mielenterveyssyistä aiheutuvat työkyvyttömyysjaksot ovat erityisen huolestuttavia yhteiskunnan kannalta. Vaikka erilaiset terapiat ja kuntoutustoimet voivat olla hyviä keinoja estämään syrjäytyminen työmarkkinoilta, niin yksilön ja yhteiskunnan kannalta järkevämpää olisi ennaltaehkäistä näiden häiriöiden syntymistä. Tässä panostuksia ja tutkimustietoa toimista tarvitaan etenkin lasten ja nuorten kohdalla, koska heidän aikainen syrjäytymisensä käy yhteiskunnalle kalliiksi.
KTT Terhi Ravaska on nuorempi apulaisprofessori Tampereen yliopistossa.
Artikkeli on toteutettu C.V. Åkerlundin säätiön tuella, se on osa Politiikasta-verkkolehden, Katulehti Roheen ja Vastapainon blogin yhteistä juttusarjaa kuntalaisten osallisuudesta ja demokratiasta.
Artikkelikuva: Gerd Altmann / Pixabay
