Euroopan turvallisuuden sulkeutuva taivas

Miten käy Euroopan turvallisuuden, kun Yhdysvallat on vetäytymässä solmituista asevalvontasopimuksista ja Venäjä häiritsee luottamuksen rakentamista? Yksi strategia, joka voisi lievittää nykyistä konfliktia olisi syvempi keskustelu historiasta.

Viime toukokuun lopussa Yhdysvallat ilmoitti aikomuksestaan vetäytyä Avoin taivas -sopimuksesta (Treaty on Open Skies), joka on yksi merkittävimmistä monenvälisistä asevalvontasopimuksista Euroopassa. Syyksi ilmoitettiin erimielisyys siitä, mitä Venäjä sallii muiden valtioiden tarkkailla sopimuksen kautta.

Tämä on haitallista kylmän sodan jälkeiselle Euroopan turvallisuusympäristölle, joka perustuu vuoropuheluun, yhteistyöhön, ja luottamusta lisääviin toimiin.

Asevalvonnan asiantuntijat Alexandra Bell (Yhdysvallat), Wolfgang Richter (Saksa), ja Andrei Zagorski (Venäjä) ovat olleet huolissaan jo pitkään Yhdysvaltojen aikomuksista vetäytyä Avoin taivas -sopimuksesta sekä sopimuksen tulevaisuudesta. Heidän mielestään tavanomaisten aseiden valvontajärjestelmä Euroopassa on hajoamassa Yhdysvaltojen ja Venäjän poliittisen kiinnostuksen puutteen vuoksi. Heidän mielestään eurooppalaisten johtajien tulisi ymmärtää, että ”nyt on paniikin aika”.

”Eurooppalaisten johtajien tulisi ymmärtää, että nyt on paniikin aika.”

Avoin taivas -sopimuksen tilannetta ei ole käsitelty laajasti suomalaisessa julkisessa keskustelussa. Maanpuolustuskorkeakouluun apulaisprofessori Tommi Koivula ja oikeustieteen tohtori Katariina Simonen totesivat vuonna 2017, että aseiden valvontaan liittyvää asiantuntemusta on Euroopassa liian vähän.

Yhdysvaltojen ilmoitus vetäytyä sopimuksesta on herättänyt tärkeitä kysymyksiä siitä, kuinka on päädytty nykytilanteeseen ja kuinka edetä. Nyt olisi taas sopiva hetki kiinnittää huomiota Euroopan turvallisuuden heikentyneeseen tilaan.

Avoin taivas -sopimus ja kylmän sodan jälkeinen turvallisuus

Vuonna 1992 allekirjoitettu ja 2002 voimaan astunut Avoin taivas -sopimus sallii aseettomat valvonta- ja kuvauslennot allekirjoittajavaltioiden alueilla. Jokaisella allekirjoittajamaalla on oikeus suorittaa lyhyellä varoitusajalla lentoja toisen allekirjoittajamaan koko alueella kerätäkseen tietoja sen sotilaallisista voimista ja toiminnasta.

Lennot ovat osa yhteistyötä, joka antaa allekirjoittajamaille mahdollisuuden suunnitella ja suorittaa sotilaallisia operaatioita muiden allekirjoittajamaiden kanssa. Näin ollen sopimuksella on arvoa yhteistyön, läpinäkyvyyden ja luottamuksen lisääjänä, ei pelkästään tiedustelutietojen lähteenä.

Ehdotuksia Avoin taivas- tyyppiseksi sopimukseksi tehtiin jo 1950-luvulla, mutta neuvotteluja ei käyty vakavasti ennen perestroikan ja glasnostin aikaa ja kylmän sodan loppua. Avoin taivas -sopimus onkin osa kylmän sodan lopussa allekirjoitettujen monenvälisten asevalvontasopimusten merkittävää troikkaa.

Jokaisella sopimuksen allekirjoittajamaalla on oikeus suorittaa lyhyellä varoitusajalla lentoja toisen allekirjoittajamaan koko alueella kerätäkseen tietoja sen sotilaallisista voimista ja toiminnasta.

Ensimmäisenä allekirjoitettiin sopimus tavanomaisista asevoimista Euroopassa (niin kutsuttu TAE-sopimus). Sopimus allekirjoitettiin vuonna 1990 osana Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin (Etyk, Etyj vuoden 1994 jälkeen) prosessia ja sen tarkoituksena on rajoittaa sotilaallisten joukkojen määrää Euroopassa.

Toinen Etyk-prosessin osana hyväksytty sopimus on vuonna 1990 allekirjoitettu Wienin asiakirja, joka edistää sotilaallisen tiedon vaihtoa. Troikan kolmas, Avoin taivas -sopimus suunniteltiin alun perin luomaan luottamusta Naton, Neuvostoliiton ja Varsovan liiton jäsenten välillä. Nykyään sopimuksella on sama tavoite, mutta 34 yksittäisen allekirjoittajavaltion välillä, mukaan lukien Suomi.

Avoin taivas -sopimus, kuten myös Etyj, on yksi kylmän sodan jälkeisen Euroopan turvallisuuden merkittävistä pilareista. Vaikka se on erillinen sopimus, se liittyy läheisesti Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestöön (Etyj) sen avoimuuden perusfilosofian vuoksi.

Luottamukseen perustuva turvallisuuden hidas rappeutuminen

Ensimmäisenä tämän troikan kolmesta sopimuksesta sopimus tavanomaisista asevoimista Euroopassa aloitti hitaan kuolemansa vuonna 1999, kun Venäjä kieltäytyi suorittamasta mitään osiota, joka edellyttäisi Venäjän joukkojen siirtämistä Georgian ja Moldovan alueelta. Venäjä keskeytti yksipuolisesti osallistumisensa sopimukseen vuonn a 2007.

Wienin asiakirja sen sijaan päivitettiin onnistuneesti vuosina 1992, 1994 ja 1999. Neuvottelut lisäpäivityksistä pysähtyivät vuonna 2016, kun Etyjiin osallistuvat valtiot eivät päässeet yksimielisyyteen vuoden 2011 Wienin asiakirjan uusimisesta. Vanha sopimus on edelleen käytössä.

Nykyiset Avoin taivas -sopimuksen vaikeudet tulee nähdä osana Venäjän kasvavaa tyytymättömyyttä kylmän sodan jälkeistä asevalvontajärjestelmää ja Euroopan yleistä turvallisuusjärjestelmää kohtaan.

Venäjän ulkoministeri Sergei Lavrov totesi Etyj-ministerineuvostossa joulukuussa 2019, että Wienin asiakirjan päivittäminen ei ole järkevää, koska länsimaat eristävät Venäjää aggressiivisesti.

Samanlaisia ​​erimielisyyksiä on syntynyt Avoin taivas -sopimuksen osalta: erimielisyyksiä siitä, miten vanhoja aseiden valvontasopimuksia tulisi jatkaa tai pitää voimassa. Siten nykyiset Avoin taivas -sopimuksen vaikeudet tulee nähdä osana Venäjän kasvavaa tyytymättömyyttä kylmän sodan jälkeistä asevalvontajärjestelmää ja Euroopan yleistä turvallisuusjärjestelmää kohtaan.

Onko ongelmana sopimuksen henki vai sen kirjain?

Jo lokakuussa 2019 Yhdysvaltain virkamiehet vihjasivat yksipuolisesta vetäytymisestä Avoin taivas -sopimuksesta. Perusteena olivat sopimuslennoilla käytettävien lentokoneiden päivityskustannukset ja pelko siitä, että Venäjä käyttää lentoja Yhdysvaltojen kriittisen infrastruktuurin kartoittamiseen.

Nykyään Yhdysvaltojen virallinen retoriikka keskittyy pääasiassa Venäjän tekemiin sopimusrikkomuksiin. Venäjä kieltäytyy tällä hetkellä Avoin taivas -lennoista kohteisiin, jotka sijaitsevat alle 10 kilometrin päässä Venäjän Georgian rajalta. Lisäksi Venäjä kieltää 500 kilometriä pitemmät tarkkailulennot Kaliningradin erillisalueelle. Yhdysvaltojen näkemyksen mukaan nämä ovat rajoituksia, joita sopimus ei salli.

Yhdysvaltain diplomaatit ja asiantuntijat tarjoavat kuitenkin virallisista näkemyksistä hieman poikkeavan kuvan. Esimerkiksi asiantuntijat väittävät, että Venäjä voisi helposti hakea riittävästi tietoa Yhdysvaltojen infrastruktuurista satelliittiensa avulla. Avoin taivas -sopimuksen lennot eivät näin ollen olisi edes tarpeellisia tiedustelutavoitteiden kannalta.

James Gilmore, Yhdysvaltain Etyj-suurlähettiläs, mainitsi maaliskuussa 2020 diplomaattisina edistysaskeleina, että Venäjä voisi olla luopumassa osasta vastustuksestaan. Hän mainitsi uusista tarkkailumahdollisuuksista Avoin taivas -sopimuksen mukaisille lennoille aiemmin suljetuilla alueilla.

Oikeudelliset asiantuntijat lisäksi esittävät, että Yhdysvaltojen viralliset huolenaiheet koskevat enemmän sopimuksen henkeä kuin sen kirjainta.

Uuden hallinnon uudet tavoitteet

Yhdysvaltojen aikomus vetäytyä sopimuksesta korostaa presidentti Donald Trumpin hallinnon jatkuvaa kansainvälistä neuvottelusuuntausta.

Vuonna 2019 Yhdysvallat esimerkiksi irtisanoutui Keskimatkan ydinasevoimasopimuksesta (INF-sopimus), koska Venäjä oli ottanut käyttöön ohjuksia, joita ei sallittu sopimuksessa. Trumpin hallinto on myös vaikeuttanut neuvotteluja uuden START-sopimuksen jatkamisesta. Kyseessä on kahdenvälinen ydinaseiden vähentämissopimus Venäjän kanssa, jonka voimassaolo päättyy vuonna 2021.

Washingtonin Lähi-idän politiikan instituutin toimitusjohtaja Michael Singh uskoo, että näiden sopimusten neuvotteluihin vaikuttamalla voidaan ohjata Venäjän käyttäytymistä muilla turvallisuuspoliittisilla alueilla. Yhdysvaltojen vetäytyminen Avoin taivas -sopimuksesta voidaankin lukea presidentti Trumpin ääneen lausutuksi yritykseksi pakottaa Venäjä takaisin neuvottelupöytään.

Yhdysvallat käyttää Euroopan turvallisuutta neuvotteluvälineenä muilla alueilla eikä se ole huomioinut näiden toimien mahdollisia vaikutuksia eurooppalaisiin liittolaisiin.

Toinen Yhdysvaltojen tavoite on, että myös Kiina osallistuisi asevalvontasopimusten uudelleenneuvotteluihin. Tällä hetkellä näyttää siltä, että Yhdysvallat tarvitsee Venäjän apua houkutellakseen Kiinan osallistumaan asevalvontaan. Yleisesti voidaankin todeta, että Yhdysvallat käyttää Euroopan turvallisuutta neuvotteluvälineenä muilla alueilla eikä se ole huomioinut näiden toimien mahdollisia vaikutuksia eurooppalaisiin liittolaisiin.

Yhdysvaltain vetäytyminen Avoin taivas -sopimuksesta pelaa kuitenkin suoraan Moskovan pussiin. Pysymällä perussopimuksessa Kreml ottaa diplomaattisen voiton — kuinka pienen tahansa — pitämällä yllä omaa neuvotteluvalmiuden imagoaan. Samaan aikaan vuoden 2020 alkupuolella Venäjän tekemät vähäiset myönnytykset ja Euroopan johtajien pettymys Yhdysvaltojen vetäytymiseen vahvistavat tätä imagoa. Tämä kaivaa maata Yhdysvaltojen strategian alta.

Suomi ja pelisääntöjen noudattaminen

Suomen ulkoministeriön poliittisen osaston päällikön Mikko Kinnusen mukaan Avoin taivas -sopimuksen eräs olennainen merkitys on se, että ”se on yksi käytännössä toimivimmista asevalvontasopimuksista” Euroopassa. Hän näkee ”Yhdysvaltojen vetäytymisilmoituksen hankaluutena nimenomaan kansainväliselle sääntöperustaiselle järjestelmälle”, jota Suomi suosii.

Ulkopoliittisen instituutin vanhemman tutkijan Matti Pesun mukaan sopimus on Suomelle osa eurooppalaista turvallisuusarkkitehtuuria, joka on tuonut Eurooppaan läpinäkyvyyttä, vakautta ja luottamusta.

Edelleen presidentti Sauli Niinistön mukaan USA:n neuvottelustrategia ”ei ole kovin hyvä tällä hetkellä”. Niinistö myös huomauttaa, että asevalvonta on edelleen Suomen keskeisiä prioriteetteja kansainvälisessä politiikassa. Uhka menettää nykyinen tavanomaisen aseiden valvontajärjestelmä Euroopassa – tai sen pelisäännöt – nähdään vahvistuvan Yhdysvaltojen neuvottelutaktiikoiden ja -strategioiden takia.

Tämä yksipuolinen näkemys voidaan kuitenkin kyseenalaistaa esimerkiksi huomioiden Venäjän toiminta Krimillä; seurataanko eurooppalaisessa turvallisuuspolitiikassa nytkään Avoin taivas -sopimuksen läpinäkyvyyttä, vakautta ja luottamusta korostavia sääntöjä?

Seurataanko eurooppalaisessa turvallisuuspolitiikassa nytkään Avoin taivas -sopimuksen läpinäkyvyyttä, vakautta ja luottamusta korostavia sääntöjä?

Carnegien kansainvälisen rauhan rahaston Philip Remler väitti, että Venäjä on käyttänyt länsimaista unelmaa kokonaisesta ja vapaasta Euroopasta legitimoidakseen Kremlin alueellisten etujen hallinnan entisissä Neuvostomaissa. Samaten entinen suomalainen diplomaatti ja Etyk-suurlähettiläs Jaakko Iloniemi kuvasi Eurooppaa vuonna 2015 ”vihamielisten sotilaallisten tekojen Euroopaksi”.

Venäjän nykyinen ulkopolitiikka on uhka järjestelmälle, joka perustuu luottamukseen, läpinäkyvyyteen ja kansallisen itsemääräämisoikeuden kunnioittamiseen. Trumpin hallinnon Venäjää koskeva yleinen neuvottelustrategia ei myöskään edistä positiivisen turvallisuusympäristön muodostumista Euroopassa.

Sopimuspohjaisen turvallisuuspolitiikan hajoaminen on ollut käynnissä yli kaksi vuosikymmentä. Trumpin hallinnon neuvottelustrategia korostaa vain olemassa olevia haavoja. Tässä mielessä Suomen kanta Avoin taivas -sopimuksesta voitaisiin muotoilla uudelleen tavoitteeksi, jonka mukaan Euroopan turvallisuusarkkitehtuuri tulisi perustua läpinäkyvyyteen, vakauteen, ja luottamukseen.

Hallitse tulevaisuutta menneisyyden avulla

Eurooppalaisten, ei vain suomalaisten päätöksentekijöiden, täytyy keskittyä erimielisyyden juuriin Euroopan turvallisuudessa, jos läpinäkyvyyteen ja luottamukseen perustuva turvallisuusarkkitehtuuri halutaan säilyttää.

Etyjin asiantuntijat painottivat vuonna 2015, että menneisyyden eri kertomuksista tulisi keskustella avoimesti nykyisen konfliktin mahdollisten juurten selvittämiseksi. He myös totesivat, että kylmän sodan jälkeisen järjestyksen ristiriitaiset historialliset kertomukset ovat sekä nykyisen konfliktin syy että sen oire. Asiantuntijoiden mukaan Euroopan turvallisuuden vakauttamisen kannalta tärkeitä ovat muun muassa uusien foorumien luominen turvallisuuskysymyksiä koskevalle vuoropuhelulle sekä Wienin asiakirjan ja Avoin taivas -sopimuksen päivittäminen.

Kylmän sodan jälkeisen järjestyksen ristiriitaiset historialliset kertomukset ovat sekä nykyisen konfliktin syy että sen oire.

Myös Etyjin ajatushautomoverkoston hankkeessa vuonna 2017 keskusteltiin kylmän sodan päättymisen eri näkökulmista. Hankkeen raportissa esitettiin, että tulevaisuudessa olisi hedelmällistä sisällyttää nämä historiallisen ymmärryksen projektit Etyjin turvallisuusdialogiin. Harmillisesti hanke ei herättänyt juuri poliittista kiinnostusta yhdistää historiasta käytäviä keskusteluja asevalvontaneuvotteluihin.

Ei riitä, että näistä seikoista keskustellaan akateemisesti. Nykyistä vastakkainasettelupolitiikkaa olisi tärkeää ymmärtää käytännön tasolla juuri menneisyyden välityksellä. Turvallisuuspolitiikan vastakkainasettelu on vaikuttanut vain syvenevän. Yhdysvaltain suunnitelmallista vetäytymistä Avoin taivas -sopimuksesta voidaan pitää tästä merkkinä. Samalla Yhdysvaltain ja Venäjän päättäjien mielenkiinto ymmärtää Euroopan turvallisuutta vaikuttaa olevan vähäistä.

Nykyistä vastakkainasettelupolitiikkaa olisi tärkeää ymmärtää käytännön tasolla juuri menneisyyden välityksellä.

Menneisyyttä koskevia keskusteluja on nostettava huomattavasti korkeammalle poliittiselle tasolle, jossa päätöksentekijät keskustelevat keskenään siitä, miksi menneisyys saattoi vaikuttaa heidän nykyiseen vastakkainasettelupolitiikkaansa.

Vaihtoehtoisia toimia tarvitaan luottamukseen perustuvan turvallisuuden tukemiseksi Euroopassa. Perinteisten asevalvontakeskustelujen ohella historiallista ymmärrystä lisäävien hankkeiden tuomaa tukea uusille turvallisuushankkeille, kuten yhteistoiminnalliselle turvallisuusaloitteelle (Cooperative Security Initiative), tulisi harkita uudelleen. Eurooppalaisten johtajien täytyy laajentaa näitä pyrkimyksiä, ennen kuin merkityksellinen vuoropuhelu Etyjin kaltaisissa monenvälisissä organisaatioissa lakkaa kokonaan.

Bradley Reynolds on poliittisen historian jatko-opiskelija Helsingin yliopiston Aleksanteri-instituutissa ja hän osallistuu myös Suomen Akatemian projektiin  Itämeren alue ja kylmän sodan jälkeinen hystereesi (BALTRAN). Hän tutkii kansainvälistä historiaa ja päätöksentekijöiden muistoja Suomessa ja Venäjällä. Hän tarkastelee erityisesti 1990-luvun Euroopan turvallisuutta ja Etykiä ylikansallisesta näkökulmasta.