Kuntien julkiset hankinnat ovat merkittävä osa Euroopan taloutta. Vasta viime vuosina kunnat ovat alkaneet ymmärtää valta-asemansa tuoman eettisen vastuun.
Helsingissä käytiin muutama vuosi sitten aktiivista keskustelua siitä, miten julkisissa hankinnoissa voitaisiin ottaa huomioon erilaisia läpinäkyvyyteen tai vastuulliseen veronmaksuun liittyviä ehtoja. ”Ei voida”, kuului virallinen vastaus.
Heinäkuun alussa julkaistussa artikkelissani käsittelen sitä, miksi reilun kaupan säännöt on saatu julkisten hankintojen osaksi, mutta vastuulliseen verotukseen ja yhtiörakenteiden läpinäkyvyyteen liittyvät vaatimukset ovat ainakin toistaiseksi kaatuneet.
Akateeminen keskustelu kuntien mahdollisista rooleista maailmanpolitiikassa on vasta aluillaan. Kuntien kansainvälistä roolia on tutkittu vähän ja julkisten hankintojen merkitystä sen rakentumiseen vielä huomattavasti vähemmän.
Julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.
Tämä on yllättävää, kun ottaa huomioon, että julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.
Jos viime vuosikymmeninä Suomessa ja EU:ssa vallalla ollut ulkoistus- ja yksityistämisvimma jatkuu, tullaan yhä useampi poliittinen linjaus tekemään julkisten hankintojen kriteereistä päättämällä.
Mitä tekemistä kaupungeilla on maailmanpolitiikan kanssa?
Tutkimukset kaupunkien roolista globaalissa poliittisessa taloudessa ovat keskittyneet lähinnä metropolien rooliin kansainvälisen talouden tapahtumapaikkoina.
Erityisesti sosiologi Saskia Sassenin tuotannon ympärille kasvanut tutkimussuuntaus on kuitenkin antanut vain vähän vastauksia siihen, miten kaupungit voivat itse toimia maailmanpolitiikan näyttämöillä.
Viime vuosina pieni joukko kansainvälisen politiikan tutkijoita on herännyt tutkimaan juuri tätä katvealuetta. Keskeisessä roolissa on ollut Michele Acuto. Hän kuvaa Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link -kirjassaan, kuinka etenkin suuret metropolit, kuten New York ja Lontoo, ovat ottaneet tällä vuosituhannella aktiivisen roolin maailmanpolitiikan toimijoina.
Tämä on näkynyt esimerkiksi ilmastopolitiikassa, jossa monet kaupungit ovat lähteneet ajamaan kotivaltioitaan kunnianhimoisempia tavoitteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.
Suuri koko tuo usein mukanaan vaikutusvaltaa, oli kyse valtioista tai kaupungeista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö myös pienemmillä kaupungeilla voisi olla merkitystä maailmanpolitiikassa. Vallankäytön tavat, muodot ja mittasuhteet vain eroavat.
Myös pienemmillä kaupungeilla voi olla merkitystä maailmanpolitiikassa.
Helsingin globaalin vastuun strategia ja sitä seuranneet aloitteet ovat esimerkki siitä, että kuntien, maailmanpolitiikan ja julkisten hankintojen väliset suhteet ovat monimutkaisempia kuin mitä yleensä ajatellaan.
Kuntien toiminnalla on jo pitkään ollut kansainvälisiä ulottuvuuksia, jotka on pitkälti sivuutettu kansainvälisen politiikan tutkimuksessa.
Ensimmäinen Helsingin kansainvälisen vastuun strategia julkaistiin vuonna 1994 tilanteessa, jossa kaupunki toipui lamasta ja kansainvälistyi. Seuraavat ohjelmat käsittelivät muun muassa EU-jäsenyyden, maahanmuuton ja Baltian alueen yhteistyöhön tuomia mahdollisuuksia.
Suuri muutos tapahtui vuonna 2012, kun Helsinki sai valmiiksi kolme vuotta aiemmin aloitetun globaalin vastuun strategian. Helsinki päätti muun muassa vähentää merkittävästi kasvihuonepäästöjä, lisätä uusiutuvien energiamuotojen käyttöä ja pyrkiä reilun kaupan kaupungiksi.
Kuntalain mukaan ”kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.” Helsingin globaalin vastuun strategian mukaan rajat ylittävät ”vuorovaikutussuhteet vaikuttavat nykyään merkittävästi ja kasvavasti kuntien toimintaan kaikilla toimialoilla ja myös kuntalaisten arkeen.”
Strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.”
Lisäksi strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.” Taustalla oli siis ajatus siitä, että Helsingin vaikutusvalta ja ”jalanjälki” ylittää nykyään paitsi Helsingin itsensä, myös Suomen valtiolliset rajat.
Strategiassa päätettiin selvittää, miten julkisten hankintojen kriteereillä voitaisiin edistää yritysten vastuullista ja läpinäkyvää veronmaksua sekä hillitä veroparatiisien käyttöä. Näitä aloitteita vertailemalla voidaan oppia paljon siitä, missä laajuudessa julkisia hankintoja on mahdollista hyödyntää kuntien globaalin vastuun edistämisessä.
Reilun kaupan kaupungit olivat päänavaus
Reilun kaupan järjestelmä on tehnyt 2000-luvulla läpimurron maailmankauppayhdistysten hyllyiltä hypermarketteihin. Järjestelmä ei ole täydellinen, mutta se on joka tapauksessa luonut uudenlaisia yhteyksiä kehitysmaiden tuottajien ja rikkaiden maiden kuluttajien välille.
Vuonna 2000 Britannian Garstangin kaupunki keksi julistautua ”reilun kaupan kaupungiksi” suosimalla reilun kaupan tuotteita ja levittämällä tietoisuutta niistä. Reilun kaupan merkkiä hallinnoiva Fairtrade International -järjestö piti Garstangin aloitetta kiinnostavana, ja pian reilun kaupan kaupunkeja alkoi tämän kattojärjestön tuella tulla lisää.
Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.
Verkostoon mukaan haluavien kaupunkien täytyy muun muassa käyttää reilun kaupan tuotteita omissa tarjoiluissaan ja tukea reilun kaupan edistämistä muilla tavoin. Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.
Vuosi 2012 oli merkittävä virstanpylväs reilun kaupan kaupunkien verkostolle, kun Euroopan unionin tuomioistuin otti kantaa alankomaalaisen Noord Hollandin maakunnan vuonna 2009 tekemään hankintailmoitukseen, jolla se halusi hankkia reilun kaupan kahvia alueelleen.
Euroopan komissio oli valittanut hankintailmoituksesta väittäen, että Noord Holland suosii perusteettomasti yhtä yksityistä merkintäjärjestelmää. Tuomioistuin oli komission linjoilla siinä, että julkisissa hankinnoissa ei saa edellyttää yhden yksityisen merkintäjärjestelmän leimaa.
Samalla tuomioistuin kuitenkin linjasi, että Noord Holland olisi voinut listata hankintailmoitukseen kaikki kriteerit, joita reilun kaupan merkin piirissä olevilta tuotteilta edellytetään. Ne voitiin tuomioistuimen mukaan katsoa tuotteiden ”näkymättömiksi ominaisuuksiksi”, joita voidaan käyttää kriteereinä julkisia hankintoja tehtäessä.
Näin kielteinen päätös käytännössä hyväksyi reilun kaupan kriteerien käytön julkisissa hankinnoissa.
Julkiset hankinnat ja veroparatiisit
Vuonna 2006 Tromssan kaupunki Norjassa kiinnostui selvittämään, voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä. Aloite ei mennyt läpi, mutta finanssikriisin jälkeen kiinnostusta aiheeseen virisi uudelleen eri maissa.
Voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä?
Aihe oli esillä esimerkiksi Ranskassa useammassa kunnassa. Pohjoismaista laajaa kiinnostusta oli erityisesti Helsingissä ja Malmössä. Aiheesta kiinnostuneet ihmiset eri kaupungeista perustivat vuonna 2014 reilun verotuksen verkoston.
Helsinki lähti selvittämään veroparatiisien ja julkisten hankintojen kytköstä globaalin vastuun strategian linjausten innoittamana. Myös Malmössä kaupunginvaltuusto päätti käynnistää oman sisäisen selvitystyön tästä asiasta.
Molemmat virkamiesselvitykset päätyivät samantyyppiseen tulokseen: veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä muun muassa tästä syystä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.
Veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.
Toisin kuin esimerkiksi työolot tai ympäristön suojelu, yhtiöiden taloudellista vastuuta tai esimerkiksi yhtiörakenteiden läpinäkyvyyttä ei siis näiden selvitysten mukaan voitu pitää tuotteiden ”näkymättöminä ominaisuuksina.”
Keskustelu hiipui jossain määrin. Helsingissä joukko hankkeen puuhahenkilöitä perusti kuitenkin vuonna 2015 Reilu vero ry:n, jonka yhdeksi tehtäväksi tuli edistää vastuullisen veronmaksun kysymysten huomiointia julkisissa hankinnoissa.
Britanniassa joukko kansalaisjärjestöjä oli jo aiemmin perustanut voittoa tavoittelemattomaksi rekisteröidyn Fair Tax Mark -järjestön. Se kehitti kriteereitä ja toimintaohjeita yhtiöille, jotka halusivat vapaaehtoisesti sitoutua maksamaan veroja toimialueilleen sekä välttämään veroparatiisien käyttöä.
Fair Tax Markia ei sellaisenaan ole suunniteltu käytettäväksi julkisissa hankinnoissa, mutta aihe on herättänyt kasvavaa kiinnostusta. Loppuvuonna 2015 Euroopan parlamentti pyysi komissiota selvittämään tällaisen merkintäjärjestelmän kehittämistä, ja myös komissio piti aloitetta lupaavana vuonna 2016 antamassa lausunnossaan.
Julkisten hankintojen politiikka ja ekonomismin rautahäkki?
Reilun kaupan ja reilun verotuksen kaupunkien aloitteet voidaan nähdä oireena julkisten hankintojen kasvavasta roolista paikallistason politiikan rajaajana. Taloussosiologian termeillä ilmiötä voisi kuvata ekonomisoitumisena ja markkinoitumisena.
Politiikan ekonomisoitumisella tarkoitetaan sitä, että yhä useampia perinteisesti arvo- ja poliittisina kysymyksinä pidettyjä asioita aletaan kuvata talouden kielellä. Tämä on osa kehityskulkua, jossa päätöksentekovaltaa siirretään ”markkinoille.”
Julkisten hankintojen politiikan korostuminen esimerkiksi veroparatiisivapaiden kuntien aloitteessa on oire tästä kehityksestä. Kun politiikka muuttuu taloudelliseksi hallinnoinniksi, tulevat yhä olennaisemmaksi ne säännöt, joiden mukaan näitä hankintoja tehdään.
Muutos korostaa päätöksenteossa tarvittavan asiantuntemuksen merkitystä. Konsulttidemokratian aikakaudella ja viestintätoimistojen nousun myötä yksityisillä yrityksillä on käytössään merkittävää tietotaitoa. Lisäksi ne pääsevät poliitikkojen puheille lobbaamaan näistä säännöistä.
Avainrooliin nousee se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja medialla on.
Maallikkovaltuutetuilla ei tällaista asiantuntemusta yleensä ole. Avainrooliin nousee tällöin se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja osin myös medialla on.
Maailmanpolitiikan kentällä ilmiö näkyi esimerkiksi veroparatiisien nousussa merkittäväksi poliittiseksi teemaksi. Avainroolissa olivat muutaman keskeisen kansalaisjärjestön asiantuntijat, jotka pystyivät luomaan kansalaisliikkeille ja poliitikoille veroparatiisitalouden suitsimisen vaatimia uusia aloitteita teknisine muotoiluineen.
Reilun kaupan tai edes reilun verotuksen kaltaiset aloitteet ovat toki yksittäisen kaupungin mittakaavassa sivupolkuja, kun niitä verrataan vaikkapa ruokapalvelujen yhtiöittämisestä tehtäviin päätöksiin. Globaalisti ne muuttavat kuitenkin kuntien, valtioiden ja kansainvälisen järjestelmän keskinäisiä suhteita.
Yksittäisten kaupunkien teoilla yhteensä voi olla maailmanpoliittisia vaikutuksia tavoilla, joita ei aiemmin olisi osattu nähdä.
Matti Ylönen tekee maailmanpolitiikan väitöskirjaa Helsingin yliopistolle osana Aalto-yliopiston kansantaloustieteen laitoksen Akatemia-hanketta ja on tällä hetkellä vierailevana Fulbright-stipendiaattina Yalessa.
