Perustuslailla säännellään poliittista päätöksentekoa, joten sen tulkinta tapahtuu hyvin lähellä poliittista päätöksentekoa. Kysymys oikeuden ja politiikan suhteesta on kiinnostava ja monimutkainen.
Sunnuntaina 18. joulukuuta 2016 some lähes räjähti valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkan Helsingin Sanomille antaman haastattelun johdosta. Keskusteluun osallistuivat myös monet tutkijat sekä oikeustieteen että valtio-opin alalta.
Myöhemmin samana päivänä Jonkka lähetti Ylelle sähköpostiviestin, jolla rauhoitteli syntynyttä kohua, mutta myönsi lainvalmistelun ongelmat.
Kysymys onkin sekä oikeudellisesti että politiikan kannalta äärimmäisen kiinnostava ja monimutkainen. Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia, tässä tapauksessa sen turvaamia perusoikeuksia?
Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia?
Esimerkkinä HS:n jutussa mainitaan hallituksen esitys (169/2016 vp), jonka mukaan oleskeluluvan saaneille työttömille turvapaikanhakijoille maksettaisiin pienempää työttömyyskorvausta kuin muille. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan katsottua sen lausunnossaan (55/2016 vp) perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen vastaiseksi hallitus peruutti lakiesityksen.
Mainitut tapahtumat eivät ole sinänsä poikkeuksellisia. Useimmiten kuitenkin hallitus vetää esityksensä pois ennen kuin perustuslakivaliokunta ehtii antaa kielteisen lausuntonsa. Näin kävi esimerkiksi 1990-luvun puolivälissä, kun uutta perusoikeussäännöstöä tulkittiin lama-ajan säästölakeja säädettäessä.
Toimimalla noin ei saatu perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä, johon voitaisiin myöhemmin vedota. Hallitus osoitti näin varovaisuutta asiassa.
Perustuslailla säännellään poliittista päätöksentekoa, joten sen tulkinta tapahtuu hyvin lähellä poliittista päätöksentekoa. Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.
Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.
Kenelle kuuluu perustuslain ylin tulkinta? Suomen järjestelmä eroaa osin muissa maissa omaksutusta mallista, sillä täällä ennakkovalvonta on perinteisesti vahvaa. Jälkikontrolli luotiin muiden Pohjoismaiden mallin mukaisesti vasta vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain myötä.
Valtioneuvoston oikeuskanslerilla on merkittävä rooli valtioneuvostovaiheessa: hän tarkastaa lakiesitysten perustuslainmukaisuuden, mutta ei voi estää esityksen antamista vastoin hallituksen tahtoa, mihin Jonkkakin viittasi.
Yleensä oikeuskanslerin auktoriteetti on ollut vahva ja hänen tulkintaansa on luotettu. Merkittävä osa tästä valvonnasta on epävirallista, eikä siitä jää dokumentteja valtioneuvoston pöytäkirjoihin.
Joskus on jopa kritisoitu oikeuskanslerin suurta valtaa ja hänen on katsottu olevan tosiasiassa yksi hallituksen ministereistä. Tämä näkyy siinäkin, että uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.
1970-luvulla oikeuskirjallisuudessa jopa katsottiin oikeuskanslerin tulkinnoillaan hidastaneen yhteiskunnallisia uudistuksia.
Uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.
Julkisuuteen oikeuskanslerin ja hallituksen väliset tulkintaerimielisyydet ovat tulleet vain harvoin. Näin tapahtui kuitenkin ainakin vuonna 1977 niin sanotun maapaketin yhteydessä.
Tuolloin oikeuskansleri Risto Leskinen oli valtioneuvoston esittelyn jälkeen sitä mieltä, että ennen lunastuslain vahvistamista siitä olisi tullut pyytää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden lausunnot, koska lakiesitys olisi hänen mukaansa tullut säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli niin sanottuna poikkeuslakina, ja siihen sisältyi hänen mukaansa eräitä tulkinnanvaraisuuksia. Tasavallan presidentti kuitenkin vahvisti lain pyytämättä ehdotettua lausuntoa.
Perustuslakivaliokunnasta perustuslakituomioistuimeen?
Toinen vahva toimija perustuslain tulkinnassa on eduskunnan perustuslakivaliokunta, johon menevät lakiesitykset, joiden katsotaan koskevan perus- ja ihmisoikeuksia (PeL 74 §). Kaikki lakiesitykset eivät sinne mene.
Nykyään valiokunta antaa vuosittain jopa 60–70 lausuntoa, eli työtahti on kova. Perustuslakivaliokunnan jäseniksi valikoitui aiemmin etenkin juristikansanedustajia, ja lähdettiin siitä, että puoluejohto ei voi toimia perustuslakivaliokunnassa, koska kyse on laintulkinnasta, ei poliittisesta päätöksenteosta.
Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija
Tästä on kuitenkin viime aikoina luovuttu, ja nyt perustuslakivaliokunnassa istuu kaksi puoluejohtajaa ja yksi puolueen varapuheenjohtaja. Lisäksi juristijäsenten määrä on koko ajan laskenut.
Valiokunta kuulee kuitenkin joka asiassa suuren määrän valtiosääntöasiantuntijoita, joiden lausuntoja se useimmiten noudattaa. Useimmin asiantuntijat ovat varsin yksimielisiä asioista, vaikka kukin erikseen lausuukin.
Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat useimmiten yksimielisiä, mutta tässä on usein kyse kompromisseista. On saatettu tehdä myös koeäänestyksiä ennen näennäisesti yksimielistä lausuntoa.
Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija. Muualla ei samanlaista käytäntöä ole: perustuslakivaliokunnan rooli on ainutlaatuinen.
Esimerkiksi Timo Soini uudisti taas ehdotuksensa erillisen perustuslakituomioistuimen perustamisesta Suomeenkin. Niitä on perustettu lähinnä liittovaltioihin (Saksa) ja niin sanottuihin uusiin demokratioihin, kuten Viro ja Puola. Suomessa perustuslain jälkikontrolli kuuluu yleisille tuomioistuimille kuten muissakin Pohjoismaissa.
Perustuslain tulkinta on aina jossain määrin poliittista. Siksi poliittisen vallan luovuttamista tuomareille on arvosteltu. Tämä oli pääkritiikki vastustettaessa Suomessa pitkään nykyistä jälkikontrollia (PeL 106 §). Kiista jakoi pitkään vasemmistoa ja oikeistoa.
Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa.
Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa, koska tuomioistuimen harjoittama valvonta olisi jälkikäteistä – joko abstraktia tai konkreettista. Etukäteiskontrollia ei voida jättää valtioneuvoston valvonnan varaan.
Tietenkin olisi toivottavaa, että lainvalmistelulle olisi enemmän resursseja, mutta jos poliittinen asiakirja, hallitusohjelma, menee perustuslainkin edelle, kuten nykyään näyttää toisinaan käyvän, ei lainvalmistelijan asiantuntemukselle ole juuri tilaa.
Oikeuden ja politiikan tasapaino
Mielestäni kyse on ikuisuuskysymyksestä oikeuden ja politiikan välillä. Uutta viime vuosina on ollut se, että perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat – tai osa heistä – ovat astuneet julkisuuteen, toisinaan jo ennen kuin asia on ehtinyt eduskuntaan. Jälkikäteen esitetty kritiikki on tullut kyseeseen, jos valiokunta on poikennut asiantuntijoiden näkemyksistä.
Aiemmin vain suppean piirin tiedossa olevat asiat ovat tulleet julkisiksi. En tiedä, onko tämä välttämättä hyvä asia, koska noin helposti luullaan, että asiantuntijat käyttävät myös poliittista valtaa. Asiat kärjistyvät toisinaan liikaa. Lausunnot sinänsä ovat julkisia ja ovat saatavissa valiokunnan sivulta sen jälkeen, kun lausunto on annettu.
Ei perustuslakikaan täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.
Mielestäni perustuslain osin poliittista luonnetta ei voida kiistää, ja vastaisuudessakin varmaan nousee julkisuuteen konkreettisia tapauksia, joissa poliittiset toimijat ovat erimielisiä asioista.
Juridiset tulkinnat ovat toisaalta usein jo varsin vakiintuneita, joten jos niistä yksittäistapauksissa poiketaan perusteetta, ollaan jo lähellä juridiikan politisointia. Ei perustuslakikaan tosin täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.
OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
