Ministerien kasvava avustajakunta – viisi selittävää tekijää

Ministereiden kasvava avustajamäärä herättää kritiikkiä niin median, virkamiesten kuin poliittisten vastustajien suunnalta. Vaikka kyseessä ei ole mitenkään uusi ilmiö, kotimainen tutkimuskirjallisuus on ollut asiasta vähäpuheinen. Mitä historiallisia selitystekijöitä avustajakunnan kasvulle on löydettävissä?

Politiikan ammattilainen ei ole ilmiönä tai terminä mikään uusi asia. Hallitsijoilla ja poliitikoilla on ollut vuosisatojen ajan ympärillään luotettuja neuvonantajia. Jo Niccolò Machiavelli muistutti ruhtinasta hyvien neuvonantajien valinnasta, koska ruhtinasta epäillään ensimmäisenä sen perusteella, minkälaisia ihmisiä hän on ympärilleen haalinut. Max Weber puolestaan kirjoitti ihmisistä, jotka ovat täysipäiväisesti mukana yhteiskunnallisessa päätöksenteosta eläen joko politiikalle tai politiikasta.

Useaan otteeseen keskustalaisten pääministerien erityisavustajana työskennellyt Timo Laaninen kirjoittaa muistelmissaan poliittisten avustajien ammattikunnan synnystä Suomessa kiinnittäen huomionsa avustajamäärän kasvuun. Vertailukohtana tähän päivään on 1960-luvun puoliväli, jolloin ainoastaan pääministerillä oli oma poliittinen avustajansa. Marinin hallitus on linjannut talousarvioesityksessään, että hallituksen palkkalistoilla voi olla korkeintaan 70 erityisavustajaa ja 15 valtiosihteeriä.

Kritiikin ytimessä lienevät politiikan sisäpiirin tekemät poliittiset virkanimitykset, jotka kritiikissä luokitellaan johonkin suojatyöpaikan ja epävirallisen korruption välimaastoon.

Iltapäivälehdet ovat toistuvasti kritisoineet avustajien määrää. Kritiikin ytimessä lienevät politiikan sisäpiirin tekemät poliittiset virkanimitykset, jotka kritiikissä luokitellaan johonkin suojatyöpaikan ja epävirallisen korruption välimaastoon.

Revittelyn ohella on myös kriittisempää pohdiskelua. Muun muassa tasavallan presidentti Sauli Niinistö totesi helmikuussa 2020 Iltalehden haastattelussa seuraavasti: ”Tämän hetken haaste on, kuinka nämä laajennetut poliittiset kabinetit ja perinteinen virkamieskulttuuri niveltyvät toisiinsa, ja minusta sitä ei ole kauheasti pohdittu. En ollenkaan salaa sitä, että aika usein perinteiseltä virkamieskunnalta kuuluu vähän huoltakin asian suhteen.”

Vähän kotimaista tutkimusta

Tiedämme parin opinnäytetyön perusteella suomalaisten erityisavustajien ja valtiosihteerien profiilin. Ministerien avustaja on tyypillisesti nuori, noin kolmekymppinen, valtiotieteellisen tutkinnon suorittanut mies.

Kotimaisessa tutkimuskirjallisuudessa on kuitenkin aukko sen suhteen, mitä avustajat tarkalleen ottaen tekevät ministerin varjossa. On tärkeää selvittää, mikä on erityisavustajien työnkuva, heidän motivaationsa työssään, kenelle he ovat vastuussa ja miten he käyttävät ministeriltä lainaamansa vaikutusvaltaa.

Ministerien avustajista on olemassa kansainvälistä tutkimustietoa artikkelien ja kirjojen muodossa. Jälkimmäisistä kannattaa mainita erityisesti poliittisten neuvonantajien tutkimusta yhteen vetävä ”Oxfordin käsikirja” Political Advisers in the Executive Branch (2020).  Kasvavaa kansainvälistä tutkimuskirjallisuutta vasten suomalaisen kriittisen tutkimuksen vähäinen määrä on huomiota herättävä ottaen huomioon, kuinka merkittävästä poliittisen järjestelmän tukipilarista on kyse.

Mitä avustajat tarkalleen ottaen tekevät?

Tästä kirjallisuudesta löytyy esimerkki myös Ruotsista: ruotsalainen haastattelututkimus ministerien avustajille osoittaa, että poliittinen avustajakunta näkee taustavaikuttamisen olevan hohdokasta, koska avustaja pääsee vaikuttamaan merkityksellisiin asioihin jo sangen nuorena. Tie kansanedustajaksi nähdään raskaana, tylsänä ja jopa turhana, mikäli tavoitteena on poliittinen vaikuttaminen. Haastatteluista käy ilmi, että kunnianhimoiset urapolkunsa alkupäässä olevat henkilöt eivät pidä edes kaikkia kansanedustajia kovinkaan fiksuina.

Muun muassa vallankäytön ja demokratian empiirisestä tutkimuksesta tunnettu yhdysvaltalainen professori Robert Dahl näkee politiikan ammattilaiset ongelmana demokraattiselle järjestelmälle, koska ammattilaisilla on taito menestyä politiikan kulisseissa vailla demokraattista vastuuta. Vaikka korkeat avustajat eivät välttämättä sinänsä tavoittele irtaantumista julkisen valvonnan piiristä, mahdollisuus siihen on itsessään ongelmallinen.

Politiikan ammattilaisten määrä kytkeytyy Dahlin mukaan julkisen politiikan monimutkaistumiseen. Jotta voisimme hakea vastauksia kysymyksiin avustajakunnan vallankäytöstä tai vastuukysymyksistä, meidän on tarkasteltava kasvavaa avustajamäärää selittäviä tekijöitä.

Viisi selitystä avustajien määrän kasvulle

Ensimmäinen selittävä tekijä on inhimillinen epäluulo. Koko poliittisen avustajajärjestelmän synnyn taustalla on kysymys virkamiesten vallan laajuudesta demokraattisessa yhteiskunnassa. Kansanedustajat ja ministerit ovat pelänneet liiallista virkamiesvaltaa. Vasemmistopuolueiden aloitteesta kaikki ministerit saivat 1970-luvun käänteessä ensimmäiset poliittiset sihteerit, joiden odotettiin tukevan ministerien työtä vasemmistolaisittain porvarilliseksi käsitetyn virkamiehistön sijaan.

Osassa muutosta käsitelleissä mietinnöissä ja muissa puheenvuoroissa todettiin, että näin puolueilla on pienempi paine ajaa muita poliittisia virkanimityksiä ministeriöissä, jos ja kun niillä on mahdollisuus hankkia ministerin ympärille oma luotettujen joukko.

Toinen selittävä tekijä on siirtymä presidenttikeskeisestä hallitsemisjärjestelmästä eduskunta- ja valtioneuvostokeskeiseen hallitsemismalliin. Olemme siis siirtyneet presidenttikeskeisyydestä pääministerin asemaa korostavaan parlamentaariseen järjestelmään. Hallitukset olivat ennen vastuussa Kekkoselle – nyt eduskunnalle. Muutos on korostanut hallitusohjelmia, joiden toimeenpanoa on valvottava ja seurattava.

Kansanedustajat ja ministerit ovat pelänneet liiallista virkamiesvaltaa.

Poliittisen ohjauksen ja poliittisen luokan laajenemisen yksi merkkipaalu ajoittuukin 1980-luvun loppuun Harri Holkerin pääministerikaudelle. Tuolloin pääministerille palkattiin poliittinen valtiosihteeri ja useasta erityisavustajasta muodostunut kabinetti. Kokoomus oli selättänyt 21 vuoden yhtäjaksoisen korpivaelluksen oppositiossa, joten hallitusvastuun osaamattomuutta päätettiin kiriä palkkaamalla uusia neuvonantajia poliittisen ohjauksen vahvistamiseksi.

Kolmas syy on jäljitettävissä Suomen jäsenyyteen Euroopan unionissa. Etenkin laajaa valtiosihteerijärjestelmää, joka otettiin lopulta käyttöön vuonna 2005, on perusteltu ministerien laajoilla edustustehtävillä Euroopassa. Erityisavustajalla ei ole oikeutta osallistua ministerin puolesta EU:n ministerineuvoston kokouksiin, mutta apulaisministerijärjestelmää lähentelevä valtiosihteerijärjestelmä sallii valtiosihteerin lähettämisen kokouksiin kotimaahan jäävän ministerin puolesta.

Etenkin ministerien on oltava jatkuvasti tavoitettavissa ja valmiina vastaamaan kysymyksiin, jotka ovat syntyneet nopeasyklisistä mediakohuista tai sosiaalisen median alustoilla leimahtaneista keskusteluista.

On huomattava myös, että Antti Rinteen hallitus perusteli avustajamääränsä lähes tuplaamista nimenomaisesti Suomen EU-puheenjohtajakauden lisääntyneillä tehtävillä. Avustajamäärä ei ole erityisesti pienentynyt puheenjohtajakauden jälkeenkään huolimatta pääministeri Sanna Marinin eduskunnassa vuonna 2020 esitetystä lupauksesta tarkastella avustajamäärää uudelleen.

Neljänneksi median murros on asettanut uusia vaatimuksia poliitikoille. Etenkin ministerien on oltava jatkuvasti tavoitettavissa ja valmiina vastaamaan kysymyksiin, jotka ovat syntyneet nopeasyklisistä mediakohuista tai sosiaalisen median alustoilla leimahtaneista keskusteluista. Toimittajat myös kalastelevat uutisia ja vuotoja nimenomaisesti poliitikkojen avustajilta.

Antti Rinteen hallitus perusteli avustajamääränsä lähes tuplaamista nimenomaisesti Suomen EU-puheenjohtajakauden lisääntyneillä tehtävillä.

Mainittujen selitystekijöiden taustalla on vielä viides; muutos puolueiden rakenteessa. 1980-luku oli puoluetoimistojen kulta-aikaa sangen avokätisen puoluetuen ansiosta. Kultaisen vuosikymmenen jälkeen puoluetoimistojen väkimäärä on laskenut hiipuvien jäsenmaksujen vuoksi. Esimerkiksi SDP:n puoluetoimiston työntekijämäärä puolittui 1980-luvun lopun ja vuoden 2010 välillä. Samaisena aikana kokoomuksen puoluetoimiston työntekijämäärä tipahti kolmannekseen.

Puoluetuki ei ole pysynyt hiipuvien jäsenmaksutulojen ja kasvavien muiden kulujen perässä. Rahoitusmuutoksista johtuen työntekijöitä, joilla on puoluekirja löytyy yhä enemmän niin valtioneuvoston kuin eduskunnan palkkalistoilta. Varsinkin oppositiossa kulloinkin olevat puolueet puhuvat niin sanotusta piilopuoluetuesta, jolla kustannetaan hallituspuolueiden avustajaresurssit, kun opposition on tyytyminen eduskunnan budjetista maksettavaan ryhmäkansliatukeen.

Puoluetuki ei ole pysynyt hiipuvien jäsenmaksutulojen ja kasvavien muiden kulujen perässä.

Tehtävänjaollisesti puoluetoimistoista on tullut vaalitoimistoja, kun taas poliittinen suunnittelu on nykyisin eduskunnassa toimivien asiantuntijoiden ja valtioneuvoston palkkalistoilla olevien avustajien käsissä.

Lisäksi on syytä huomioida, että eduskuntaryhmien ryhmäkanslioiden vahvistuessa eduskunnassa otettiin käyttöön kansanedustajien avustajajärjestelmä vuonna 1997, josta lähtien jokainen kansanedustaja on ollut pääsääntöisesti oikeutettu yhteen henkilökohtaiseen avustajaan. Tällöin kansanedustajilla, jotka nousevat ministereiksi, on kabineteissaan myös eduskunnassa työskentelevä avustaja.

Mikä on sitten oikea määrä avustajia?

Avustajien oikean määrän suhteen vastauksia lienee yhtä paljon kuin vastaajiakin. Tähän lienee turha saada selkeää vastausta myöskään puolueilta. Historia on osoittanut, että suunnilleen kaikilla puolueilla on sormensa pelissä avustajamäärän kasvattamisessa. Vähiten osuutta on nykyisillä perussuomalaisilla, mutta on hyvin epätodennäköistä, etteikö hallituspolitiikan suhteen kokematon puolue haalisi tarvittaessa jälleen ympärilleen apuvoimia poliittiseen ohjaukseen.

Kaikkien etu olisi, jos ministerin avustajien työhön liittyvää mystiikkaa pystyttäisiin vähentämään. Fakta on, että ministerit tarvitsevat poliittisia avustajiaan. He ovat ministerien lähimpiä luotettuja ja neuvonantajia paineen keskellä. Yksikään ministeri ei pysty johtamaan menestyksekkäästi hallinnonalaansa lisääntyneen julkisen paineen ja kansainvälisten tehtävien keskellä. Myös ministeriön virkamiehet kaipaavat asiantuntevaa poliittista ohjausta osana laadukasta lainvalmistelua.

Kenties vastaus piilee lopulta jälleen Machiavellin opetuksessa. Jos kiinnittäisimme enemmän huomiota ministereitä ympäröivien henkilöiden pätevyyteen, avustajien määrää ei ainakaan tarvitsisi
lisätä tulevaisuudessa.

Tuomas Kuoppala kirjoittaa parhaillaan väitöskirjaa Tampereen yliopistossa erityisavustajien ja valtiosihteerien vallankäytöstä poliittisen päätöksenteon ja sen sidosryhmien välisissä vuorovaikutusverkostoissa. Hän on työskennellyt aikaisemmin myös usean eri kansanedustajan avustajana sekä kokoomuksen eduskuntaryhmän asiantuntijana.