Euroopan unionin täydentyminen uusilla jäsenmailla on jäänyt Venäjän hyökkäyssodan ja Naton laajentumisen varjoon. Kuinka talouden hallinnan ja ohjauksen periaatteet ja menettelyt sopivat yhteen EU:n kasvun kanssa? Institutionaaliseen tasapainoon ei pitäisi puuttua, vaikka päätöksentekoa haluttaisiin tehostaa.
Sekä taloudessa että ulkoisessa ympäristössä on käynnissä suuria muutoksia, joiden vaikutusta intergraatioprosessiin on syytä pohtia. Arvioitaessa Euroopan tulevaa kehitystä, johon liittyy sekä uhkia että mahdollisuuksia, on järkevää pitää kiinni vakautta ja kestävyyttä koskevista periaatteista, joihin Suomikin aikoinaan sitoutui.
Vaikka yleisellä tasolla Euroopan unionin laajentumisesta vallitsee laaja yhteisymmärrys, edessä on väistämättä ongelmia. Laajentuminen merkitsee rahoitusvirtojen uudelleenjakoa. Budjettia koskevat ratkaisut ovat aina olleet vaikeita, lisäksi päävastuu Ukrainan jälleenrakennuksesta on jäämässä Euroopalle. Tämä kaikki varjostaa unionin kehittämistä tulevan vuosikymmenen ajan. Kun perussopimuksia – erityisesti EMU-artiklat sisältävää Maastrichtin sopimusta – ei haluta avata, on haettu muita keinoja.
Perussopimusten säilyessä ennallaan, painopiste on siirtynyt sopimusten tulkintaan, jossa komissio on aloitteentekijänä avainasemassa. Tämä on johtanut toissijaisen, alemman tason lainsäädännön ja määräysten merkityksen lisääntymiseen: Velvoittavasta lainsäädännöstä on tullut pehmeää sääntelyä, jonka tehokkuus on vähentynyt.
Suomen näkemys on, että unioni on oikeusyhteisö. Talouspolitiikan koordinaatiosta puhuttaessa lähtökohta on, että viime käden vastuu on jäsenvaltioilla. Siksi on seurattava valppaana, kuinka laajentuminen vaikuttaa institutionaaliseen tasapainoon.
Kysymys kuuluu, ovatko toimivalta- ja vastuusuhteet hämärtyneet? Hyväksyvätkö kansalliset parlamentit unionitason menettelyt, jos ne puuttuvat kansalliseen budjettivaltaan? EMU-sääntöjen piti olla yksinkertaisia ja läpinäkyviä. Jos menettelyt ovat kovin mutkikkaita, tämä tavoite ei voi toteutua. Miten käy sääntöjen kansalliselle omistajuudelle, jos ne koetaan vähemmän velvoittaviksi?
Toimivaltajako
Komissiolla on vuosien aikana ollut kolme roolia. Näistä tärkein koskee perussopimusten täytäntöönpanoa ja valvontaa. Toiseksi komissio on eräänlainen kansainvälisen järjestön sihteeristö silloin, kun on kysymys myös sääntöjen täytäntöönpanosta. Kolmantena alueena, jonka merkitys korostui erityisesti Jean-Claude Junckerin kabinetin aikana 2014–19, on komission rooli poliittisena toimijana.
Vaikka EU-instituutiot ovat paljolti avoimia, on kollegion toiminta päätöksentekijänä jäänyt varjoon. Tarvitaan lisää avoimuutta erityisesti, jos jäsenvaltioiden määrän lisääntyminen vaikuttaa komission toimintatapoihin.
Seuraavassa komission asemaa pohditaan näillä kolmella alueella.
Ensinnäkin talouspolitiikan koordinaatiota on pidetty niin merkittävänä, että sitä koskevat säädökset sisältyvät perussopimuksen EMU-artikloihin. Myös 3:n ja 60 %:n viitearvot on kirjattu sopimuksen pöytäkirjaan. Viitearvot perustuvat keskeisten muuttujien keskimääräisiin arvoihin. Kokonaistuotannon kasvua, inflaatiota ja korkotasoa koskevat luvut ovat ajan myötä muuttuneet, mutta myös niiden tulkinta on tullut joustavammaksi.
Komission vahvuuksia ovat laaja asiantuntemus ja kokemus, mutta toisaalta sen suositukset perustuvat ennusteille, joihin liittyy epävarmuuksia. Tämän vuoksi EU-tasolla tapahtuva hienosäätö voi olla liiallista, varsinkin kansallista budjettivalmistelua on vaikea ohjata hallinnon ulkopuolelta.
Keskeinen rooli koordinaatiossa on EU:n tilastoviranomaisella, joka vahvistaa muun muassa velkaluvut. Komissio laatii jäsenvaltioita koskevia kehitysarvioita, joista neuvostossa käydään vuoropuhelua. Komission vahvuuksia ovat laaja asiantuntemus ja kokemus, mutta toisaalta sen suositukset perustuvat ennusteille, joihin liittyy epävarmuuksia. Tämän vuoksi EU-tasolla tapahtuva hienosäätö voi olla liiallista, varsinkin kansallista budjettivalmistelua on vaikea ohjata hallinnon ulkopuolelta.
Kysymys kuuluu, missä määrin euroalue tarvitsee keskitettyä politiikkaohjausta yhdessä Euroopan keskuspankin (EKP) kanssa? Euromaat ovat alusta lähtien kokoontuneet kuukausittain ns. euroryhmässä, mutta käytännössä vain Saksalla, Ranskalla, Italialla ja Espanjalla on merkitystä finanssipolitiikan yhteensovittamisessa. Suomen kaltaisten pienempien maiden on puolestaan huolehdittava vakaudestaan, koska euroalue ei ole edelleenkään niin sanotusti optimaalinen valuutta-alue.
Komission pyrkimys on syventää integraatiota. Vuonna 2015 se esitti kolmivaiheisen suunnitelman, joka tähtäsi viime vaiheessa täydelliseen finanssiunioniin, jonka oli määrä toteutua vuonna 2025.
Mitä koordinaatiolla tavoitellaan?
Mutkikasta sääntökehikkoa voidaan tulkita eri tavoin. Monesti se on nähty välineenä ylläpitää ’talouskuria’, jolla jäsenvaltiot pakotetaan tiukkaan taloudenpitoon. Vaihtoehtoinen tulkinta on, että jokaisen jäsenvaltion on huolehdittava julkisen talouden vakaudesta ja kestävyydestä, koska mikään jäsenvaltio ei voi olla vapaamatkustaja.
Sääntökehikon tulee olla kaikille yhteinen. Talousliitossa säännösten tarkoituksena on suojata jäsenvaltioita markkinoiden ylilyönneiltä. Tämä liittyy siihen, että jäsenvaltioilla on yhteinen raha ja rahapolitiikka. Budjettisäännöt, kuten liiallisen kolmen prosentin alijäämän kieltäminen, sisältävät itse asiassa mekanismin, jonka on määrä normaalioloissa tasoittaa suhdannevaihteluja ja ehkäistä velkaantumista, kunhan julkisessa taloudessa on maltettu säilyttää tarpeeksi liikkumavaraa. Tämä on terveen järjen mukaista toimintaa.
Voidaan ajatella, että ’talouskurin’ tarkoitus on suojella jäsenvaltioita ’markkinakurilta’, josta saatiin kokemuksia finanssikriisin oloissa. Finanssikriisin yhteydessä todettiin, että olosuhteet olivat poikkeukselliset. Sääntökehikon jousto mahdollisti sen, että monet maat saivat vuosia lisäaikaa julkisen talouden sopeuttamiseksi. Vaikka tilanteet olivat aluksi vaikeita, mikään jäsenvaltio ei joutunut ahdinkoon sen jälkeen, kun oli sovittu uusista rahoitusvälineistä, kuten Euroopan rahoitusvakausväline ERVV. Kansalliset toimet kärjistivät tilanteen. Talous- ja rahaliitto ei voikaan sulkea pois jäsenvaltioiden omia politiikkavirheitä.
Markkinapaineet vaikuttavat talouspolitiikan liikkumavaraan. Tämä on osin heijastunut unionitasoisiin politiikkaratkaisuihin, joilla on kierretty maakohtaisia ongelmia. Julkisen velkaantumisen ongelma, joka heijastuu luottoluokittajien arvioissa kuitenkin säilyy. Niin kauan, kun viime käden vastuun katsotaan säilyvän jäsenvaltioilla ja julkiseen menotalouteen kohdistuu väestön ikääntymisen vuoksi merkittäviä haasteita, tähän tuskin löytyy ratkaisua.
Analyysit osoittavat kuinka haavoittuvia jäsenvaltiot ovat esimerkiksi korkotason noustessa. Integraation tiivistyessä nämä riskit koskevat yhteistä etua.
Euroopan tasoisten rahoitusmarkkinoiden kehittämisen on määrä tapahtua rahoitusmarkkinaunionin yhteydessä. Finanssikriisin yhteydessä painotettiin sitä, että jatkossa julkisen talouden ja pankki- ja rahoitussektorin välinen kytkentä on purettava. Jäsenvaltioiden on pidettävä huoli ’talouskurista’, jotta ’uusliberaali’ markkinakuri ei saa yliotetta. Tilanteesta voidaan esittää erilaisia tulkintoja, mutta ratkaisevaa on, millainen rooli EU-tason toimille halutaan antaa. Suomi on aiemmin katsonut, että yhteisvastuuta ei voida kasvattaa, jos eri maiden velkaantumisasteet eroavat merkittävästi.
Julkisen talouden keskipitkän ajan kestävyys on ollut alusta lähtien unionin keskeinen tavoite. Finanssikriisin jälkeen luotiin uutta toissijaista EMU-lainsäädäntöä, koska vakaus- ja kasvusopimus ei ollut estänyt velkaantumista. Monissa maissa julkisen talouden kestävyys oli heikkenemässä. Väestö ikääntyi ja kasvupotentiaali supistui. Tämä on nähty Suomessakin jo parin vuosikymmenen ajan. Sääntöjä tarkistettiin ja samalla ryhdyttiin seuraamaan väestökehitystä ja maakohtaisia kestävyysriskejä. Suomessa toteutettiin eläkeuudistus.
Politiikkakoordinaatio painotti nyt velkakestävyyttä. Kestävyysriskit vaihtelevat maittain – ei vain velkaantumisasteen vuoksi, vaan myös väestökehityksestä, eläkejärjestelmistä ja kasvupotentiaalista johtuen. Tästä syystä riskit ovat yhä enemmän maakohtaisia. Analyysit osoittavat kuinka haavoittuvia jäsenvaltiot ovat esimerkiksi korkotason noustessa. Integraation tiivistyessä nämä riskit koskevat yhteistä etua.
Koronakriisin aiheuttaman poikkeustilan vuoksi toimenpiteet ovat lykkääntyneet. Keväällä 2023 komissio julkisti ehdotuksen sääntökehikon uudistamiseksi. Ehdotus ei muuta koordinaation perusteita, vaan kysymys on paljolti hienosäädöstä. Kritiikin kohteina olleisiin 3 %:n ja 60 %:n viitearvoihin eikä liiallisten alijäämien menettelyyn ei puututa.
Kestävyysriskien hallinta
Uudessa lähestymistavassa lähtökohtana ovat velkariskit, jotka tekevät taloudesta haavoittuvan, esimerkiksi korkotason noustessa. Uusi kehikko, jonka yksityiskohdat ovat vielä työn alla, nojautuu perussopimusten mukaiseen rakenteeseen ja sisältää ennaltaehkäisevän ja korjaavan osan.
Komissio laatii ensin jäsenvaltioita koskevan keskipitkän aikavälin teknisen ’sopeutusohjelman’, joka tähtää velka-asteen alentumiseen. Tämän jälkeen jäsenvaltiot laativat kansallisesti hyväksyttävän poliittisen sopeutusohjelman, joka arvioidaan neuvoston, komission ja erityisen asiantuntijaelimen, European Fiscal Boardin, toimesta.
Jäsenvaltiot on jaettu velkasuhteen ja kestävyysriskin perusteella eri ryhmiin, mikä asettaa enimmäiskeston velkasopeutukselle. Enää ei puhuta niinkään sanktioista vaan enemmänkin mainehaitasta, joka jäsenvaltiolle aiheutuu kestävyysriskistä.
Jäsenvaltiot on jaettu velkasuhteen ja kestävyysriskin perusteella eri ryhmiin, mikä asettaa enimmäiskeston velkasopeutukselle. Enää ei puhuta niinkään sanktioista vaan enemmänkin mainehaitasta, joka jäsenvaltiolle aiheutuu kestävyysriskistä. Paineet sopeutuksen läpiviennille tulevat pääosin markkinoilta, koska muun muassa luottoluokittajat seuraavat maakohtaisia riskejä.
Talous- ja rahaliiton kehittämisen kannalta ero kolmivaiheiseen EMU-suunnitelmaan vuodelta 2015 on tuntuva. Vaikka komissio pyrkii tehostamaan keskitettyä talousohjausta, se on tuskin mahdollista maakohtaisten erojen vuoksi.
Myös uusi sääntökehikko, jossa suoraviivainen velkasääntö on hylätty, sisältää runsaasti hienosäätöä. Toimivaltajaon kannalta keskeistä on, että komission liikkumavaraa lisääviä delegoituja säädöksiä ei lisätä. Talouspolitiikan koordinaatio säilyisi edelleen monenkeskeisenä, vaikka komission toimintaan sisältyy edelleenkin kahdenvälistä ohjausta.
Talouden hallinta jatkossa
Sääntökehikkoa on arvosteltu siitä, että se ei ole kasvuystävällinen. Itse asiassa 2010-luvun aikana siihen on lisätty joustavuuselementtejä siten, että jäsenvaltioiden tilannetta arvioitaessa tulee ottaa huomioon esimerkiksi rakenteelliset uudistukset ja julkiset investoinnit. Myös panostukset vihreään siirtymään otetaan huomioon arvioitaessa jäsenvaltion tilaa ja näkymiä.
Jatkossa lisää painoarvoa saanevat myös puolustusmenot. Eri maiden panostuksissa on suuria eroja: esimerkiksi Kreikassa 3,7 % ja Irlannissa 0,2 % BKT:sta. Naton asettama kahden prosentin tavoite muodostunee vertailukohdaksi.
Olisi ongelmallista, jos julkista taloutta koskevat säädökset ulotettaisiin koskemaan yhä enemmän jäsenvaltioiden rakenteita. Kansallinen budjetti ja siihen liittyvät parlamentaariset menettelyt ovat luonteeltaan perustuslaillisia. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet ohjaavat unionin kehittämistä.
Huomion kohdistuessa puolustusmenoihin tai julkisiin investointeihin kysymys on maakohtaisista olosuhteista. Rakennetoimia koskevat komission arviot lähinnä tukevat niitä jäsenvaltioiden suunnitelmia, joiden katsotaan tukevan kasvua. Tämä ei ole täysin ongelmatonta. Eri asia on, kun uudistuksia toteutetaan osittain unionin rahoituksella, tällöin tukien ehdollisuudella ja valvonnalla on ratkaiseva talouden hallinnassa.
EU:n on pidettävä kiinni yhteisistä arvoista. Eri asia on, kuinka arvoyhteisöä hallitaan, varsinkin, kun unioni laajenee kovin erilaisiin maihin.
Julkinen talous ja budjetti eivät ole vain finanssipolitiikkaa, koska valtion budjetti on keskeinen rakennepolitiikan väline. Suomessa noudatettu keskipitkän aikavälin orientaatio julkisen talouden ohjauksessa sopii tähän hyvin. Rakennetoimia ja -sääntelyä koskevaa parlamentaarista päätöksentekoa voidaan tuskin pitää ’uusliberalistisena, vaikka pyrkimyksenä olisikin hyödyntää markkinoiden kehitystä.
Laajentumisen myötä huomio kiinnittynee erilaisten rakennerahastoista saatavien tuki-instrumenttien makrotaloudellista ehdollisuutta koskeviin säädöksiin ja käytäntöihin. Ehdollisuus koskee myös perussopimusten mukaisten alijäämäsääntöjen noudattamista. Tukien ehdollisuuden on epäilty hidastavan asianomaisten maiden lähentymisprosessia. vaikka tukien tulisi sitä edistää. Unionialueen eroja heijastavat tulonsiirrot saavat yhä enemmän merkitystä alueen sisäisten tuloerojen ja koheesion korostuessa.
Tämä on kiinnostavaa, koska hakijamaiden suoriutuminen unionin ja euroalueen jäsenyydelle asetettavista taloudellisista kriteereistä on keskeinen asia. Tämän vuoksi poliittiset paineet jäsenyysprosessien edistymiselle ovat tuntuvia. Jotta ymmärretään edessä oleva haasteen mittakaava, on hyvä muistaa, että esimerkiksi Ukraina on tulotason perusteella maailmassa 112. sijalla Mongolian jälkeen, ja väestön määrä on 44 miljoonaa – mikä on enemmän kuin Puolan väkiluku.
Selvää on, että EU:n on pidettävä kiinni yhteisistä arvoista – siis siitä, että unioni on arvoyhteisö. Eri asia on, kuinka arvoyhteisöä hallitaan, varsinkin, kun unioni laajenee kovin erilaisiin maihin kuten Ukraina, Moldova ja Länsi-Balkanin alue.
Mikäli unionin kehittäminen kohti tiivistä arvoyhteisöä osoittautuu kovin vaativaksi päämääräksi, muodostavat sisämarkkinat sen rinnalla tärkeän oikeusperustan. Tähän liittyvät myös koheesiopolitiikkaa koskevat sanktiot.
Sisämarkkinoiden merkitys
Loppujen lopuksi sisämarkkinat käsittävät hyvin laajan toimialueen, joka heijastaa yhteisiä arvoja ja niiden noudattamista. Kysymys on yhteisestä edusta, jonka merkitys korostuu markkinaintegraation tiivistyessä. Unioni on legitiimi silloin, kun se keskittyy kansalliset rajat ylittävien vaikutusten hallintaan. Tämä koskee kaikkia jäsenvaltioita; euroalueella, sen ulkopuolella, että hakijamaa-asemassa olevia.
Markkinaintegraatio vaatii ajan oloon vaatia ratkaisuja, jotka ottavat huomioon kasvavat, rajat ylittävät vaikutukset. Viime vuosien kehitys osoittaa, kuinka unionin alueen taloudet ovat kietoutuneet yhteen. Tämän seurauksena on tarvittu lisää rajat ylittävää yhteistoimintaa ja markkinavalvontaa. Hyvä esimerkki tästä on pankkiunioni, joka heijastaa kehittyvää pankki- ja rahoitusalan integraatiota. Finanssikriisi olisi voitu ehkä välttää, jos olisi ymmärretty, kuinka läheisesti markkinat ovat integroituneet.
Riippumatta siitä missä vaiheessa kukin jäsenvaltio on, tämä koskee myös talous- ja rahaliittoa. Rahaolojen vakaus ja talouden kestävyys ovat osa yhteistä arvoperustaa ja varautumista unionin jäsenyyteen. Edellinen laajentumisaalto epäonnistui osin hakijoiden epäkypsyyden vuoksi.
Joku voi ajatella, että tämä on askel taaksepäin kohti vapaakauppa-aluetta. Näin ei kuitenkaan ole, koska markkinat ovat dynaamiset. Pääsy sisämarkkinoille on keskeinen kannustin kehittää taloutta ja oikeusyhteisöä. Rajat ylittävät vaikutukset ja niiden hallinta on eurooppalaisen yhteistyön ydin. Tässä kontekstissa on helppo nähdä, kuinka esimerkiksi ilmastopolitiikka on keskeinen aihealue, joka koskee yhteistä etua ja arvoja.
VTM Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva valtiovarainministeriön kansantalousosaston apulaisosastopäällikkö. Vuosina 2001–14 Kajaste toimi sijaisjäsenenä EU:n talous- ja rahoituskomiteassa.
Artikkelikuva: Christian Lue / Unsplash
