Kuinka avoin on ”mahdollisimman avoin”? Päätöksentekoprosessien avoimuuden haasteista EU:ssa

Vaikka demokratiaa pidetään tärkeänä EU:n toimintaan liittyvänä periaatteena ja sen toteuttamiseksi on erityisesti Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen olemassa selkeät oikeudelliset puitteet, periaatteen käytännön toteuttaminen on osoittautunut vaikeaksi. Esitetyt ratkaisut ovat olleet joko riittämättömiä tai niitä ei käytännössä ole haluttu toteuttaa.

Euroopan unionin demokratiavaje

Vaikka demokraattinen ja avoin päätöksenteko on Euroopan unionin perussopimuksissa määritelty unionin toiminnan pohjana olevaksi yhteiseksi arvoksi, sen käytännön toteuttaminen on osoittautunut haasteelliseksi. Unionin on jo pitkään katsottu kärsivän demokratiavajeesta, jolla voidaan viitata useisiin eri seikkoihin, kuten demokraattisen vastuun katoamiseen, kansallisten parlamenttien rajallisiin mahdollisuuksiin valvoa unionin päätöksentekoa, kansallisten toimijoiden ja teemojen näkyvään asemaan europarlamenttivaaleissa, unionin jäämiseen kansalaisille vieraaksi sekä yksityisten intressien ja eturyhmien korostuneeseen roolin EU:n päätöksentekoprosessissa.

Demokratiavajeen paikkaamiseksi on esitetty monenlaisia keinoja etenkin viimeisen kymmenen vuoden aikana. Uusimmat yritykset EU-tason demokratian lisäämiseksi sisältyvät joulukuussa 2009 voimaan tulleeseen Lissabonin sopimukseen, jonka yksi keskeinen tavoite oli lisätä EU:n toiminnan kansanvaltaisuutta ja päätöksentekoprosessin yleistä legitimiteettiä. Sopimus sisältää demokratian periaatteita käsittelevän luvun, jossa on määräyksiä sekä edustuksellisesta että suorasta demokratiasta. Näitä toimenpiteitä on syytä arvioida sekä lähtötilanteen, tavoitteiden että mahdollisten vaikutusten osalta. Tässä artikkelissa keskitytään tarkastelemaan yhtä olennaisimmista osa-alueista, päätöksentekoprosessin avoimuutta.

Päätöksentekomenettelyjen avoimuus

Euroopan unionissa päätökset tulisi tehdä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. SEUT 15 artiklan mukaan ”Euroopan parlamentin istunnot ovat julkisia, samoin neuvoston istunnot silloin kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä”. Perussopimus ja perusoikeuskirjan 42 artikla sisältävät oikeuden tutustua kaikkien unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niin kutsutun avoimuusasetuksen mukaisesti. Lisäksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetetaan erityinen velvollisuus varmistaa lainsäädäntömenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkisuus. Sopimuksen määräysten mukaan kansalaisille ja etujärjestöille tulee myös antaa mahdollisuus ”esittää ja vaihtaa julkisesti mielipiteitä kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisten kanavien kautta”. Toimielinten tulee käydä ”avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa”, ja komission kuulla ”laajasti asianomaisia osapuolia”.

EU:n päätöksentekomenettelyjen avoimuus on kuitenkin perinteisesti ollut kaikkea muuta kuin itseisarvo.  Ensimmäiset vaatimattomat viittaukset päätöksentekoprosessin avoimuuden merkitykseen tehtiin Eurooppa-neuvoston julistuksissa siinä vaiheessa, kun Tanska hylkäsi Maastrichtin sopimuksen kansanäänestyksessä. Suomen ja Ruotsin liittyminen unioniin vahvisti avoimuuteen liittyviä vaatimuksia, ja Amsterdamin sopimukseen sisällytettiin periaate, jonka mukaan kansalaisilla on oikeus tutustua EU-asiakirjoihin. Olennainen säädös unionin päätöksenteon avoimuuden kannalta on vuonna 2001 hyväksytty avoimuusasetus (N:o 1049/2001), joka koskee EU:n toimielinten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta. Sen mukaisesti kaikki asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ellei yleisön pääsyä niihin ole syytä rajoittaa siksi, että tietojen luovuttamisesta aiheutuisi haittaa jollekin asetuksessa määritellylle yleiselle tai yksityiselle edulle. Vaikka avoimuusasetus on myötävaikuttanut avoimuuden laajentumiseen toimielimissä, sen tavoitteiden toteutumisen esteenä ovat kuitenkin jatkuvasti olleet toimielinten kielteiset asenteet ja pelot avoimuuden vaikutuksista niiden tehokkuudelle ja harkintavallan kaventumiselle.

Myös jäsenmaiden suhtautuminen avoimuuteen on ollut hyvin varauksellista. Jo vuonna 2008 komissio teki ehdotuksen avoimuusasetuksen uudistamisesta, mutta neuvottelut ovat kaatuneet kolmeen otteeseen näkemyseroihin siitä, mihin uudistuksella tulisi pyrkiä. Siinä missä komissio ja neuvoston enemmistö ajavat avoimuuden selkeää rajaamista, parlamentin enemmistö ja neuvoston vähemmistö, Suomi mukaanlukien katsovat, että avoimuutta tulisi lisätä erityisesti lainsäädäntöasioissa.

Lissabonin sopimuksen vaikutus

Lissabonin sopimuksen hyväksymisen yhteydessä korostettiin vahvasti sitä, kuinka uusi perussopimus lisäisi päätöksentekoprosessin avoimuutta erityisesti lainsäädäntöasioissa ja mahdollistaisi täten kansalaisten osallistumisen entistä tehokkaammin. Kun Lissabonin sopimus on nyt ollut voimassa yli neljä vuotta vaikuttaa siltä, että uudistuksia on käytännössä toteutettu hyvin säästeliäästi ja niiden käytännön vaikutukset ovat jäämässä niukoiksi.

Avoimuuteen liittyviä kysymyksiä on ratkottu toistuvasti myös EU-tuomioistuimessa. Sen oikeuskäytännössä on viime vuosina eriytynyt selkeästi periaate, jonka mukaan etenkin lainsäädäntötyön tulee olla avointa. Hallinnon avoimuudelle tuomioistuin on antanut paljon vähemmän periaatteellista merkitystä.

Erityinen ongelma lainsäädäntötyön kannalta on ollut se, että vaikka Lissabonin sopimuksessa määrätään yleisestä avoimuutta koskevasta periaatteesta, sen soveltamisen yksityiskohdista on havaittavissa useita eri näkemyksiä. Esimerkiksi Euroopan parlamentissa useimmat viralliset lainsäädäntötyön vaiheet valiokunnissa ja täysistunnossa ovat julkisia, mutta merkittävä osa päätöksistä tehdään myös toimielinten välisissä kolmikantaneuvotteluissa (trilogi) sekä lausunnonlaatijoiden ja ryhmien välisissä enemmän tai vähemmän virallisissa keskusteluissa, joista ei yleensä raportoida julkisesti. Tarpeesta varmistaa, että kansalaiset tietävät miten parlamentin jäsenet ovat valiokunnissaan äänestäneet, on puhuttu vuosia.

Komission rooli lainsäädäntötyössä taas liittyy trilogien lisäksi erityisesti vaiheeseen, jossa sen lainsäädäntöehdotus on vasta suunnitteilla ja sen vaikutuksia sekä toteuttamistapoja arvioidaan. Huomioiden komission aloitemonopolin ja sen, että käytännössä lähes kaikki sen tekemät ehdotukset tulevat myös hyväksytyiksi muodossa tai toisessa, lainsäädännön suunnitteluvaiheen ratkaisuilla on huomattava merkitys demokraattisen päätöksenteon kannalta. Näillä vaiheilla on merkitystä lopputulokseen, mutta komissio itse on katsonut, etteivät varhaisen vaiheen ratkaisut ja niiden arviointi ole osa lainsäädäntötyön avoimuutta. Erityisesti Lissabonin sopimuksen jälkeen EU-lainsäädäntöön sisältyy myös paljon valtuutuksia antaa ns. delegoitua lainsäädäntöä tai täytäntöönpanosääntelyä, jonka antamisessa komission rooli on keskeinen. Näissä menettelyissä avoimuus toteutuu huomattavan heikosti.

Sekä parlamentissa että komissiossa myös erilaisilla eturyhmillä on paljon vaikutusta päätöksentekoon. Nämä toimielimet ovat perustaneet erityisen lobbarirekisterin edunvalvojien toiminnan seuraamista varten, mutta sen vaikutuksia on pidettävä vielä sangen vaatimattomina.

Neuvosto ja avoimuuden ongelma

Avoimuuden kannalta erityisen ongelmallinen tilanne on neuvostossa, jolla on EU:n lainsäätämismenettelyssä ja täten myös demokraattisuuden toteuttamisessa yhtä keskeinen asema kuin parlamentilla. EU-tuomioistuimessa on tälläkin hetkellä käsittelyssä useita lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskevia asioita. Neuvoston erityiset haasteet liittyvät sen toimintatapoihin.

Merkittävin osa neuvoston päätöksentekoprosessista tapahtuu sen rakenteiden alemmilla tasoilla: työryhmissä jäsenvaltioiden virkamiesten kesken, ja viimeistään pysyvien edustajien komiteassa (Coreper).  Neuvosto on kieltäytynyt lainsäädäntöasiakirjojen luovutuksesta kansalaisille muun muassa sillä perusteella, että neuvottelut asiasta ovat kesken, tai että asiakirjat liittyvät työryhmävaiheeseen. Demokratian kannalta on kuitenkin ongelmallista, mikäli asiakirjat luovutetaan vasta siinä vaiheessa kun päätökset asiasta on jo tehty. Toisaalta neuvoston vastauksista heijastuu toistuvasti käsitys, jonka mukaan kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen päätöksentekoon koetaan ensisijaisesti häiritsevänä ja tehokkuutta laskevana seikkana. Tällaisten näkemysten esittämisen tulisi olla poliittisesti kiusallista demokratiavajeen kanssa painivassa unionissa.

Toimielinten oikeuspalvelujen merkitystä ja valtaa hahmotetaan harvoin riittävällä tavalla. Kuitenkin erityisesti neuvoston oikeuspalvelun näkemykset esimerkiksi siitä, mihin toimiin EU:lla on toimivaltaa, minkälaisia tehtäviä toimielimille voidaan antaa ja miten lainsäädäntö tulee muotoilla, vaikuttavat usein ratkaisevalla tavalla ehdotuksen käsittelyyn. Sekä neuvostolla että komissiolla on ollut tapana katsoa, että oikeudellinen neuvonanto kuuluu ainoastaan toimielinten sisäiseen käyttöön. EU-tuomioistuin hylkäsi nämä näkemykset jo ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa asiassa Ruotsi ja Turco v. neuvosto ja korosti, että

”Avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.” (tuomion kohta 46).

Näillä näkökohdilla tulisi loogisesti olla vieläkin suurempi merkitys Lissabonin sopimuksen jälkeisessä EU:ssa, mutta käytännössä neuvosto kieltäytyy lähes säännönmukaisesti luovuttamasta asiakirjoja hakijoille.

Toinen erityisen vaikea kysymys neuvostolle on liittynyt jäsenvaltioiden esittämien näkemysten julkisuuteen. Asialla on luontainen yhtymäkohta siihen, että useissa jäsenvaltioissa niiden oma sisäinen EU-asioiden valmistelu on luottamuksellista ja kansallisten parlamenttien pääsy EU-asioita koskeviin tietoihin on rajattu. Myös tämä kysymys jäi lopulta EU-tuomioistuimen ratkaistavaksi kansalaisjärjestö Access Info Europen pyydettyä neuvostolta tietoja liittyen jäsenvaltioiden kantoihin koskien avoimuusasetuksen uudistamista. Neuvosto perusteli kieltäytymistään työskentelynsä tehokkuuden vaarantumisella, mutta hävisi myös tämän asian lokakuussa 2013. Tuomioistuin korosti jälleen avoimuuden periaatteellista merkitystä ja katsoi, että avoimuusasetus antaa yleisölle lähtökohtaisen oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin kokonaisuudessaan. Neuvosto ei kyennyt osoittamaan, että julkisuudesta aiheutuisi todellista haittaa sen työskentelylle. Lainsäädäntömenettelyn keskeneräisyys ei myöskään ollut perustelu avoimuuden rajoittamiselle. Tuomioistuimen esiin tuoma kanta neuvoston harjoittamasta avoimuuspolitiikasta on harvinaisen selvä, mutta on kokonaan toinen asia, millä tavoin neuvosto laittaa tuomion täytäntöön.

Avoimuus ja hyvä hallintotapa

Kaikkea EU-tason päätöksentekoa koskee avoimuuden ja osallistumisen problematiikka. Käytännössä ”mahdollisimman laaja avoimuus” jää usein huomattavan rajatuksi. Avoimuuden edistäminen on osa hyvää hallintotapaa ja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen varmistamista. Lissabonin sopimuksen mukaan ”toimielimet, elimet ja laitokset tukeutuvat tehtäviään hoitaessaan avoimeen, tehokkaaseen ja riippumattomaan eurooppalaiseen hallintoon”. Pyrkimyksenä on laatia hallintoelimille oma hallintolaki, jossa määriteltäisiin tarkemmin hyvän ja avoimen hallinnon velvoitteet. Ongelmana tavoitteen toteutumisessa on kuitenkin se, että tuleva säädös koskisi pääasiassa sitä toimielintä (komissio), jolla on myös lainsäädäntöä koskeva aloitemonopoli. Komissio taas ei ole kiinnostunut sääntelemään toimintaansa tarkemmin. Komission suhtautumistavan mukaan kansalaisten oikeuksien vahvistamisen nähdään automaattisesti johtavan hallinnon tehokkuuden heikkenemiseen, vaikka tästä on hyvin vähän näyttöä kansallisista tai muista konteksteista.

Lähiaikojen keskustelut demokratiasta EU:ssa liittynevät erityisesti vuoden 2014 europarlamenttivaaleihin ja toisaalta eurokriisin selvittelyssä jo tehtyihin ratkaisuihin, jotka ovat esillä myös parlamenttivaaleja edeltävässä poliittisessa keskustelussa ja uuden komission nimittämiseen johtavissa neuvotteluissa. Molemmissa korostuu demokratiavajeen keskeisin haaste. Vaikka EU:n demokraattisuutta nimittäin pidettäisiin periaatteessa kaikin puolin tavoiteltavana asiana, sen käytännön toteuttaminen on usein vaikeaa ottaen huomioon päätöksentekorakenteista aiheutuvat haasteet sekä kansallisten parlamenttien ja hallitusten luontainen kiinnostus säilyttää oma legitimiteettinsä EU-tason toimijoiden kustannuksella. Toisaalta päätöksenteon siirtäminen EU-tasolle ja esimerkiksi Euroopan parlamentin ja komission roolin kasvattaminen eivät mitenkään automaattisesti lisää päätösten demokraattisuutta, jos niiden vaihtoehtona on kansallisten parlamenttien kautta tapahtuva päätöksenteko.

Lähteet

Curtin, Deirdre. 2013. Judging EU secrecy. Cahiers de Droit Européen 2012/2
Amsterdam Centre for European Law and Governance Research Paper No. 2012-07
Amsterdam Law School Research Paper No. 2012-103, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2184249, 19.12.2013.

Leino, Päivi. 2011. Just a little sunshine in the rain: the 2010 case law of the European Court of Justice on access to documents. Common Market Law Review 48:4, 1215–1252.

Leino, Päivi. 2014. Good administration as institutional politics in the EU. European Public Law (tulossa).

Päivi Leino, “Transparency, Participation and EU Institutional Practice: An Inquiry into the Limits of the ‘Widest Possible’”, EUI Working Paper (LAW 3/2014).  http://cadmus.eui.eu/handle/1814/3

Leino, Päivi ja Salminen, Janne. 2013. Eurokriisin demokratiaulottuvuuksia. Lakimies 3/2013, 390–413.

Artikkeli pohjautuu Päivi Leino-Sandbergin ja Hanna Wassin artikkeliin ”Ihana, vaikea demokratia. EU:n demokratiavaje neljä vuotta Lissabonin sopimuksen jälkeen”, joka ilmestyi Politiikka-lehden eurovaalinumerossa huhtikuussa 2014.

Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay