EU:n vuosittaisen budjetin peruslinjat määritetään seitsenvuotisessa rahoituskehyksessä, joista seuraavan on määrä alkaa vuoden 2021 alusta. Neuvotteluissa rahoituskehyksestä näkyvät unionin uudet haasteet. EU-vaalien tulos voi vaikuttaa rahankäytön painopisteisiin.
Neuvottelut Euroopan unionin monivuotisesta rahoituskehyksestä (engl. Multiannual Financial Framework) käynnistyivät virallisesti toukokuussa 2018 komission tiedonannolla. Komissio ei aloittanut työtään tyhjästä, vaan se on kuullut keskeisiä sidosryhmiä kuten Euroopan parlamenttia, jäsenvaltioita, kansallisia parlamentteja sekä EU:n rahoituksen saajia.
Rahoituskehyksen hyväksyminen on pitkä prosessi, joka vaatii sekä Eurooppa-neuvoston yksimielisen tuen että EU-parlamentin yksinkertaisen enemmistön. Uuden parlamentin kokoonpano voi vaikuttaa myös rahoituskehyksen sisältöön.
Komissio nimesi uuden ehdotuksen vuosien 2021–2027 kehykseksi ”nykyaikaiseksi talousarvioksi unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia”. Sen julkilausuttuja tavoitteita ovat EU-tason lisäarvon kasvattaminen, selkeys, byrokratian vähentäminen sekä tuloksellisuus. Keskeisenä tavoitteena on keskittyä kaikkein vaikuttavimpiin politiikkatoimenpiteisiin.
Taustalla on EU:n muuttunut toimintaympäristö viimeisen kymmenen vuoden aikana: kiristynyt geopoliittinen tilanne, vuoden 2015 niin kutsuttu pakolaiskriisi, Itä-Euroopan oikeusvaltiokehitys sekä tietenkin Britannian päätös lähteä EU:sta. Komission ehdotuksessa näkyvät vahvasti uudet painopisteet kuten muuttoliikkeiden hallinta, rajaturvallisuus sekä digitalisaation edistäminen.
Reaaliarvoilla mitattuna leikkauksia on luvassa maatalouspolitiikkaan ja koheesiopolitiikkaan. Lisäpanostuksia halutaan taloudellisen kasvun lähteisiin kuten tutkimukseen ja innovaatiotoimintaan.
EU-budjetti syntyy uuteen toimintaympäristöön
EU:n rahankäytön uudistamisesta on puhuttu vuosia. Jo vuonna 2003 ilmestynyt Sapirin raportti piti EU-budjettia ”historiallisena jäänteenä” ja ehdotti merkittäviä uudistuksia EU-budjettiin.
Uudistustyö on ollut kuitenkin hidasta, sillä budjetin keskeiset painopisteet kuten maatalous- ja rakennepolitiikka tulevat vuosikymmenten takaa ja niiden äkillinen muuttaminen on koettu vaikeaksi.
EU-budjetin koko suhteessa maiden bruttokansantuotteeseen (noin 1 prosentti) on pysynyt vakiona 1980-luvulta lähtien. Vuoden 2018 budjetin koko oli noin 160 miljardia euroa. Suurimmat menoerät muodostuvat maatalous- ja kalastustuista sekä aluekehitykseen liittyvistä tuista, jotka muodostavat unionin budjetista noin 80 prosenttia.
Budjetin keskeiset painopisteet kuten maatalous- ja rakennepolitiikka tulevat vuosikymmenten takaa ja niiden äkillinen muuttaminen on koettu vaikeaksi.
Maataloustukien määrä on tosin tippunut 2000-luvun alun tasosta, jolloin niiden osuus oli puolet EU-budjetista. Uudessa ehdotuksessa määrä on tippumassa noin kolmasosaan koko rahoituksesta.
Brexit jättää toteutuessaan budjettiin vuosittain noin 17 miljardin euron loven, joka vastaa noin 12 prosenttia koko EU-budjetista. Vaikka Britannia on onnistunut neuvottelemaan helpotuksia jäsenmaksuista, on se edelleen suurimpia nettomaksajia. Tästä syystä brexit aiheuttaa paineita myös uuden rahoituskehyksen läpiviennille. Monien maiden mielestä maksuosuudet eivät saisi kasvaa, mutta varoja tarvitaan uusien haasteiden kohtaamiseen.
Miten budjettia pitäisi arvioida?
EU:n rahoituskehys heijastaa jäsenmaiden ja Euroopan parlamentin arvovalintoja. Komissio on kuitenkin viime vuosina painottanut lähestymistavassaan entistä enemmän yleisiä periaatteita, joiden valossa budjettia tulisi arvioida. Näitä kriteereitä on ainakin kolme.
Ensimmäisen kriteerin mukaan EU-budjetista tehtävien investointien on oltava vaikuttavia. Yksinkertaisesti tulkittuna kriteeri tarkoittaa sitä, että investoinnin tuoton tulisi ylittää siihen suunnatut panostukset.
Yleensä kriteerin tulkitaan tarkoittavan rahoitusinstrumenttien suuntaamista kohteisiin, joiden vaikutus pitkän aikavälin kilpailukykyyn on merkittävin. Tällaisia ovat esimerkiksi tutkimus- ja innovaatiotoiminta, koulutus ja infrastruktuurihankkeet.
Kriteerin tulkintaan vaikuttaa kuitenkin budjetin tarkoitus. Esimerkiksi rakennerahastojen vaikuttavuuden analyysi riippuu siitä, tarkastellaanko asiaa kilpailupolitiikan vai sosiaalipolitiikan näkökulmasta.
Rahastojen käyttöä on pitkään ohjannut periaate, jonka mukaan tulonsiirrot eivät saisi muodostua pysyviksi, vaan rahoituksen tulisi olla lähtökohtaisesti projektiluontoista.
Rahoituksen tuottama lisäarvo on yleensä korkeampi, jos alueella harjoitettava tuotanto on kehittynyttä ja koulutuksen edellytykset edes tyydyttävällä tasolla.
Komissio on viime vuosina painottanut lähestymistavassaan entistä enemmän yleisiä periaatteita, joiden valossa budjettia tulisi arvioida.
Toisen kriteerin mukaan EU-budjetissa pitäisi keskittyä asioihin, joissa unioni voi tuoda eniten ”lisäarvoa” (added value). Komissio omaksui lisäarvon käsitteen keskeiseksi arviointikriteeriksi ennen vuoden 2014 rahoituskehystä.
Komission oman määritelmän mukaan tämä tarkoittaa ”sellaisten hankkeiden tai investointien tukemista, jotka eivät olisi syntyneet ilman EU:n mukanaoloa”. Kyse voi olla siis hankkeista, jotka ovat liian suuria yksittäisen valtion toteutettaviksi, niin kuin EU:n satelliittihanke.
Toisaalta ”lisäarvolla” voidaan viitata hankkeisiin, joissa vaikuttavin lopputulos saadaan nimenomaan yhteistyöllä. Puhutaan rajat ylittävien hankkeiden skaalaeduista. Tällaisia hankkeita ovat esimerkiksi EU:n ulkosuhteisiin liittyvät kehityshankkeet tai vaikkapa kyberuhkien torjunta, jossa parhaaseen lopputulokseen päästään keskitetyillä instituutioilla ja valtioiden välisellä tiedonvaihdolla.
Kolmannen kriteerin mukaan EU-budjettia tulisi käyttää myös hyvän hallintotavan (good governance) edistämiseen. Ajatus ”eurooppalaisen hallintotavan” edistämisestä nousi komission tavoiteohjelmiin 2000-luvun alussa. Sen keskeisiä periaatteita oli viisi: avoimuus, osallisuus, vastuullisuus, vaikuttavuus ja johdonmukaisuus.
Hyvän hallintotavan edistäminen on ollut keskeinen osa EU:n kehitys-, naapuruus- ja jäsenhakemuspolitiikkaa (accession policy), ja siihen on kiinnitetty yhä enemmän huomiota myös EU:n oman rahoituskehyksen ja rakennerahastojen puitteissa.
Ajatuksena on, että taloudellisen kilpailukyvyn ohella EU:n investointien pitäisi edistää vastuullista hallintotapaa ja laajemmin demokraattista kulttuuria. Konkreettisesti tämä tarkoittaa esimerkiksi rakennerahastojen kautta myönnettävän rahoituksen parempaa valvomista. Se voi tarkoittaa myös rahoituksen ehdollistamista suhteessa demokratia- ja oikeusvaltiokehitykseen.
Miten näitä kriteerejä voidaan soveltaa käsiteltävissä olevaan ehdotukseen?
Komission ehdotus EU:n monivuotiseksi rahoituskehykseksi vuosille 2021–2027 heijastaa yleisellä tasolla myös edellä mainittuja kriteerejä. Rahoituskehyksen vertailua tosin hankaloittaa hieman budjetin rakenteen muuttuminen, sillä osa menoista on siirtynyt eri momenteille.
Taustalla on yleinen siirtymä maatalouteen ja alueille annetusta tuesta EU-tason julkishyödykkeisiin kuten yhteisen rajaturvallisuuden edistämiseen. Bruegel-ajatushautomon laskelmien mukaan esimerkiksi koheesiorahaston nominaalinen arvo on 6 prosenttia edellistä rakennekehystä suurempi, mutta inflaatiokorjattu reaaliarvo 7 prosenttia pienempi. Maatalouspolitiikassa leikkaus on reaalisesti 15 prosenttia.
Toukokuussa valittava Euroopan parlamentti joutuu käymään keskustelua maatalouspolitiikan kokonaisvaltaisesta uudistamisesta.
Yhteisen maatalouspolitiikan eli niin sanotun CAP-järjestelmän tulevaisuus nousee aika ajoin keskusteluun. On yleisesti tunnettua, että maataloustukeen liittyy ruokaturvan ja biodiversiteetin edistämisen lisäksi selkeitä sosiaalipoliittisia tavoitteita. Yleinen ongelma on, että sektorikohtainen tuki ei ole erityisen tehokas instrumentti. 80 prosenttia tuesta menee 20 prosentille viljelijöitä.
Komission teettämät tutkimukset viittaavat tehottomuuksiin erityisesti niissä toimenpiteissä, jotka liittyvät ympäristövaikutuksiin ja biodiversiteetin ylläpitoon. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2017 ilmestynyt selvitys osoitti, että vuodesta 2013 käynnistetyt ”vihreään” maatalouteen liittyneet hankkeet eivät ole olleet erityisen tehokkaita.
Myös toukokuussa valittava Euroopan parlamentti joutuu käymään keskustelua maatalouspolitiikan kokonaisvaltaisesta uudistamisesta. Uudistamista voitaisiin tehdä asteittain esimerkiksi 1–2 rahoituskehyskauden puitteissa.
Yksi vaihtoehto olisi soveltaa yhteisrahoitusmenettelyä (co-financing) myös ”ensimmäisen pilarin” maataloustukiin Osa tuesta tulisi näin kansallisesta budjetista.
Rakenne- ja aluepolitiikan vaikuttavuutta on arvioitu useissa selvityksissä ja akateemisissa tutkimuksissa. Yleisellä tasolla rakennepolitiikka on todettu vaikuttavaksi, mutta sen teho vaihtelee alueittain.
Yleisellä tasolla rakennepolitiikka on todettu vaikuttavaksi, mutta sen teho vaihtelee alueittain.
Ongelmia on ainakin kolme. Ensiksi rakennepolitiikan teho riippuu usein poliittisten instituutioiden toimintakyvystä: rakennepolitiikka on heikointa siellä, missä sille olisi eniten tarvetta. Toiseksi rakennepolitiikan teho on todettu valitettavan lyhytaikaiseksi, sillä rahoitus koostuu pääosin rajatuista projekteista. Kolmanneksi EU-maat lähentyvät taloudellisesti toisiaan, mutta maiden sisällä alueelliset erot kasvavat.
Tutkimuskirjallisuudessa on esitetty ainakin kahta ratkaisua. Alue- ja kehitysrahastoista maksettavan tuen tulisi suuntautua nykyistä pitkäkestoisempiin hankkeisiin, jotka tukisivat paremmin kasvun edellytyksiä pitkällä aikavälillä. Tämä voisi toteutua esimerkiksi lisäämällä maiden omaa rahoitusosuutta.
Toiseksi rahastoja tulisi käyttää entistä tehokkaammin hyvän hallintotavan edistämiseen. Tämä tarkoittaisi ehdollisuuden kasvattamista EU:n budjetissa.
Tukea oikeusvaltiokehitykseen ja tutkimukseen
Osana hyvän hallintotavan edistämistä komissio on sisällyttänyt ehdotukseensa mekanismin, jonka tarkoituksena on edistää oikeusvaltioperiaatteen toteutumista. Konkreettisesti mekanismi mahdollistaisi EU-budjetin suojaamisen tilanteessa, jossa jäsenmaa rikkoo oikeusvaltioperiaatteen toteutumista.
Vaikka ehdotus ei ole suoraan suunnattu yksittäistä maata vastaan, on se nähty kiristysruuvina erityisesti nettosaajamaiden kuten Unkarin, Puolan ja Romanian suuntaan.
Komissio on sisällyttänyt ehdotukseensa mekanismin, jonka tarkoituksena on edistää oikeusvaltioperiaatteen toteutumista.
Myös tutkimus- ja innovaatiotoimintaan ehdotetaan lisärahoitusta. Taustalla on yleinen huoli Euroopan t&i-rahoituksen kehityksestä, joka on jäämässä jälkeen Yhdysvalloista.
Horizon Europe -nimen alla kulkevaan tutkimusrahoitukseen liittyy myös aito eurooppalaisen tason lisäarvo. Yliopistot ja tutkijat joutuvat kilpailemaan rahoituksesta eurooppalaisessa kontekstissa, mikä on edistänyt tieteen kansainvälistymistä. Ohjelma on myös lisännyt tutkijoiden liikkuvuutta.
Kritiikkiä on kuitenkin esitetty siitä, että perustutkimuksen lisäpanostukset ovat melko vaatimattomia. Komission ajattelua ohjaa eurooppalaisen tutkimusrahoituksen suuntaaminen vahvemmin soveltavaan tutkimukseen. Rahoitus myös keskittyy vahvasti jo valmiiksi vahvoille yliopistoille ja tutkimusinstituuteille.
Uusi rahoituskehys toisi merkittäviä lisäyksiä rajaturvallisuuteen sekä maltillisen lisäyksen muuttoliikkeiden hallintaan. Ehdotuksia on pidetty pääosin perusteltuina, sillä kyse on aidosti EU-tason julkishyödykkeistä. Vahvistettavia instituutioita olisivat ennen kaikkea Frontex, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, Europol ja tietojärjestelmien koordinointiin keskittyvä eu-LISA.
Rajaturvallisuus ja maahanmuuton hallitseminen on keskeinen osa esimerkiksi Schengen-järjestelmää, jonka romahtaminen tarkoittaisi merkittäviä taloudellisia menetyksiä: Bertelsmann-ajatushautomon mukaan vuosittaiset kustannukset voisivat nousta jopa 50 miljardiin euroon.
Toisaalta muuttoliikkeiden hallintaan liittyy monia kyseenalaisia piirteitä kuten suunnitelmat ”maihinnousuleirien” perustamisesta Pohjois-Afrikan maihin. On ilmeistä, että nykyistä turvapaikkapolitiikkaa määrittävä Dublin-järjestelmä ei ole yksinään riittävä, vaan EU:n olisi kehitettävä myös pysyvää taakanjakomekanismia.
Parlamentin vaihtuminen voi monimutkaistaa tilannetta
Koska rahoituskehyksen hyväksyntä vaatii sekä EU-parlamentin siunauksen että jäsenmaiden yksimielisen tuen, on lopputulos väistämättä jonkinasteinen kompromissi.
Tähän asti neuvottelut Eurooppa-neuvoston, Euroopan komission ja EU-parlamentin välillä ovat edenneet hyvässä järjestyksessä. Europarlamenttivaalien läheisyys asettaa kuitenkin haasteen, sillä edellisen EU-parlamentin päätökset eivät sido nyt toukokuussa valittavaa parlamenttia.
EU:n rahoituskehyksen eteenpäin vieminen on myös yksi Suomen puheenjohtajakauden haasteista.
Todennäköisintä kuitenkin on, että uusi EU-parlamentti tulee jatkamaan sovitun esityksen puitteissa. Merkittävä muutos parlamentin voimatasapainossa voi kuitenkin heijastua budjetin sektorikohtaisiin esityksiin. EU:n rahoituskehyksen eteenpäin vieminen on myös yksi Suomen puheenjohtajakauden haasteista.
Myös brexitin venymisen on pelätty aiheuttavan riskejä rahoituskehyksen läpiviennille. Jos Britannia olisi vielä jäsen vuoden 2020 huhtikuussa, voisi se estää rahoituskehyksen hyväksymisen Eurooppa-neuvostossa – tai kiristää tällä neuvotteluetuja itselleen.
Britannia ei voi kuitenkaan estää neuvottelujen etenemistä. Huhtikuun huippukokouksessa sovittu lisäaika lokakuun 2019 loppuun heijasteleekin pyrkimystä viedä brexit maaliin ennen uuden komission aloittamista.
EU on käyttänyt viimeiset 10 vuotta sisäisten kriisien ratkaisemiseen. Samalla Eurooppaa ympäröivä geopoliittinen todellisuus on muuttunut perustavasti Venäjän uuden voimapolitiikan, Yhdysvaltojen kasvavan protektionismin ja Kiinan taloudellis-poliittisen vallankäytön myötä.
EU:n seuraava budjetti ei muuta tätä tilannetta, mutta se pyrkii kiinnittämään huomion entistä paremmin ympäröivän maailman muuttumiseen. Olisikin toivottavaa, että EU:n globaali toimintaympäristö nousisi EU-vaalikeskusteluun myös muutenkin kuin vaalihäirinnän kaltaisten teemojen kautta.
Timo Miettinen toimii tiiminvetäjänä Suomen Akatemian huippuyksikössä Law, Identity and the European Narratives. Hän johtaa myös tutkimushanketta Between Law and Politics, joka tutkii eurooppalaista talousliberalismia.
