Ajatuspaja hallitusta muodostamassa

Sitran selvitys hallituksen muodostamisesta pyrkii hahmottamaan todellisuutta perustuslain raamien ja poliitikkojen vaihtelevien neuvottelumallien välissä. Myös virkamiesten vaikutusvalta tässä prosessissa voi saada erilaisia muotoja. Sitra on ollut itsekin aktiivinen vaikuttaja hallitusohjelmainstituution kehittämispolitiikassa.

Suomen vanhin ja kaikilla mittareilla suurin ajatushautomo Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra paneutuu tuoreessa selvityksessään hallituksen muodostamiseen. Selvityksen tarkoitus on olla lainsäädäntöön ja haastatteluihin perustuva kuvaus, jossa ei suoraan arvioida hallituksen muodostamisen sisältöä ja toimivuutta. Samalla siinä kuitenkin korostetaan tiettyjä havaintoja ja pyritään nostamaan niitä hallituksen toiminnan kehittämistä koskevalle poliittiselle agendalle.

Lähtökohtana on vuoden 2000 perustuslain jälkeinen aika, jolloin entinen presidenttikeskeinen prosessi on siirretty pääasiallisesti eduskunnan vastuulle. Käytännössä tarkimmin käsitellään vuosien 2011, 2015 ja 2019 vaalien jälkeisiä prosesseja.

Perustuslaki korostaa eduskunnan asemaa. Kuvaavaa on, että uuteen perustuslakiin kaavailtiin alun perin mainintaa puolueista hallituksen muodostamisen toimijoina, mutta lopulta päädyttiin antamaan keskeinen valta eduskuntaryhmille ja eduskunnan puhemiehelle. Perustuslain mukaan keskeisiä toimijoita ovat eduskuntaan vaaleilla valitut kansanedustajat ja presidentti.

Käytännössä kuitenkin puolueet ja niiden johtohenkilöt ovat keskeisessä asemassa, kun hallitusta muodostetaan, vaikka nämä henkilöt eivät olisi kansanedustajia. Samoin valtioneuvoston eri ministeriöiden virkamiehet sekä erilaiset etujärjestöt ja asiantuntijat osallistuvat aktiivisesti.

Perustuslaki ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Kuten Sitran selvitys kertoo, näiden ulkoparlamentaaristen toimijoiden rooli vaihtelee sen mukaan, miten paljon tilaa hallituksenmuodostaja ja hänen koalitionsa näille antavat. Tämä pätee myös virkamiehiin, joilla todella on valmisteluun liittyvää vaikutusvaltaa. Vaikutusvallan muodot kuitenkin vaihtelevat poliitikkojen toimien mukaan.

Kun hallituksen muodostamista tarkastellaan käytännössä, perustuslaki antaa vain prosessin hahmon ja keskeisten valtioelinten tehtävät. Se ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Katse täytyy suunnata perustuslain katvealueelle, jossa puolue-elimet, puheenjohtajat, puoluesihteerit, avustajat, kansliapäälliköt, talouspoliittiset neuvonantajat, valtiosihteerit, puolueiden luottoasiantuntijat ja muut edunvalvojat osallistuvat vaihtelevassa määrin siihen tapahtumien kulkuun, jonka lopputuloksena vaalitulos muuttuu toimintakykyiseksi hallitukseksi.

Ensimmäinen kokonaiskuvaus

Sitran selvitys on ensimmäinen kokonaisvaltainen esitys hallituksen muodostamisesta Suomessa. Asiaa on tutkittu aikaisemminkin, mutta kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut. Selvitys on kuitenkin selvitys; se ei esitä teoreettisesti rakennettuja tutkimuskysymyksiä, eikä juurikaan problematisoi esille tuomiaan havaintoja.

Se ei esimerkiksi analysoi systemaattisesti hallituksen muodostamista edustuksellisuuden kysymyksenä tai vaalituloksen vaikutusta hallituksen kokoonpanoon tai puolueiden sisäistä dynamiikkaa. Päähuomio on muodollisessa prosessissa, perustuslaissa, puolueiden omissa säännöissä sekä tavoiksi muodostuneissa käytännöissä.

Hallituksen muodostamiseen osallistuneiden henkilöiden haastattelut nivotaan osaksi muodollista prosessia valottamaan niitä kohtia, joihin säädökset eivät anna ohjeita. Selvitys käy läpi myös hallituksen muodostukseen kuuluvia mutta vähämerkityksellisiltä tuntuvia asioita, kuten hallitusneuvottelujen kustannusten jakoa, ruokailun järjestämistä tai tilankäyttöä.

Kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut.

Nämäkin yksityiskohdat voivat valaista hallituksen muodostamiseen liittyviä kriittisiä kysymyksiä, kuten instituutioiden välisiä valtasuhteita. Nykykäytännön mukaan eduskunta vastaa kustannuksista, koska perustuslain mukaan hallitus muodostetaan eduskunnan johdolla. Tilankäyttö oli oleellinen osa vuoden 2019 neuvotteluja, joissa Sitran selvityksen mukaan oli esimerkiksi käytössä ”pakollinen” yhteisruokailu hyvän neuvotteluilmapiirin edistämiseksi.

Juha Sipilä vei hallitusneuvottelunsa valtioneuvoston juhlahuoneistoon Smolnaan, ja julkisuudessa spekuloitiin kolmen vuosikymmenen takaisilla muistumilla Esko Ahon porvarihallituksen neuvotteluista, jotka niin ikään käytiin Smolnassa yleensä käytössä olleen Säätytalon sijaan. Tutkijoille selvityksen hyöty on ennen kaikkea siinä, että kokonaiskuvan lisäksi se tarjoilee runsaasti yksityiskohtia varsinaisten tutkimuskysymysten muodostamiseksi.

Valtiovarainministeriön vaihtuva rooli

Yksi huomionarvoinen havainto liittyy valtiovarainministeriön asemaan. Tyypillisesti ministeriötä on pidetty vaikutusvaltaisena toimijana, joka käytännössä asettaa talouspoliittiset reunaehdot hallituksen ohjelmalle. Säännönmukaisesti hallitusohjelmaan on liitetty niin sanottu menosääntö, jossa hallitus sitoutuu noudattamaan talousarvion kehysmenettelyä ja lupaa pidättäytyä menojen siirtämisestä kehysten ulkopuolelle.

Usein menosääntöön lisätään myös ehdollinen elvytyslauseke, mikäli talouden kehitys poikkeaa selvästi ennustetusta. Toisaalta, kuten Sitran selvityksessä konkreettisesti osoitetaan, valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät. Valtiovarainministeriö voi olla keskeinen agendavaikuttaja heti neuvottelujen alussa, kuten Juha Sipilän neuvotteluissa 2015, tai se voidaan tuoda mukaan vasta myöhemmin antamaan arvioitaan, kuten tehtiin Antti Rinteen neuvotteluissa 2019.

Valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät.

Vasemmistovetoisuus ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita valtiovarainministeriön roolin kaventamista. Sitran selvitys ei ulotu vuotta 2011 aikaisempaan historiaan, mutta valtiovarainministeriö ja esimerkiksi SDP:n Paavo Lipponen löysivät toisensa 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun talouspolitiikan tiukan linjan ajajina.

Selvityksen mukaan myös vuonna 2019 Rinteen neuvotteluissa valtiovarainministeriön virkamiehet olivat mukana puheenjohtajapöydässä ja haastattelujen mukaan heidän näkemyksensä kuuluivat edelleen, vaikka talouden kehykset sovittiin ajallisesti eri vaiheessa. Valtiovarainministeriöön verrattuna valtioneuvoston kanslian rooli on vaihdellut viimeaikaisissa neuvotteluissa selvästi enemmän. Vuonna 2015 Sipilän neuvotteluissa se miltei ohitettiin, siinä missä 2019 Rinteen neuvotteluryhmä oli aktiivisesti yhteydessä siihen ja käytti sen resursseja oman neuvottelumallinsa toteuttamiseksi.

Puolueiden erilaiset perinteet

Toinen kiinnostava ja lisävalaistusta kaipaava seikka liittyy puolueiden eroihin hallitus- ja ministerikysymyksissä. Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Kokoomuksessa ministerivalinnat tekee käytännössä puolueen puheenjohtaja. SDP:n käytäntö on kuitenkin kaikkein puoluekeskeisin; eduskuntaryhmää ainoastaan kuullaan. Puolue-elinten ja eduskuntaryhmän jäsenyyksissä on päällekkäisyyksiä, joten selvää jakoa puolue-elinten ja eduskuntaryhmän välillä on vaikea tehdä.

Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Silti SDP tuntuu toimivan joukkopuolueperinteen mukaisesti puoluekeskeisesti, siinä missä oikeistopuolueet ovat lähempänä kaaderipuolueperinnettä ja toimivat eduskuntakeskeisemmin. Kaaderipuolue on löyhästi, vailla selvää keskusjohtoa järjestäytynyt poliittinen ryhmä, joka toimii ennen kaikkea parlamenttiryhmänsä kautta. Muualla yhteiskunnassa se aktivoituu vain vaalien alla.

SKDL:n raunioilta ponnistanut, organisaatioltaan SDP:tä kevyempi Vasemmistoliitto toimii selvästi eri tavalla salliessaan jäsenäänestyksen hallitukseen osallistumisesta. Myös vaaleja edeltävän valmistautumisen osalta puolueilla on erilaisia käytäntöjä. Puolueiden sisäisen dynamiikan avaaminen vaatisi pitkää historiallista tarkastelujaksoa.

Sitran jännitteinen asema

Selvitys paljastaa myös sen, että hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Perustuslain asettamista muodollisista kokouksista ja ilmoituksista, kuten eduskuntaryhmien vaalienjälkeisestä yhteiskokouksesta, puhemiehen kirjeestä presidentille ja presidentin ilmoituksesta eduskunnalle, jää dokumentit, mutta niiden sisältö on niukkaa ja toteavaa.

Muu dokumentaatio hallituksen muodostamisesta on asianosaisten oman harkinnan varassa ja hajallaan eri paikoissa. Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat 2010-luvun aikana tuottaneet hallituksen toimintakykyä kehittävien hankkeiden yhteydessä myös kuvauksia hallituksen muodostamisesta ja hallitusohjelmaneuvotteluista, mutta ne ovat sisältäneet objektiivisen kuvauksen ohella runsaasti toimenpidesuosituksia ja sitä kautta myös ”ideaalikuvauksia”, jotka eivät vastaa todellisia tapahtumia ja eri osapuolten todellisia rooleja. Tätä aukkoa Sitran selvitys erinomaisesti paikkaa.

Toisaalta selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita. Sitra on aika ajoin ollut keskeinen toimija siinä verkostossa, joka on ottanut tehtäväkseen kehittää yleensä suomalaista hallintopolitiikkaa ja erityisesti valtioneuvoston toimintaa. Hallituksen muodostaminen ja hallitusohjelma ovat olleet tämän kehitystyön kohteina pitkään.

Hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Toisaalta tämä selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita.

Valtioneuvoston kanslia  ja valtiovarainministeriö ryhtyivät 2010 Sitran taloudellisella tuella valmistelemaan eurooppalaista vertailevaa hallintopoliittista kehittämishanketta, joka sai nimekseen Governments for the Future. Sen keskeinen suositus oli siirtyminen valtionhallinnossa yhdenmukaiseen strategiseen ohjaukseen, joka säteilisi hallituksen ohjelmasta, ylittäisi hallinnonalojen väliset rajat ja sitoisi hallinnon keskeiset toimijat yhteisen näkemyksen taakse. Sittemmin Sitra on ollut aktiivinen muun muassa strategisen hallitusohjelman ideoimisessa, ja tulipa hallitustunnustelija Juha Sipilä jopa pyytäneeksi Sitrasta fasilitoijan hallituksen ohjelmaneuvotteluiden alkuun 2015.

Tätä kehityskulkua vasten arvioituna Sitran selvitys hallituksen muodostamisesta on – ehkä tarkoittamatta – historian suhteen likinäköinen. Sitran rooli tuodaan kyllä esille varsinkin vuoden 2015 hallitusohjelmaneuvottelujen yhteydessä. Selvitys käsittelee lyhyesti myös kritiikkiä Sitran roolia kohtaan. Kritiikki tunnistaa saman ongelman, josta Governments for the Future -loppuraportin kirjoittajat huomauttivat 2013: Miten tuottaa hallitusneuvottelijoille sellaista tausta-aineistoa, joka nostaisi esille strategisesti keskeisiä ongelmia mutta samalla jättäisi riittävästi tilaa poliittisille päättäjille.

Sitra tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus.

Likinäköisyys nousee pikemminkin siitä, että selvitys käsittelee tarkemmin vain vuosien 2011, 2015 ja 2019 hallitusneuvotteluja. Uuden perustuslain mukaiset ensimmäiset hallitukset muodostettiin 2003 ja 2007. Niiden käsikirjoitus oli joiltakin osin tyystin erilainen kuin niitä seuranneissa hallitusneuvotteluissa. Sitran selvitys tulee kuvanneeksi juuri sitä ajanjaksoa, jossa se on itse aktiivisesti osallistunut valtioneuvoston toiminnan kehittämishankkeisiin. Siitä huolimatta, että selvitys korostaa pääministeriehdokkaan mahdollisuutta määrittää neuvottelujen kulku ja rajata osallistujien joukko, se antaa vaikutelman, että 2010-luvun hallitusneuvottelut ovat ikään kuin evolutiivisen kehityksen päätepiste.

Tätä selvityksen tekijöiden ja selvityksen kohteen välistä “kaksoishermeneutiikkaa” kannattaa valottaa hieman enemmän. Selvityksen julkistamistilaisuuden ilmoituksessa sanotaan, että selvitys on tehty osana Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, jonka tavoitteena on ”vahvistaa Suomen asemaa uudistumiskykyisenä demokratian mallimaana”. Hallituksen muodostamisen kuvauksen on tarkoitus edistää tätä päämäärää tarjoamalla tulevaisuuden hallituksenmuodostajille tietoa prosessista ja tekemällä se näkyväksi myös suurelle yleisölle.

Sitra siis tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus. Tämä ei ole moite vaan toteamus, joka asettaa selvityksen sen historialliseen asiayhteyteen.

Hallintopoliittinen politiikkayhteisö

Sitra ei toki ole tässä yksinomainen tai ensisijainen toimija. Parempaa olisi tarkastella sitä yhtenä osana hallintopolitiikkaan suuntautunutta politiikkayhteisöä, yhdessä valtioneuvoston kanslian, valtiovarainministeriön ja OECD:n kaltaisten organisaatioiden kanssa. Yhteisöön kuuluu myös hallintopolitiikasta kiinnostuneita poliitikkoja ja politiikasta muihin tehtäviin siirtyneitä henkilöitä.

Sitran tuoreen selvityksen toisena tekijänä on mainittu entinen kansanedustaja ja nykyinen Sitran vanhempi neuvonantaja Jouni Backman, joka toimi jo 2013 aloittaneen Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishankkeen (OHRA) seuranta- ja tukiryhmässä, jota puolestaan johti entinen kansanedustaja ja valtiosihteeri, nykyinen Opetushallituksen pääjohtaja Olli-Pekka Heinonen. OHRA-raportin suosituksia hallitusohjelmaneuvotteluista vietiin käytäntöön Smolnassa 2015.

Sitran selvityksestä käy ilmi, että hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku. Erityisen selvästi tämä tulee esille Antti Rinteen johtamissa neuvotteluissa 2019, jolloin Rinteen apuna toimi SDP:n eduskuntaryhmän pääsihteeri Kari Anttila. Hän oli ollut mukana myös vaaleja edeltävässä valtioneuvoston kanslian  ja valtiovarainministeriön työryhmässä, joka työsti suosituksia hallitusneuvottelujen organisoimiseksi. Tämän työn taustalla oli puolestaan edellä mainittu OHRA-hanke.

Hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku.

Hallintopolitiikkaan suuntautunut yhteisö toimii politiikkaideoiden levittämiseen erikoistuneena rakenteena. Sen vaikutus näkyy siinä, että esimerkiksi strategisen hallitusohjelman tai ilmiöpohjaisuuden kaltaiset politiikkaideat saavat vahvistusta monelta eri taholta ja alkavat muokata keskeisten poliitikkojen näkemyksiä hallituksen toimintaperiaatteista ja niiden toteuttamisen keinoista.

Kuvaava on, että Sitran selvityksessä valtioneuvoston kanslian koordinoima Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishanke on kuvattu osana hallituksen muodostumista. Samoin prosessiin on historiattomasti liitetty valtioneuvoston kanslian strategiaosasto, joka aloitti toimintansa vasta talvella 2015 strategiasihteeristön nimellä osana uutta strategista hallitusohjelmakonseptia.

Säilyykö politiikka politiikassa?

Vaikka Sitran selvitys on koko lailla neutraali ja keskittyy kuvaamaan hallituksen muodostamista sellaisessa muodossa, joka meillä on vakiintunut 2010-luvun aikana, ei voi välttyä tulkitsemasta selvitystä myös lievänä kritiikkinä prosessin vapaamuotoisuutta kohtaan. Selvityksessä hallitustunnustelijan asema kuvataan keskeiseksi, jolloin rivien välistä nousee kysymys läpinäkyvyydestä, tasapuolisuudesta ja ennustettavuudesta.

Jos pelkkä traditio ja luottamus hallitustunnustelijaan eivät riitä, olisiko seuraava askel hallituksen muodostamisen ohjeistaminen osapuolia sitovalla lainsäädännöllä? Tämä tuskin olisi viisasta, koska silloin byrokratisoitaisiin keskeistä poliittista prosessia suomalaisen kansanvallan ytimessä.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.