Maaliskuussa 2012 Suomessa otettiin käyttöön valtiollinen kansalaisaloite, samanaikaisesti EU-tason aloitteen kanssa. Kuntatasolla aloitemahdollisuus on ollut tarjolla jo aiemmin.
Valtiotieteellinen yhdistys järjesti 29.4.2014 seminaarin ”Kaksi vuotta kansalaisaloitetta”. Seminaarissa pohdittiin, millaisiin 2010-luvun poliittisen osallistumisen haasteisiin aloitteella pyritään vastaamaan, millaisen lisän Suomen poliittiseen järjestelmään kansalaisaloite tuo ja millaisena kansalaisaloitejärjestelmä näyttäytyy hallinnon, aloitteiden jättäjien ja allekirjoittajien sekä aiheen tutkijoiden näkökulmasta.
Seminaarin panelisteiksi oli kutsuttu kansanedustaja ja perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen, kansalaisaloitteiden verkkopalvelusta vastaava suunnittelija Laura Nurminen oikeusministeriöstä, Suomen historian ensimmäisen kansalaisaloitteen jättänyt Kati Pulli sekä kansalaisaloitetyöryhmään kuulunut professori Maija Setälä Turun yliopistosta. Seminaarin puheenjohtajana toimi valtio-opin dosentti Paul-Erik Korvela. Tämä katsaus pohjautuu seminaarin antiin, mutta etenee myös laajemmin pohtimaan kansalaisaloiteinstituution merkitystä, mahdollisuuksia ja haasteita.
Miksi kansalaisaloitteita?
Kansalaisaloitteen voi nähdä osana demokraattisia innovaatioita tai niin kutsuttua demokratian osallistuvaa käännettä. Uusien osallistumistapojen kehittämisen taustalla nähdään usein edustuksellisen demokratian eri tavoin perusteltu legitimiteettikriisi. Usein huomautetaan, että äänestysaktiivisuus on ollut laskussa jo kolmisenkymmentä vuotta. Äänestysprosentti jää paikoin todella alhaiseksi, kuten esimerkiksi europarlamenttivaaleissa. Tästä on voitu vetää se johtopäätös, että edustuksellinen järjestelmä tarvitsee uusia kansalaisten osallistumisen tapoja pelkän vaaleissa äänestämisen lisäksi ja myös vaalien välillä. Deliberatiivisen demokratian näkökulmasta uudentyyppiset osallistumismuodot, kuten kansalaiskuulemiset, kansalaisraadit ja miniyleisöt, voivat myös kehittää esimerkiksi kansalaisten poliittisia taitoja sekä parantaa erilaisten näkökulmien huomioimista päätöksentekoprosesseissa.
Toisaalta keskustelussa viitataan usein myös globalisaation mukanaan tuomiin muutoksiin tai haasteisiin. Keskinäisriippuvuuden lisääntyessä edustukselliset järjestelmät näyttäytyvät ajoittain kyvyttöminä vastaamaan esimerkiksi markkinoiden paineisiin. Toisaalta vallan pelätään luisuvan pois valtiolta erilaisille ylikansallisille tahoille, joiden demokraattinen legitimiteetti on epäselvä. Samoin hallinnon monitasoisuus ja verkostomaisuus ovat joidenkin väitteiden mukaan etäännyttäneet kansalaisia politiikasta ja vähentäneet kiinnostusta poliittiseen osallistumiseen.
Kansalaisaloitekäytäntö Suomessa
Tätä taustaa vasten myös Suomen kansalaisaloitekäytännön voi hahmottaa keinona parantaa kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja lisätä heidän sitoutumistaan poliittiseen järjestelmään.
Kansainvälisessä vertailussa kansalaisaloite ei varsinaisesti ole demokratiainnovaatio siinä mielessä, että se on ollut monissa maissa käytössä jo lähes 100 vuotta – joissakin jopa kauemmin. Mikäli oletetaan, että uudet osallistumisen tavat, joihin kansalaisaloitteenkin voisi Suomen osalta lukea, ovat pääasiassa demokratiaa parantavia hankkeita, voikin kysyä miksi ne yleistyvät vasta nyt? Esimerkiksi EU-tason kansalaisaloiteoikeutta ehdotettiin Italian ja Itävallan toimesta jo Amsterdamin sopimukseen vuonna 1996, mutta sitä ei hyväksytty (Hautala 2003, 66). Kansanedustaja Johannes Koskisen mukaan Suomen kansalaisaloite seurasi osin EU:n esimerkkiä, eli käytäntö omaksuttiin osittain siitä syystä että sellainen mahdollistui EU:ssa.
Kun Suomen kansalaisaloitetta verrataan muiden maiden käytäntöihin on hyvä huomata, että kansalaisaloiteinstituutio ja sen rooli poliittisessa järjestelmässä vaihtelee eri maissa jopa siinä määrin, että on hankala toisinaan sanoa puhutaanko edes samasta asiasta (Kaufmann ym. toim. 2003, 136–212; oikeusministeriö 2011, 24–32; Setälä ja Schiller 2012). Maija Setälä toi omassa alustuksessaan ansiokkaasti esiin aloiteinstituutioiden moninaisuutta. On mahdollista tehdä esimerkiksi jaottelu varsinaisten kansanäänestysten ja kansalaisaloitteiden välille. Kansalaisaloitteita taas on ainakin kahdenlaisia: niitä, jotka johtavat kansanäänestykseen aloitetta koskevasta asiasta, ja sellaisia, jotka ainoastaan nostavat jonkin asian edustuksellisen järjestelmän agendalle (tarkemmin Setälä ja Schiller 2012). Suomessa omaksuttu malli on sisällöllinen kansalaisaloite eli niin kutsuttu agenda initiative, johon ei sisälly kansanäänestystä. Setälä myös huomautti, että aloiteinstituutioiden käyttöönotto on ollut monessa maassa varsin varovaista. Suoran demokratian muotoja on harvoin otettu edustuksellisen rinnalle tai sen kanssa kilpailevaksi, vaan niillä on usein pikemminkin konsultatiivinen rooli suhteessa edustukselliseen järjestelmään.
Suomalaisen kansalaisaloiteinstituution kohdalla on myös erityisen kiinnostavaa pohtia, miten se suhteutuu eduskunnan vallitseviin käytäntöihin. Kansalaisaloitetta on usein kritisoitu siitä, että se muodostaa eräänlaisen ohituskaistan suhteessa edustukselliseen järjestelmään. Suomessa aloitteelle vaaditaan 50 000 allekirjoittajaa, mikä on noin prosentin verran kansalaisista. Joissakin maissa kynnys on pienempi, joissakin suurempi. Jos otetaan huomioon, että Suomessa jokainen kansanedustaja edustaa noin 25 000 kansalaista, aloite vertautuisi lakialoitteeseen, jota vain kaksi kansanedustajaa kannattaa. Mikäli se eduskunnan käsittelyssä on verrattavissa vähintään sadan kansanedustajan allekirjoittamaan lakialoitteeseen (joilla on de facto etusija), sitä voidaankin jossakin mielessä pitää ohituskaistana. Näin siis, mikäli asiaa pohditaan pelkän numeroihin perustuvan edustuksellisuuden näkökulmasta.
Suomessa vaadittu kohtuullisen matala allekirjoittaneiden määrä ja suhteellisen kevyt jättöprosessi ovat kuitenkin omiaan lisäämään kansalaisaloitteen merkitystä poliittisen osallistumisen väylänä. Aloitteeseen ei myöskään välttämättä tarvita valmista ehdotusta lainmuutokseksi ja lainmuotoiluksi, vaan se voi voi olla vain yleisesti laadittu esitys asian ottamiseksi käsittelyyn. Tästä päinvastaisena esimerkkinä voidaan mainita EU-tason kansalaisaloite, jonka jättäminen on tehty erittäin työlääksi. Tähän mennessä on käsitelty vasta yksi EU-tason kansalaisaloite ja muutama muu on vireillä. Aloiteprosessi on verrattain hankala ja edellyttää miljoonaa allekirjoittajaa, joiden täytyy edustaa ainakin seitsemän jäsenmaan kansalaisia tietyllä laskukaavalla painotettuna. EU:ssa aloitteet menevät lisäksi komission käsiteltäviksi (eivät siis parlamentin), jolla on suuri harkintavalta sen suhteen, ryhtyykö se aloitteen pohjalta toimenpiteisiin. EU:n tasolla joitakin vastaavia vaikuttamistapoja, kuten vetoomus parlamentille, on ollut jo aiemminkin olemassa ja joissakin tapauksissa ne ovat johtaneet lainsäädäntötoimiin (esim. Hautala 2003, 65–66). Suomessa vireillä olevien, osin päällekkäisten aloitteiden runsaus voi johtaa siihen, että aloiteinstituutio osin ylikuormittuu ja menettää kiinnostavuuttaan sekä kansalaisten että tiedostusvälineiden näkökulmasta. Kuten Laura Nurminen toi esiin, ongelmana voi myös olla yhteiskunnan legalisoituminen eli ”lakialoitetehtailu”.
Kati Pulli huomautti, että aloitteentekijöiden motivaationa on usein varsinaisen lakimuutoksen sijaan laajempi vaikuttaminen lainsäädäntötyöhön kyseisessä asiassa. Hänen jättämänsä turkistarhauksen kieltoa koskevan aloitteen yhteydessä oli jo ennen aloitteen jättämistä todennäköistä, ettei sille löydy kansanedustajien enemmistön kannatusta. Aloite johti kuitenkin kuulemisiin ja muihin tapaamisiin kansanedustajien kanssa. Keskeistä lieneekin, millaisen käsittelyn aloitteet saavat eduskunnassa. Skotlannissa käytössä olevan kansalaisadressijärjestelmän (petitioning system) tarkastelussa on esimerkiksi havaittu, että kansalaisten poliittista järjestelmää koskevan luottamuksen kannalta ei niinkään ollut olennaista, oliko aloite menestyksellinen, vaan se että sen koettiin saaneen parlamentissa asianmukaisen käsittelyn (Carman 2010).
Kansalaisaloitteen merkitys
Suomessa yksityiskohtaiset hallitusohjelmat aiheuttavat omat rajoituksensa aloitteille. Käytännössä voi olla hyvinkin vaikeaa saada läpi sellaisia aloitteita, jotka eivät ole hallitusohjelman mukaisia. Lainsäädäntötyö on Suomessa kovin hallitusvetoista ja esimerkiksi yksittäisen kansanedustajan aloitteista käytännössä lähes 99 prosenttia hylätään tai raukeaa (Pajala 2011). Mielenkiintoista on, että jopa yli 100 kansanedustajan eli siis parlamentin enemmistön allekirjoittamat lakialoitteetkaan eivät useinkaan etene, sillä niitäkin oli vuoden 2010 valtiopäivien loppuun mennessä hyväksytty vain 12/166, eli prosentteina 7,2 (mt., 156). Tässä suhteessa kansalaisaloite ei muuta tilannetta oleellisesti. Hallitusohjelman vastaisen kansalaisaloitteen läpimeno voisi myös tarkoittaa sitä, että hallitus joutuisi löytämään budjetista rahoitusta hankkeille, joihin se ei ollut hallitusohjelmassa varautunut.
Kansainvälisessä tarkastelussa voidaan havaita, että kansalaisaloitejärjestelmällä ei monessakaan maassa ole ollut kovin merkittävää vaikutusta lainsäädäntötyöhön (Setälä ja Schiller 2012). Poliittisesti ”helpot” aloitteet voivat menestyäkin, mutta vaikeampiin kiistakysymyksiin aloitteet eivät välttämättä tuo mitään lisää. Vaarana voi siis olla, että edustuksellinen järjestelmä torppaa vaikeat aloitteet ja käsittelee vain vähemmän haasteelliset kysymykset. Hallitusohjelman kanssa heikosti yhteensopivat aloitteet eivät käytännössä voisi menestyä, mutta hallitusohjelman tavoitteita tukevia aloitteita käytettäisiin tukemaan hallituksen linjauksia.
Toisaalta kansalaisaloitteet voivat myös johtaa osaltaan keskusteluun siitä, pitäisikö hallitusohjelmien yksityiskohtaisuutta keventää, kuten Johannes Koskinen toi esiin. Kati Pulli puolestaan painotti omassa puheenvuorossaan, että pitäisi selkeästi tehdä linjaus, että hallitusohjelmassa tehdyt sitoumukset eivät koske kansalaisaloitteissa esiin tulevia asioita. Kansalaisaloitteilla voi kuitenkin olla sama vaikutus kuin kansanedustajienkin lakialoitteilla, eli vaikka ne hylättäisiin tai ne raukeaisivat eduskunnan käsittelyssä, ne voivat edetä jollakin muulla tavalla tai muussa muodossa myöhemmin.
Kansalaisaloitteita koskevassa pohdinnassa on myös esitetty, että niiden käsittely edustuksellisessa järjestelmässä voisi lisätä edustuksellisen järjestelmän avoimuutta. Käytännössä viitataan siihen, että kansalaisaloitteiden käsittely toisi painetta avata valiokuntien työskentelyä avoimemmaksi (Setälä 2013). Tässä mielessä kansalaisaloitteilla voi siis olla päätöksentekoprosessien käytäntöihin vaikutuksia, jotka eivät riipu siitä, hylätäänkö vai hyväksytäänkö itse aloitteessa ehdotettu asia.
Kansalaisaloitteiden suurin käytännön merkitys nähdään usein siinä, että niiden kautta politiikan agendaan tai asialistaan voidaan tuoda uusia kysymyksiä. Tällöin kansalaisille tulee lisää toimintamahdollisuuksia puolueiden, eliitin, median tai erityisintressejä edustavien tahojen rinnalle. Ongelmana voi kuitenkin olla tietyntyyppinen ammattimaistuminen, jolloin kansalaisaloitteista tulee käytännössä kokonaan puolueiden tai muiden intressiryhmien masinoimia, kuten joissakin maissa käytännössä on tapahtunutkin. Tällöin asialistan määrittelyn suhteen ei itse asiassa näyttäisikään siirtyvän kovin paljon toimintamahdollisuuksia ”kansalle”, vaan esimerkiksi puolueet voivat käyttää aloiteinstituutiota omiin tavoitteisiinsa, esimerkiksi tilanteessa, jossa jotain hallitusohjelmasta pois jäänyttä asiaa ajetaan kansalaisaloitteen kautta. Siten kansalaisaloitteissa voi piillä eräänlainen astroturffauksen uhka (astroturffaus viittaa tässä tilanteeseen, jossa ylhäältä päin synnytetään mielikuva siitä, että politiikkalinjauksen aloite tulisi ”ruohonjuuritasolta”).
Esimerkiksi Kaliforniassa, jossa aloitejärjestelmä otettiin käyttöön jo vuonna 1911, aloitejärjestelmän on huomattu siirtyneen erityisintressien käyttöön enemmän kuin kansalaisten vaikutuskanavaksi (Thomas 1990). Erityisesti niissä maissa, joissa aloite vaatii jonkinlaista kampanjointia, mainostamista ja organisaatiota, sen voi katsoa olevan helpompaa varakkaille tahoille kuten yrityksille, joilla on kampanjointiin tavallisia kansalaisia paremmat resurssit ja organisatoriset mahdollisuudet. Käytännössä erityisintressien käytön estäminen voi olla haasteellista, vaikka aloitejärjestelmiin usein liittyy vaatimus rahoituksen julkisuudesta. Esimerkiksi EU:n tasolla kansalaisaloitetta ei voi tehdä organisaatio, mutta organisaatiot voivat kyllä tukea ja rahoittaa aloitteita (Euroopan komissio 2011, 4). Siten ei ole ollenkaan selvää, että uusien osallistumismuotojen, kuten kansalaisaloitteen, hyötyjiä olisivat automaattisesti kansalaiset.
Vielä eräs olennainen kysymys koskee kansalaisaloitteiden mahdollisuuksia aktivoida muuten poliittisesti passiivisia kansalaisia. Yhtäältä voidaan esittää, että suoran demokratian keinot lisäävät kansalaisten politiikkaa kohtaan tuntemaa kiinnostusta ja sitä kautta motivaatiota osallistua myös edustuksellisen demokratian puitteissa vaaleissa. Tämä tosin saattaa johtua enemmän esimerkiksi kansalaisaloitteisiin liittyvistä kampanjoista kuin itse suoran demokratian muodoista, mutta joka tapauksessa ne voivat lisätä kansalaisten kiinnostusta poliittiseen osallistumiseen (Childers ja Binder 2012). Toisaalta myös päinvastainen vaihtoehto on mahdollinen, jolloin osallistumisväsymys ja vaalien laskenut painoarvo vähentävät äänestäjien vaaliosallistumista (Freitag ja Stadelmann-Steffen 2010, 472). Kuten kaikkien vaihtoehtoisten osallistumismuotojen kohdalla, haasteena siis on, että kansalaisaloittet innostavat erityisesti niitä, joiden osallistumistaipumus on jo lähtökohtaisesti korkeampaa. Tällöin kuilu paljon ja vähän osallistuvien kansalaisten välillä voi syventyä entisestään.
Laura Nurminen toi esiin, että oikeusministeriön kansalaisaloite.fi-sivustolla kerätyn kyselyn mukaan kansalaisaloitteita ovat allekirjoittaneet ja hyödyntäneet ainakin jossakin määrin sellaiset henkilöt, jotka eivät ole aiemmin esimerkiksi äänestäneet tai kokeneet edustuksellista poliittista järjestelmää muutenkaan itselleen sopivaksi vaikuttamiskanavaksi. Toisaalta allekirjoittaneilla oli korkea luottamus poliittisen järjestelmän toimivuuteen.
Kansalaisaloitekäytännön arvioinnista
Kaksi vuotta on kovin lyhyt aika arvioida suomalaisen aloitejärjestelmän toimivuutta. Toistaiseksi kuusi aloitetta on toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi, eikä niistä mikään ole vielä johtanut lakimuutokseen (prosessi on kesken joidenkin aloitteiden osalta). Aloitteet ovat kuitenkin saaneet runsaasti huomiota ja nostaneet myös proseduraalisia kysymyksiä keskusteluun, liittyen esimerkiksi hallitusohjelmien luonteeseen ja valiokuntakuulemisten avoimuuteen. Haasteista huolimatta aloitejärjestelmä on siis tuonut mukanaan myös suotuisia vaikutuksia.
Lähteet
Carman, Christopher. 2010. The process is the reality: perceptions of procedural fairness and participatory democracy. Political Studies 58:4, 731–751.
Childers, Matt ja Binder, Mike. 2012. Engaged by the initiative? How the use of citizen initiatives increases voter turnout. Political Research Quarterly 65:1, 93–103.
Euroopan komissio. 2011. Johdatus eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto.
Freitag, Markus ja Isabelle Stadelmann-Steffen. 2010. Stumbling block or stepping stone? The influence of direct democracy on individual participation in parliamentary elections. Electoral Studies 29:3, 472–483.
Hautala, Heidi. 2003. From petition to initiative. Teoksessa Bruno Kaufmann, Alain Lamassoure ja Jürgen Meyer (toim.): Transnational democracy in the making. IRI Europe handbook 2004: the new challenge of European initiative(s) & referendum(s) after the convention. Amsterdam: Initiative & Referendum Institute Europe, 65–67.
Kaufmann, Bruno, Lamassoure, Alain ja Meyer, Jürgen. toim. 2003. Transnational democracy in the making. IRI Europe handbook 2004: the new challenge of European initiative(s) & referendum(s) after the convention. Amsterdam: Initiative & Referendum Institute Europe.
Oikeusministeriö. 2011. Kansalaisaloitemenettely. Kansalaisaloitetyöryhmän mietintö. Helsinki: oikeusministeriö.
Pajala, Antti. 2011. Kansanedustajien eduskunta-aloitteet vuodesta 1945. Politiikka 53:2, 153–158.
Setälä, Maija. 2013. Kansalaisaloite Suomessa – kohti kansalaisvaikuttamisen uutta aikaa? Politiikasta.fi, https://politiikasta.fi/artikkeli/kansalaisaloite-suomessa-%E2%80%93-kohti-kansalaisvaikuttamisen-uutta-aikaa.
Setälä, Maija ja Schiller, Theo. 2012. Citizens’initiatives in Europe. Procedures and consequences of agenda-setting by citizens. Basingstoke: Palgrave MacMillan.
Thomas, Tom E. 1990. Has business ’captured’the California initiative agenda? California Management Review33:1, 131–147.
Lisää EU-tason kansalaisaloitteesta voit lukea Hanna Wassin ja Päivi Leino-Sandbergin artikkelista ”Ihana, vaikea demokratia. EU:n demokratiavaje neljä vuotta Lissabonin sopimuksen jälkeen”, Politiikka-lehden eurovaalinumerosta, joka ilmestyi huhtikuussa 2014.
Artikkelikuva: MetsikGarden / pixabay
