Kiinnostus kansalaisaloitetta kohtaan on lisääntynyt kahden hyväksytyn aloitteen seurauksena. Vaarana on, että eduskuntakäsittelyssä olevat kansalaisaloitteet raukeavat tulevien vaalien myötä.
Kansalaisaloite on Suomessa varsin tuore instituutio. Sitä koskeva perustuslain muutos (uusi 53.3. §) tuli voimaan maaliskuun alussa 2012. Samaan aikaan tuli voimaan myös kansalaisaloitelaki (12/2012), josta löytyy tarkemmat käytännön ohjeet kansalaisaloitteen vireillepanemisesta ja muista menettelymuodoista. Kansanäänestys on sisältynyt perustuslakiin jo vuodesta 1987 lähtien.
Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana. Tästä saadaan paljolti kiittää hyvää lainvalmistelua. Valmistelussa käytettiin alan parhaan asiantuntijan tietämystä apuna. Perustuslain tarkistamiskomitea tilasi kansalaisaloitteita tutkineelta Maija Setälältä selvityksen Sisällöllisten kansalaisaloitekäytäntöjen vertailu.
Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana.
Setälän selvityksessä esiteltyjen eri maiden kansalaisaloitemenettelyistä valittujen parhaiden käytäntöjen mukaisesti Suomen kansalaisaloiteinstituutioon osattiin ottaa esimerkiksi oikea tarvittavien allekirjoitusten määrä. Ratkaisevaa oli myös se, että kansalaisaloitelain 5 §:n mukaan kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Tämä oli tuohon aikaan uutta. Myöhemmin Latvia on ottanut mallia Suomesta.
Käytännön toiminnan kannalta ratkaisevaa on, että oikeusministeriö on luonut kansalaisaloite.fi-verkkopalvelun, johon kansalaisaloitteet käytännössä tehdään. Vain harvoissa kansalaisaloitteissa merkittävä osa allekirjoituksista on kerätty paperimuodossa. Yleensä kumpikin vaihtoehto on käytettävissä, mutta suurin osa aloitteista kerätään sähköisesti (merkittävänä poikkeuksena KAA 2/2016 vp).
Kansalaisaloitteen merkitys Suomessa
Siinä vaiheessa, kun kansalaisaloiteinstituutio lisättiin suomalaiseen demokratiaan, ei uudistuksella uskottu olevan suurta käytännön merkitystä. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Se voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi.
Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä vieraantumista. Periaatteessa perustuslakivaliokunnan kanta osui oikeaan, vaikkei ehkä kovin vahvasti uskottu, että kansalaisaloitteen pohjalta tulisi hyväksytyksi lakeja. Tällainen mielikuva minulle jäi valiokuntakuulemisesta kesäkuussa 2010.
Tutkijat ovat esittäneet pääosin positiivisia arvioita kansalaisaloitteesta, vaikka kehittämisen varaakin on etenkin avoimuuden suhteen. Samoin oikeusministeriön arviomuistiossa päädyttiin siihen, että kansalaisaloiteinstituutio on toiminut hyvin, eikä tarvetta suuriin muutoksiin ole. Monet uudistusehdotukset liittyivät kansalaisloite.fi-palvelun kehittämiseen.
Oikeusministeriön selvityksen mukaan ensimmäisen noin neljän vuoden aikana tehtiin 458 kansalaisaloitetta. Niistä vain 13 sai yli 50 000 allekirjoitusta ja 195 aloitetta sai vähemmän kuin 100 allekirjoitusta. Menestyneiden aloitteiden takana on yleensä ollut kansalaisjärjestöjä, ja julkisuuden ihmiset ovat tukeneet niitä. Ne ovat saaneet runsaasti mediajulkisuutta.
Tähän mennessä vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty eduskunnassa: niin sanottu tasa-arvoinen avioliittolaki ja äitiyslaki, vaikka eduskuntaan on 30.7.2018 mennessä toimitettu jo 24 kansalaisaloitetta.
Poliittisen osallistumisen laajentaminen
Tutkimukset osoittavat, että kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista. Se ei ole vain kaupunkilaisten nuorten ja koulutettujen suosima osallistumisen muoto. Usein perinteisen poliittisen osallistumisen ulkopuolelle jääneille, kuten työttömille ja sairaille, kansalaisaloite on ollut uusi tapa osallistua politiikkaan. Tutkimusten mukaan 35 prosenttia suomalaisista on allekirjoittanut ainakin yhden kansalaisaloitteen.
Kaikki eivät kuitenkaan ole olleet tyytyväisiä. Osa poliitikoista on vaatinut allekirjoittajarajan nostamista tai muita merkittäviä rajoituksia esimerkiksi liittyen siihen, saako tehdä kansalaisaloitteen aiemman kansalaisaloitteen pohjalta säädetyn lain kumoamiseksi (ns. aitoa avioliittoa koskeva aloite KAA 2/2016 vp).
Kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista.
Puhemiesneuvostossakin esiintyi erilaisia näkemyksiä asiasta. Eduskunnan puhemies Paula Risikko kuitenkin totesi, että kansalaisaloitteiden allekirjoitusrajaa ei tule nostaa.
Osa kansalaisaloitteiden vireillepanijoista on kuitenkin ollut hyvin pettyneitä, kun aloite ei ole mennyt läpi eduskunnassa. Pitkäaikainen kansanedustaja Esko Seppänen, joka oli eutanasiakansalaisaloitteen (KAA 2/2017 vp) vireillepanija, on Eeva-lehden haastattelussa ilmoittanut käynnistävänsä uuden kansalaisaloitteen nimien keräämisen ja luovuttavansa aloitteen uudelle eduskunnalle keväällä 2019. Eutanasia-aloite voi edetä myös sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän kautta.
Samoin aloitteen 3/2018 vp vireillepanija Martin-Éric Racine on eri yhteyksissä arvostellut sitä, että kansalaisaloitteen saaminen eduskuntaan asti ei vielä ratkaise asiaa, vaan lopullinen päätösvalta kuuluu eduskunnalle.
Käytännön ongelmat
Tiettyjä käytännön ongelmia kansalaisaloitemenettelyssä toki on. Sen ovat kaikki myöntäneet.
Perustuslain 49 §:n mukaan valtiopäivillä kesken jääneiden asioiden käsittelyä jatketaan seuraavilla valtiopäivillä, jollei eduskuntavaaleja ole sillä välin toimitettu. Poikkeuksen tekevät ainoastaan eduskunnassa vireillä olevat kansainväliset asiat, joiden käsittelyä voidaan tarvittaessa jatkaa eduskuntavaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.
Ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.
Tämä tarkoittaa sitä, että ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat. Muutosta puolletaan eri tahoilla, mutta se vaatii perustuslain muutoksen.
Ongelmallista asiassa on se, että kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ei ole tarkempia säännöksiä, ei perustuslaissa eikä muissakaan säädöksissä. On tyydyttävä eduskunnan työjärjestyksen 34 §:ään, jonka mukaan valiokunnan on käsiteltävä kiireellisesti asiat, jotka koskevat valtioneuvoston tai ministerin nauttimaa luottamusta.
Valiokunnan tulee yleensä käsitellä ensin hallituksen esitykset sekä valtioneuvoston kirjelmät Euroopan unionin asioista. Puhemiesneuvoston hyväksymän Valiokuntaoppaan mukaan kansalaisaloitteet ovat tärkeysjärjestyksessä vasta seitsemännellä sijalla. Järjestys on kuitenkin ohjeellinen, eli valiokunta voi päättää muustakin järjestyksestä.
Lisäksi työjärjestyksen 37 §:n mukaan valiokunnan on kansalaisaloitetta käsitellessään varattava aloitteen tekijöiden edustajille tilaisuus tulla kuulluksi. Muuta ei kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ole säädetty.
Suositukset kansalaisaloitteiden käsittelyyn
Puhemiesneuvosto antoi jo vuonna 2013 kolme suositusta kansalaisaloitteiden käsittelyyn. Puhemiesneuvosto suositti, että valiokuntien tulisi ilmoittaa aloitteen tekijöiden edustajille kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun aloite on saapunut valiokuntaan, mihin toimenpiteisiin valiokunta ryhtyy.
Puhemiesneuvosto kehotti myös valiokuntia arvioimaan julkisten kuulemisten tarvetta kansalaisaloitteen käsittelyn aikana. Lisäksi se kiinnitti huomiota valiokunnan omaan vastuuseen kansalaisaloitteiden käsittelyssä perustuslain ja sen tulkintojen ja eduskunnan työjärjestyksen puitteissa.
Edellä totesin, että vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty. Kaikkia eduskuntaan päätyneitä kansalaisaloitteita ei ole kuitenkaan hylätty. Esimerkiksi kansalaisaloitteen lapsiin kohdistuvien seksuaalirikosten rangaistusasteikon koventamisesta (KAA 3/2015 vp) kohdalla valiokunta keskeytti asian käsittelyn ja päätti, että siihen palataan, kun oikeusministeriön käynnistämä kyselytutkimus on valmistunut.
Tällä hetkellä käsittelemättä olevista viidestä kansalaisaloitteesta kolme on lähetetty sosiaali- ja terveysvaliokuntaan (KAA 1/2018 vp: kansanedustajien sopeutumiseläke poistettava; KAA 3/2018 vp: kumotaan HE 124/2017 vp; KAA 4/2018 vp: vakuutus- ja eläkelaitosten lääkäreiltä poistettava mielivaltainen oikeus kumota hoitavan lääkärin lausuntoja), yksi talousvaliokuntaan (KAA 2/2018 vp: vammaisten henkilöiden välttämättömän avun ja tuen kilpailuttamisen lopettaminen), jonka tulee pyytää sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto, ja yksi sivistysvaliokuntaan (KAA 5/2018 vp: maksuton toisen asteen koulutus kaikille).
Ensimmäisissä kuuden kuukauden määräaika umpeutuu syyskuun puolivälissä tai lokakuun alkupuolella (KAA 1/2018 vp, KAA 2/2018 vp, KAA 3/2018 vp) ja niissä sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole tehnyt vielä mitään asian eteen. Kun otetaan huomioon, että sillä on vielä paljon työtä niin sanotussa sote-lainsäädännössä ja lisäksi muita suuria uudistuksia tulee valiokunnan valmisteltavaksi syksyllä (muun muassa uusi asiakas- ja potilaslaki, biopankkipankkilaki ja genomikeskusta koskeva laki), on syytä vahvasti epäillä, ehtiikö valiokunta ainakaan ennen määräajan umpeutumista tehdä mitään asioiden eteen.
Lisäksi vaalikauden loppu jo häämöttää. Toisaalta valiokunta voi halutessaan priorisoida kansalaisaloitteita.
Vaalit häämöttävät – miten käy aloitteiden?
Etenkin sen jälkeen, kun kaksi kansalaisaloitetta hyväksyttiin eduskunnassa, monella taholla – kansalaisjärjestöissä ennen kaikkea – kansalaisaloitteisiin pantiin paljon toivoa. Kun lisää ei ole seurannut, ei kansalaisaloiteinstituutioon enää välttämättä suhtauduta yhtä positiivisesti.
Jos nyt käsiteltävänä olleet aloitteet raukeavat vaalien takia, pettymys on suuri. Vuoden 2015 vaalien vuoksi ei raukeamisia tapahtunut, joten nyt ollaan ensimmäistä kertaa tilanteessa, kun tuollainen riski on olemassa.
Moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät.
Toki moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät. Etenkin maksutonta toisen asteen koulutusta koskeva aloite kiinnostanee puolueitakin.
Muutoinkin poliittinen järjestelmä on siinä vaiheessa, että se kaipaa päivitystä nimenomaan kansalaisosallistumisen osalta. Kansalaisaloite on lisännyt kansalaisten kiinnostusta politiikkaan, joten sitä pitää kehittää entisestään. Kansalaisosallistuminen ei kuitenkaan ole irrallaan edustuksellisesta päätöksenteosta, vaan kytkeytyy vahvasti siihen.
OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.
