Kansainvälinen rikostuomioistuin ja suurvallat: mahdoton yhtälö?

Yhdysvaltojen päätös olla liittymättä Kansainväliseen rikostuomioistuimeen (engl. International Criminal Court, ICC) tekee siitä ainoan länsimaisen demokratian, joka ei kuulu ICC:n toimivallan alaisuuteen. Tämä päätös selittyy kuitenkin osittain sillä, miten muut niin sanotut ”suurvallat” suhtautuvat ICC:hen.

Kansainvälisen rikosoikeus poikkeaa muun kansainvälisen oikeuden valtiokeskeisyydestä siinä, että sen subjekteina voivat olla yksityishenkilöt kansalaisuudesta riippumatta. Tämän oikeushaaran voidaan katsoa alkaneen vuonna 1943 kansainvälisen sotarikoskomission perustamisella, mitä seurasivat Nürnbergin (1945-46) ja Tokion (1946-48) tilapäiset sotarikostuomioistuimet.

Kansainvälinen rikosoikeustoiminta aktivoitui toden teolla kuitenkin vasta 1990-luvulla, jolloin perustettiin useita erillistuomioistuimia käsittelemään yksittäisissä konflikteissa tapahtuneita rikoksia muun muassa entisessä Jugoslaviassa (1993-2017), Ruandassa (1994-2015) ja Kambodžassa (1997-). Tähän kasvavaan tarpeeseen vastatakseen Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleiskokous kutsui kesäkuussa 1998 koolle diplomaattisen konferenssin Roomaan, joka valmisteli ICC:n perustaneen Rooman perussäännön.

ICC:n päämääränä alusta asti on ollut varmistaa, etteivät edellä mainitut rikokset jää ilman rangaistuksia, jos valtiot ovat kyvyttömiä tai haluttomia tuomitsemaan näihin syyllistyneitä henkilöitä.

Perussääntönsä mukaisesti ICC aloitti toimintansa heinäkuussa 2002. Se on valtioista riippumaton oikeusinstanssi, jonka toimivaltaan kuuluvat ainoastaan kaikista vakavimmat kansainväliset rikokset: sotarikokset, rikokset ihmisyyttä vastaan, sekä joukkotuhonta. Kotimainen lainsäädäntömme säätelee kyseisiä rikoksia Rikoslain 11 luvussa. ICC:n päämääränä alusta asti on ollut varmistaa, etteivät edellä mainitut rikokset jää ilman rangaistuksia, jos valtiot ovat kyvyttömiä tai haluttomia tuomitsemaan näihin syyllistyneitä henkilöitä.

YK:n nykyisistä 193 jäsenvaltiosta 123 ovat ICC:n jäseniä. Tämä antaa ICC:lle oikeuden tutkia ja nostaa syytteitä jäsenmaiden kansalaisia vastaan, sekä ketä tahansa vastaan joka saadaan kiinni näissä maissa. ICC:n toimivaltaa voidaan pitää laajana ja sen yleinen ja pysyvä luonne tekee siitä kansainvälisen rikosoikeuden kulmakiven. Joidenkin väestömäärällisesti merkittävien maiden – muun muassa Intian, Indonesian, Kiinan ja Yhdysvaltain – poissaolo kuitenkin nakertaa ICC:n uskottavuutta ja toimivaltaa.

Yhdysvaltojen vaikea suhde ICC:hen

Yhdysvaltojen asennoituminen kansainväliseen rikosoikeuteen on kaksijakoinen: se on aiemmin tukenut aktiivisesti edellä mainittujen tilapäisten tuomioistuinten perustamista, mutta ei ole ikinä liittynyt ICC:hen. Vaikka presidentti Bill Clinton allekirjoittikin Rooman perussäännön sen viimeisenä mahdollisena allekirjoituspäivänä 31.12.2000, Yhdysvaltojen valtiosäännön mukaan presidentin allekirjoitus ei tee kansainvälisestä sopimuksesta sitovaa.

Tähän tarvitaan ratifiointi senaatissa kahden kolmasosan enemmistöllä, mitä ei ikinä tapahtunut. Kesäkuussa 2002 presidentti George W. Bush peruutti Clintonin allekirjoituksen ja aloitti ICC:n aktiivisen vastustamisen. Heinäkuussa Bushin hallinto uhkasi estää veto-oikeudellaan YK:n turvallisuusneuvostossa useiden YK:n rauhanturvaoperaatioiden jatkon, ellei turvallisuusneuvosto suostu antamaan Yhdysvaltain kansalaisille immuniteettia ICC:ssa. Turvallisuusneuvosto taipui vuoden kestäneeseen erityisoikeuteen, joka uusittiin vuonna 2003. Kesällä 2004 uusiminen epäonnistui ja erityisoikeus päättyi.

Elokuussa 2002 Yhdysvallat sääti lain Amerikan sotilaiden suojelemiseksi. Laki rajoitti Yhdysvaltojen yhteistyötä ICC:n kanssa ja ehdollisti rauhanturvaoperaatioihin osallistumisen yhdysvaltalaisten immuniteettiin. Lain nojalla Yhdysvallat alkoi myös käyttää taloudellisia painostuskeinoja edistääkseen kahdenkeskeisten immuniteettisopimusten solmimista kumppanivaltioiden kanssa.

Sotarikoksia tekevät Yhdysvaltain kansalaiset ovat jo ulkomaisen toimivallan alaisena kansainvälisen oikeuden nojalla.

Näissä sopimuksissa vaadittiin kumppanimailta lupaus, etteivät ne tee yhteistyötä ICC:n kanssa Yhdysvaltain kansalaisia vastaan. Tämä on merkityksellistä, sillä ICC:lla ei ole omia poliisivoimia ja se on siten täysin jäsenmaidensa yhteistyöhalukkuuden varassa.

Joulukuussa 2004 Yhdysvallat sääti vielä laaja-alaisemman, niin sanotun Nethercutt-lain, jolla presidentti sai valtuudet pidättää taloudellisen avun mailta, joilla ei ole immuniteettisopimusta Yhdysvaltojen kanssa. Laki sisälsi kuitenkin mahdollisuuden tehdä poikkeuksia tiettyjen kumppanimaiden kanssa.

Vihamielisyys ICC:tä kohtaan ei rajoitu republikaaneihin. Esimerkiksi vuonna 2005 demokraattien presidenttiehdokas Hillary Clinton painotti Yhdysvaltojen maailmanlaajuisista vastuista johtuvaa katkeruutta tietyissä maissa, mikä voisi johtaa ICC:n käyttöön poliittisena aseena yhdysvaltalaisia vastaan.

Vuonna 2009 valtaan tullut Barack Obaman hallinto ilmoitti halustaan tehdä yhteistyötä ICC:n kanssa, ensi alkuun lähettämällä delegaation jäsenvaltoiden kokoukseen tarkkailijajäsenenä.

Huoli vaikuttaa kuitenkin keinotekoiselta, sillä Rooman perussäännössä on runsaasti mekanismeja, jotka ehkäisevät sen käytön politiikan välineenä. ICC:n syyttäjä saa aloittaa tapauksen tutkinnan ainoastaan valtion tai turvallisuusneuvoston aloitteesta. Esitutkinnan aloittaminen ja jokainen pidätysmääräys tarvitsevat kolmesta tuomarista koostuvan kokoonpanon valtuutuksen.

Kaikista ICC:n jäsenmaista koostuva Jäsenvaltioiden kokous voi päättää milloin vain tuomarien ja syyttäjien erottamisesta ja erillinen Itsenäinen valvontamekanismi voi käynnistää sisäisen tutkinnan ICC:n työskentelystä, jos on epäilystä väärinkäytöksistä. Kaikista tärkeimpänä, sotarikoksia tekevät Yhdysvaltain kansalaiset ovat jo ulkomaisen toimivallan alaisena kansainvälisen oikeuden nojalla. Ainoa Rooman perussäännön muuttama asia on, että jäsenvaltiot antavat ICC:lle syyteoikeutensa niistä vakavimmista kansainvälisistä rikoksista, joista jäsenvaltiot olisivat muuten voineet rangaista tekijöitä itse.

Vuonna 2009 valtaan tullut Barack Obaman hallinto ilmoitti halustaan tehdä yhteistyötä ICC:n kanssa, ensi alkuun lähettämällä delegaation jäsenvaltoiden kokoukseen tarkkailijajäsenenä. Kahdenvälisten immuniteettisopimusten annettiin purkautua ja ICC:tä vastaan säädetyt lait kumottiin. Mahdollinen liittyminen ICC:hen ei kuitenkaan edennyt.

Yhdysvaltain kritiikki ICC:tä kohtaan ja toiminta Afganistanissa

Yhdysvalloissa on esitetty monenkaltaisia syytöksiä ICC:tä kohtaan. Tuomioistuinta on kritisoitu muun muassa valamiesjärjestelmän poissaolosta, faktojen vääristelystä, kuulopuheiden käytöstä todisteina, sekä oikeudenkäyntien hitaudesta ja läpinäkyvyydettömyydestä. Näistä väitteistä kaikki paitsi ensimmäinen ovat helppoja kumota, sillä Rooman perussääntö pitää sisällään kaikki kansainväliset ja jopa Yhdysvaltain perustuslain turvaamat kriteerit oikeusturvanormeille. Lisäksi itsenäinen asiantuntijapaneeli teki riippumattoman arvion ICC:n toiminnasta julkaisten selkeästi positiivisen loppuraportin syyskuussa 2020.

Jotkut Yhdysvalloissa kritisoivat osallistumista ICC:hen perustuslain vastaisena, sillä Yhdysvaltain kansalaisten tuomitseminen Yhdysvalloissa tehdyistä rikoksista tulisi kuulua maan oman oikeusjärjestelmän piiriin. Korkein oikeus onkin linjannut, että ainoastaan amerikkalaiset oikeusistuimet voivat käsitellä tämänkaltaisia asioita.

Yhdysvaltojen sotajoukkoja on ollut Afganistanissa vuodesta 2001 lähtien ja maassa on todettu sotilaiden väärinkäytöksiä. Yhdysvallat on käynnistänyt näistä esitutkintoja, mutta vain rajoitetuissa määrin. Yhdysvalloissa onkin huoli siitä, että ICC voisi puuttua sen toimintaan Afganistanissa ja Irakissa, tai osallisuuteen Saudi-Arabian sotatoimiin Jemenissä.

Yhdysvalloissa on huoli siitä, että ICC voisi puuttua sen toimintaan Afganistanissa ja Irakissa, tai osallisuuteen Saudi-Arabian sotatoimiin Jemenissä.

Obaman presidenttikausien varovainen lähentyminen ICC:n kanssa koki täyskäännöksen presidentti Donald Trumpin aikakaudella. Syyskuussa 2018 presidentti Trump kritisoi voimakkaasti ICC:tä YK:n täysistunnossa rinnastaen tuomioistuimen YK:n ihmisoikeusneuvostoon, josta Yhdysvallat oli vetäytynyt kolme kuukautta aiemmin.

Kesällä 2020 tapahtui uusi pohjanoteeraus, kun presidentin asetus (engl. executive order) sääti ICC:n virkamiehiin kohdistuvista varojen jäädytyksistä ja viisumikielloista. Syyskuussa Trumpin hallinto nimesi asetuksen perusteella ICC:n pääsyyttäjä Fatou Bensoudan sekä alustavista tutkinnoista ja toimivaltakysymyksistä vastaavaa osastoa johtavan Phakiso Mochochokon sanktiolistalle. Samat sanktiot kohdistuvat myös kaikkiin henkilöihin, jotka avustavat listatuissa ICC:n tutkimuksissa. Ulkoministeri Mike Pompeo perusteli toimia vastavetona ICC:n ”laittomiin yrityksiin alistaa amerikkalaisia tuomiovaltansa alle”.

Suurvallat, valtiosuvereniteetti ja ICC: mahdoton yhtälö?

Edellä listattu Yhdysvaltojen suhtautuminen ICC:hen on valitettavaa ja kritiikin arvoista. Tästä huolimatta on huomionarvoista, että kaikki niin sanotut suurvallat tai potentiaaliset sellaiset, kuten Intia, Kiina, Venäjä ja Yhdysvallat, kiistävät ICC:n toimivallan. Huolimatta näiden maiden erilaisista poliittisista suuntauksista ja hallintomalleista niiden suhtautuminen ICC:hen on hyvin samanlainen johtuen valtiosuvereniteetin tulkinnasta.

Kaikki niin sanotut suurvallat tai potentiaaliset sellaiset, kuten Intia, Kiina, Venäjä ja Yhdysvallat, kiistävät ICC:n toimivallan.

Valtiosuvereenisuus tarkoittaa valtion yksinomaista oikeutta käyttää valtiovaltaa alueellaan. Sotarikolliset yrittävät usein piiloutua valtiosuvereniteetin suojiin ja ICC:n perustaminen pyrkiikin vastaamaan tähän haasteeseen. Samalla osallistuminen ICC:hen kuitenkin rajoittaa väistämättä osallistujavaltioiden valtiovallan käyttöä ja suvereenisuutta. Tämä on ollut vaikea pala niin sanotuille suurvalloille, jotka pyrkivät perustelemaan itselleen erioikeuksia johtuen suurvaltaluonteestaan. Näin toimi esimerkiksi presidenttiehdokas Hillary Clinton, kuten aiemmin mainittiin.

Kansainvälinen oikeus lähtee kuitenkin valtioiden yhdenvertaisuuden periaatteesta, johon on ainoastaan muutama poikkeus. YK:n turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenten veto-oikeus on kenties kuuluisin esimerkki. Suurvaltojen tavoittelemiin erityisoikeuksiin kiteytyykin koko ongelmavyyhti ICC:n maailmanlaajuisen toimivallan ympärillä.

On hieman paradoksaalista, että maa samanaikaisesti pyrkii tukemaan sääntöpohjaisia instituutioita osana liberaalia maailmanjärjestystä, mutta ei pysty käsittelemään tilannetta, jossa tällainen instituutio kääntyisi sitä itseään vastaan.

Kun ottaa huomioon ICC:n tärkeän tehtävän kaikista törkeimpien rikosten tuomitsijana, Yhdysvaltojen päätös olla ainoa ICC:hen kuulumaton länsimainen demokratia on kyseenalainen. Onkin hieman paradoksaalista, että maa samanaikaisesti pyrkii tukemaan sääntöpohjaisia instituutioita osana liberaalia maailmanjärjestystä, mutta ei pysty käsittelemään tilannetta, jossa tällainen instituutio kääntyisi sitä itseään vastaan.

Joka tapauksessa maan eliitin joukossa on laaja yhteisymmärrys olla liittymättä ICC:hen, eikä presidentinvallan vaihtuminen muutamitään tässä asiassa, ainakaan lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä.

OTT Tero Lundstedt on kansainvälisen oikeuden ja politiikan tutkija Helsingin oikeustieteellisen tiedekunnan Erik Castrén -instituutissa.