Suomen kaksitasoisessa hallinnossa keskushallinto on edustanut yleisen edun näkökulmaa ja kunnallishallinto vuorostaan paikallista intressiä. Yleisen edun ja paikallisen intressin välinen kiista ei tule häviämään minnekään maakuntahallinnon aikakaudella.
Kuuntele artikkeli Marianne Sandelinin lukemana:
Kansallinen maakuntauudistus on poliittinen ikiliikkuja, josta on vaikea sanoa mitään ehdottoman varmaa. Näin on etenkin tilanteessa, jossa hallinnon hajauttaminen on yhdistetty sosiaali- ja terveyspalveluiden reformiin.
Maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.
Tällä hetkellä kokonaisuudistus on siirtymässä jälleen kerran eteenpäin vuodella tai kahdella. Toisaalta maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.
Hegelin perintö
Suomen hallintojärjestelmä on historiallisesti ollut hegeliläinen jo Johan Vilhelm Snellmanin valtio-opista lähtien. Hallinnon saksalainen perinne on vannonut valtion sentralisointiin eli keskittämiseen ja kansalaisyhteiskunnan vahvaan kontrolliin. Myös pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.
Kysymys kansalaisten toimijuudesta jää helposti pimentoon valtiojohtoisissa hallintojärjestelmissä. Alexis de Tocqueville havaitsi Amerikassa, että amerikkalaisilla oli luontainen pyrkimys liittyä yhteen, siinä missä Ranskassa uusien hankkeiden takana toimii hallitus ja Englannissa joku merkittävä henkilö.
Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.
Tocqueville päättelikin, että aristokraattisissa yhteiskunnissa kansalaiset ovat pikemminkin hallintoalamaisia kuin aktiivisia toimijoita. Hyvinvointivaltiota ja aristokraattisia yhteiskuntia näyttää yhdistävän piirre, että kansalaiset ja valtiota pienemmät yhteiskuntayksiköt ovat valtiosta riippuvaisia. Näin ollen desentralisaatiolla eli vallan hajauttamisella on hallinnollisen ulottuvuuden lisäksi yhteiskunnallista arvoa.
Yksi desentralisaation keskeisimmistä teoksista on E. F. Schumacherin Pieni on kaunista (Small is beautiful, 1973). Teoksen mukaan talouden periaatteiden tulee perustua luonnon suojelemiseen ja inhimillisen onnellisuuden tuottamiseen, jotka Schumacherin mukaan olivat unohtuneet taloustieteen valtavirralta. Desentralisoitu talous ja hallinto kykenevät parhaiten huomioimaan inhimillisten tarpeiden tyydyttämisen.
Subsidiariteettiperiaate
Hallinnon hajauttamista voidaan perustella subsidiariteettiperiaatteella. Subsidiariteettiperiaate kytkeytyy desentralisaation ja vallanjaon ja kansanvallan periaatteisiin. Myös desentralisaation mukaan kansalaisten laajat osallistumismahdollisuudet merkitsevät poliittisten päätösten hyväksyttävyyttä.
Subsidiariteettiperiaatteen lähteenä pidetään paavi Pius XI:n kiertokirjettä Quadragesimo anno vuodelta 1931. Paavin mukaan yksilöltä ei saa ottaa yhteiskunnan hoidettavaksi mitään sellaista, jota yksilö voi omasta aloitteestaan suorittaa. Myös mitään sellaista, jonka pienemmät ja alemmat yhteiskuntayksiköt kykenevät suorittamaan, ei pidä siirtää ylemmälle yhteisölle.
Euroopan sosiaalipolitiikkaa käsittelevä niin sanottu vihreä kirja perustuu subsidiariteettiperiaatteelle: ylemmät hallintojärjestelmät eivät käsittele asioita, jos ne voidaan hoitaa paremmin hajautetusti lähellä toimenpiteitä koskevia tahoja.
Subsidiariteettiperiaate perustuu näkemykseen, jonka mukaan yksilön tai ryhmän autonominen toiminta on vastuullista toimintaa yleisen edun nimissä. Tällöin valtio toimii ulkoisena rajoittajana ja yleisen edun suojaajana.
Keskustan projekti
Ainakin toistaiseksi Suomen julkinen hallinto on kaksiportainen, mikä on eurooppalaisessa viitekehyksessä poikkeuksellista. Suurimmassa osassa eurooppalaisista maista valtion alapuolella toimii useampi kuin yksi itsehallintotaso. Suomen kaksitasoisessa hallinnossa keskushallinto on edustanut yleisen edun näkökulmaa ja kunnallishallinto vuorostaan paikallista intressiä.
Kaksitasoinen hallinto on merkinnyt kamppailua valtiollisen yhdenmukaisuuden ja paikallisen erityisyyden välillä. Keskushallinnon tavoite on pyrkimys valtiolliseen yhdenmukaisuuteen ja yleisiin standardeihin.
Kunnallishallinnossa julkisen palvelun rooli on voinut erilaistua esimerkiksi julkisten palvelujen järjestämisen kautta. Yleisen edun ja paikallisen intressin välinen kiista ei tule häviämään minnekään maakuntahallinnon aikakaudella.
Maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi.
Keskustalle maakuntahallinto on ollut kaukainen haave: sen edeltäjä maalaisliitto kirjasi maakuntahallinnon tavoitteekseen vuonna 1914. Saattaa yllättää, että SDP on vuonna 1926 ajanut maakuntahallintoa.
Sotien jälkeen puolue vaihtoi kantaansa ja 1970-luvulla se korosti keskusjohtoisuutta. Kunnallispolitiikan professori Arto Haverin mukaan maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi, erityisesti 1970-luvulta alkaen.
Historian valossa on ironista, että säädyistä juuri talonpojat vastustivat maakuntaitsehallinnon toteutumista 1800-luvun valtiopäivillä. Syinä talonpoikien vastustukseen toimivat aluejako, kustannusten nousu, kansalaisten kypsymättömyys ja kunnallisen itsehallinnon kapeutuminen. Agraaritaustainen keskusta puolustaa nykypäivänä väliportaan hallintoa täysin vastakkaisilla oletuksilla.
Kuka hyötyy?
Kun teoreettisesta keskustelusta on päästy konkretiaan, mikä muuttuu? Toteutuuko muutoksessa subsidiariteettiperiaate? Selviä suuntaviivoja on havaittavissa.
Valtapoliittisesti maakuntauudistuksesta hyötyisi eniten keskusta: 18 maakunnasta yhdeksässä se olisi suurin puolue. Vastaavasti kokoomuksella olisi vahva asema kaikista suurimmissa kunnissa. On mahdollista, että kaupunkien merkitys on ympäryskuntia vähäisempi. Tällainen lähtökohta olisi otollinen keskustalle ja epäsuotuisa vihreille.
Toisaalta on huomioitava, että keskustavaltaisten maakuntien yhteenlaskettu väkiluku on alle kolmasosa koko maan väestöstä. Kaupunkien ei välttämättä tarvitse olla huolissaan hallituksen ajamasta maakuntauudistuksesta. Helsingin Sanomien mukaan maakunnissa valtaa pitäisivät alueelliset keskuskaupungit. Maakuntauudistuksessa häviäjiksi jäisivät keskuskaupunkien kehyskunnat.
Helsingin Sanomien laskelmien mukaan yli puolet kunnista jäisivät ilman omaa edustusta maakuntavaltuustoissa. Maakuntauudistus voi tarkoittaa jo nyt näivettyvien alueiden kovempaa kurjistumista.
Kyynikko saattaisi väittää, että julkisen toiminnan tuloksellisuus on usein tekosyy valtapolitiikassa. Myös poliittisia arvoperiaatteita puetaan tuloksellisuuden kaapuun. Ja vaikka näin ei aina kävisikään, poliittisilla kompromisseilla saadaan aikaan epäedullisia päätöksiä. Hallinnon hajauttaminen on perinteisesti nähty tapana säästää kuluissa.
Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista.
Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista. Sote-ratkaisussa ei ole enää kyseessä säästäminen vaan kustannusten kasvun ”hallitseminen”. Eräiden sote-asiantuntijoiden mukaan valinnanvapaus kasvattaa julkisia kustannuksia.
Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan ja VATT:n tutkijoiden mukaan maakuntauudistuksessa on olemassa suuria riskejä. Palvelujen integraatio ja toimijoiden välinen tiedonkulku ovat edelleen suuria kysymysmerkkejä, ja koska tulevilla maakunnilla ei ole verotusoikeutta, ei niillä ole myöskään syytä säästää.
Maakuntauudistuksen jälkeen kuntien tehtävänä on niiden identiteetin löytäminen. Vaikka tulevaisuuden kunnilta on otettu pois vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä, niiden fokus on tulevaisuudessakin kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä. Kuntaliitto mainitsee kuntien johtamisessa neljä ulottuvuutta, jotka ovat osaamisen ja kulttuurin edistäminen, kunnan elinvoiman edistäminen, elinympäristön kehittäminen ja paikallisen identiteetin ja demokratian edistäminen.
Jari Autioniemi työskentelee väitöskirjatutkijana Vaasan yliopiston julkisjohtamisen oppiaineessa.
