Missiolähtöisyys on noussut keskeiseksi elementiksi EU-politiikassa Horisontti Eurooppa 2021–2027 -kehysohjelman myötä. Myös Suomessa on osoitettu kiinnostusta innovaatio- ja teollisuuspolitiikan strategisempaan suuntaamiseen.
Missiolähtöisessä innovaatio- ja teollisuuspolitiikassa julkinen sektori johtaa kunnianhimoisia ja laaja-alaisia hankkeita, joilla pyritään ratkaisemaan tärkeitä yhteiskunnallisia haasteita.
Puhumme missioista emmekä haasteista, koska tämä on innovaatiopolitiikan kentällä jokseenkin vakiintunut ilmaisu ja viittaa nimenomaan professori Mariana Mazzucaton ja kollegoiden esille nostamaan ajatteluun (engl. mission-oriented innovation).
Perinteinen valtion innovaatiopolitiikka on keskittynyt tukemaan teknologian kehitystä ja kaupallistamista siltä osin, kun markkinoiden puutteita on koettu tarpeen paikata. Missiolähtöisessä politiikassa valtio ei vain korjaa markkinoita, vaan myös muokkaa ja luo niitä. Valtio valitsee yleistä etua edustavat tavoitteet, tuo eri toimijat yhteen, osoittaa suuntaa ja jopa johtaa omalla esimerkillään.
Missiolähtöisyydellä tavoitellaan julkishallinnon suunnitelmien määrätietoista toimeenpanoa poliittisen tavoitteen saavuttamiseksi. Missiot muodostavat koordinoivan elementin isojen, pitkän aikavälin tavoitteiden sekä yksittäisten julkisten ja yksityisten toimijoiden strategioiden välille.
Missiolähtöisessä politiikassa valtio ei vain korjaa markkinoita, vaan myös muokkaa ja luo niitä.
Ilmastokriisi on yksi ilmeinen haastekenttä, jonka pariin missiolähtöisyyttä on Suomessa ja muualla peräänkuulutettu.Suomen aie saavuttaa hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä on laaja poliittinen tavoite, jonka saavuttamiseksi voidaan muotoilla useita toisiaan tukevia missioita.
Esimerkiksi vähäpäästöisen sähköntuotannon ympärille voidaan kuvitella missioiden sarja, joka tuo yhteen sähkön tuotantoon, varastointiin ja joustavaan käyttöön liittyvää tutkimusta, suunnittelua, sääntelyn kehitystä, kaupallista kehitystä sekä liiketoimintaa. Valtio voi pyrkiä vauhdittamaan ja tuottamaan Suomeen merkittävää tämän alueen osaamista ja liiketoimintaa, jota muuten ei välttämättä syntyisi.
Tarkastelemme tässä tekstissä missiolähtöisyyttä Suomessa ja tuomme esiin kiinnostavia malleja ja avauksia. Kuvaamme myös missiolähtöisyyden haasteita sekä esitämme kokonaisarvion missiolähtöisyyden toteutumisesta Suomen nykyisessä innovaatio- ja teollisuuspolitiikassa. Koska missiolähtöisyys ei ole ilmiönä kovin tarkkarajainen, emme pyri arvioimaan onko jokin yksittäinen toimintatapa missiolähtöinen vai ei.
Missiolähtöisyyden toteuttaminen ei ole suoraviivaista
Valtio on Suomessa 1960-luvulta alkaen pyrkinyt voimakkaasti tukemaan tieteen ja teknologian kehitystä. Lisäksi se on pyrkinyt pitkään edesauttamaan teollisuuden menestystä etenkin suurilla vientialoilla, kuten metsäsektorilla.
Tämän päivän perspektiivistä arvioiden teollisuuspolitiikan painopisteet ja menettelyt perustuvat vakiintuneisiin, historiallisesti rakentuneisiin julkisen ja yksityisen sektorin välisiin käytäntöihin. Missiolähtöisyys peräänkuuluttaa näiden käytäntöjen läpivalaisua ja uudelleentarkastelua.
Koska ei ole itsestään selvää, että juuri jokin tietty missio vastaa yleistä etua, valtion on määriteltävä ja priorisoitava missiot huolellisen ja läpinäkyvän prosessin myötä. Esimerkiksi kun pyritään vastaamaan ilmastokriisiin, missioilla on oltava uskottava tieteellinen pohja ja niiden taakse on saatava laajan toimijajoukon tuki. Jotta valtio voi tässä tehtävässä onnistua, sen on rakennettava poikkialaisia ja laajasti osallistavia hallinnon rakenteita ja toimintatapoja.
Missiolähtöisyydestä puhuttaessa pyritään toisinaan alleviivaamaan, ettei julkinen valta voi valita voittajia markkinoilla. Tämä on hieman harhaanjohtavaa, koska missioiden määritys on avoimen normatiivinen toimenpide. On myös selvää, että julkisilla panostuksilla voi olla hyvinkin suuri merkitys valittujen alojen suhteelliselle menestykselle, ja Suomen kokoisessa maassa toimijoiden määrä yhdellä alalla on rajallinen.
Missiolähtöisyyttä toteutetaan eri puolilla Eurooppaa eri tavoin. Missiot ovat lopulta kaikkialla omanlaisiaan: yhtä mallia missiolähtöiselle politiikalle ei ole.
Missiolähtöisyyttä toteutetaan eri puolilla Eurooppaa eri tavoin: esimerkiksi Alankomaissa maan keskeisimpien teollisuusalojen hallinto on valjastettu missioiden organisointiin, Ruotsissa innovaatiovirasto VINNOVA toteuttaa missio-ohjausta teollisuuden vähähiilisyyden edistämiseksi ja Skotlannissa on perustettu kansallinen investointipankki, jonka päätehtävä on rahoituksin tukea kestävyysmissioita.
Missiot ovat lopulta kaikkialla omanlaisiaan: yhtä mallia missiolähtöiselle politiikalle ei ole.
Missiolähtöisyys Suomessa
Suomalaisesta valtionhallinnosta missiolähtöisyyden potentiaalia voi nähdä löytyvän esimerkiksi hiljattain perustetusta teknologianeuvottelukunnasta ja koronapandemian jälkeisestä elpymisestä vastaavasta kestävän kasvun ministerityöryhmästä.
Teknologianeuvottelukunta on laatinut selvityksen Suomen teknologiapolitiikasta 2020-luvulla, ja sen pohjalta on tehty teknologiapolitiikan periaatepäätös. Sen asettaman päämäärän mukaan Suomi on vuonna 2030 maailman menestyksellisin teknologian tutkimuksesta, kehittämisestä ja hyödyntämisestä hyvinvointia ammentava maa.
Tämän saavuttamiseksi on asetettu kansainväliseen kilpailukykyyn keskittyviä tavoitteita, joiden ohella ilmasto- ja ympäristötavoitteet mainitaan keskeisinä tutkimus- ja innovaatiotoiminnan teemoina. Kestävän kasvun työryhmän laatimassa ohjelmassa linjataan myös neljästä pääpilarista: vihreä siirtymä, digitalisaatio, työllisyys ja osaaminen sekä sosiaali- ja terveyspalvelut, ja näille määriteltyjen tavoitteiden vaatimista investoinneista.
Suomalaisesta valtionhallinnosta missiolähtöisyyden potentiaalia voi nähdä löytyvän esimerkiksi hiljattain perustetusta teknologianeuvottelukunnasta ja koronapandemian jälkeisestä elpymisestä vastaavasta kestävän kasvun ministerityöryhmästä.
Teknologian tutkimuskeskuksen VTT:n on nähty toteuttavan missiolähtöisyyttä ”majakoina” tunnettujen painotuspisteidensä kautta. Myös Sitraa on pidetty missio-orientoituneena toimijana, sillä sen resurssit on kohdennettu kestävyysteemoihin ja -tutkimukseen sen sijaan, että se edistäisi innovaatiotoimintaa yleisesti.
Missiolähtöistä rahoitusta voisi löytyä esimerkiksi Ilmastorahastosta ja Business Finlandilta. Jälkimmäinen on ilmoittanut missiolähtöisyyden ohjaavan rahoitustaan tulevina vuosina ja tällä hetkellä käynnissä on kaksi pilottimissiota: ”Tuottavuuden kasvua digitalisaatiosta” ja ”Hiilineutraali Suomi”.
Ilmastorahasto taas on valtio-omisteinen erityistehtäväyhtiö, joka keskittyy jo ilmastonmuutoksen torjuntaan, teollisuuden vähähiilisyyden vauhdittamiseen sekä digitalisaation edistämiseen, ja on osaltaan valtiollisena toimijana vauhdittamassa lisäinvestointeja hiilineutraalisuuden saavuttamiseksi.
Innovaatiopolitiikan murros
Viime aikoina suomalaisessa innovaatiopolitiikassa on alettu puhua transformatiivisuudesta, mikä viittaa lähestymistapaan, jossa innovaatiopolitiikan päämääräksi asetetaan talouskasvun sijaan kestävyyden edistäminen nykyisiä rakenteita ja toimintatapoja muuttaen.
Esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön raportti ”Taloutta ja yhteiskuntaa uudistava innovaatiopolitiikka” esittää transformatiivisuuden keinona täydentää ja haastaa nykyistä TKI-politiikkaamme. Missiolähtöisyys on yksi mahdollinen tapa toteuttaa transformatiivista innovaatiopolitiikkaa.
Toisessa TEM:n raportissa ”Innovaatiopolitiikan lähtökohdat, tavoitteet ja keinot 2020-luvulle” peräänkuulutetaan innovaatiopolitiikan strategisempaa ja ohjelmaperusteisempaa toteuttamista. Raportissa ehdotetaan tiede- ja innovaationeuvoston toimintatapojen ja rakenteen korvaamista ”kasvun ja osaamisen neuvostolla”, jonka tehtävänä olisi muun muassa laatia ylihallituskautinen strategia, jossa tutkimus- ja innovaatiotoiminta ovat talouden, tuottavuuden ja hyvinvoinnin kehittämisen ytimessä. Perusteena on innovaatiopolitiikassa tunnistettu tarve kaikille hallinnonaloille ulottuvalle koordinoivalle ja neuvoa-antavalle elimelle, joka osuu juuri missiolähtöisen politiikan ytimeen.
Myös tiede- ja innovaationeuvoston TKI-tiekartan keinoissa, joilla luoda Suomeen innovatiivisempi julkinen sektori ja suunnata TKI-toimintaa vastaamaan paremmin esimerkiksi ilmastonmuutoksen ja luontokadon haasteisiin, on yhteneväisyyksiä missiolähtöisyyteen. Tiekartassa todetaan, että TKI-toimintaan olisi investoitava nykyistä enemmän ja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä olisi parannettava.
Vaikka monet toimijat ja ohjelmat ovat ottaneet askelia missiolähtöiseen suuntaan, haasteena on hajanaisuus ja keskinäisen koordinaation puute.
Missiolähtöistä innovaatiopolitiikkaa on harjoitettu myös esimerkiksi Sitran vuosina 2016–2017 toteuttamassa sosiaalisiin innovaatioihin liittyneessä haastekilpailussa. Kilpailun arvioinnissa huomattiin, että kyseinen missiolähtöisyyden toteutusmalli kohtelee julkisen ja yksityisen sektorin toimijoita eri tavoin. Haastekilpailuissa organisoijat joutuvat tekemään monia normatiivisia päätöksiä, joilla on vaikutusta siihen, millaisia aloitteita kilpailu ylipäätään kerää ja millaisia tuloksia ohjelmasta saavutetaan.
Toisaalta pidettiin riskinä, että haastekilpailussa päädytään tukemaan projekteja, jotka istuvat nätisti nykyisiin sosiaalistaloudellisiin järjestelmiin. Jos näin käy, menetetään potentiaali tehdä transformatiivisia kestävyysmuutoksia. Haastekilpailujen kyvystä tuottaa pitkäaikaisia ratkaisuja ollaan myös yhä epävarmoja, koska viheliäisiä ongelmia koskevia haasteita on vaikea muotoilla ymmärrettävän ja säännöiltään selkeän kilpailun muotoon.
Vaikka monet toimijat ja ohjelmat ovat ottaneet askelia missiolähtöiseen suuntaan, haasteena on hajanaisuus ja keskinäisen koordinaation puute. Valtiovetoisella missiolähtöisyydellä olisi mahdollisuuksia edistää energiamurrosta parantamalla julkisen ja yksityisen sektorin yhteistoimintaa esimerkiksi vetytaloudessa ja akkuliiketoiminnassa.
Vetytalous missiona
Suomessa ei ole laadittu erillistä vetystrategiaa, vaan vetytaloutta käsitellään osana muita tiekarttoja ja strategiadokumentteja. Suomen vetytalouden teollisuusvetoinen yhteistyöverkosto nostaa omassa tiekartassaan esiin juuri erillisen strategian puutteen: Suomelta puuttuu jaettu, selkeä visio vetytalouden yhteiskunnallisesta roolista ja tukemisesta.
Strategian puutteesta huolimatta valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan puitteissa on laadittu kattava kartoitus vetytalouden mahdollisuuksista ja rajoitteista. Kartoituksessa todetaan Suomessa olevan valmisteilla kymmenittäin puhtaan ja vähähiilisen vedyn investointiprojekteja. Suurin osa näistä on toistaiseksi esiselvitys- tai suunnitteluvaiheissa tarkoituksenaan toimia sittemmin pohjana rahoituksen järjestämiselle ja investointipäätöksille.
Suomelta puuttuu jaettu, selkeä visio vetytalouden yhteiskunnallisesta roolista ja tukemisesta.
Investointien suuntaamista vetytalouden kehittämiseen kaavaillaan myös Kestävän kasvun ohjelmassa. Tämän mukaan vähähiiliseen vetyyn sekä hiilidioksidin talteenottoon ja hyödyntämiseen ollaan allokoimassa 156 miljoonaa euroa. Lisäksi Ilmastorahaston kautta rahoitetaan vetyhankkeita.
Mainitussa kartoituksessa valtion rooliksi nähdään luoda selkeät vetytalouteen liittyvät lyhyen ja pitkän aikavälin kansalliset tavoitteet ja konkreettinen toimenpideohjelma. Valtio voisi edistää koulutetun työvoiman saatavuutta ja poistaa rakentamisen esteitä tuulivoiman lisärakentamisen sekä teollisuuden investointien ja infrastruktuurin osalta sekä tukea vetytuotantoa suoraan.
Akkuliiketoiminta missiona
Akkujen osalta Suomella on kansallinen strategia, jossa määritetään keskeiset tavoitteet akkutuotannon kehitykselle sekä toimenpiteitä niiden saavuttamiseksi. Seitsemästä tavoitteestaan huolimatta strategiassa keskitytään ennen kaikkea kilpailukykyyn ja akkualan kasvattamiseen, kun taas materiaalisten tekijöiden tarkastelu jää varsin pienelle huomiolle.
Missiolähtöisyyden ja vihreän siirtymän toimeenpanon kannalta oleellisimpana näyttäytyy ehdotus akkualan yhteystyöelimen perustamiseksi. Tämä elin kokoaisi akkusektorin toimijat yhteen ja huolehtisi innovaatio- ja elinkeinopolitiikan suuntaamisesta riittävästi akkuarvoketjujen kehittämiseen.
Akkustrategian lisäksi TEM on julkaissut akkutalouteen liittyen hiljattain kaksi muutakin raporttia: selvityksen akkuklusterin tutkimusinfrastruktuureista ja osaamisen kysynnästä ja alan koulutuksen houkuttelevuudesta. Näiden lopputulema on, että akkuala on Suomessa vielä varsin alkutekijöissään ja tuntematon: tutkimusinfrastruktuuri on kasvussa mutta yhä vähäistä, ja tieto ja ymmärrys akkualan monitahoisuudesta ja laajuudesta puutteellista.
Koska strategiakin on tuore, ei ole mikään ihme, että käytännössä Suomen akkutaloutta vasta käynnistellään. Suomen ensimmäiseksi akkuekosysteemiksi on liputettu Harjavallassa sijaitsevaa akkukehityksen keskittymää. Tämän kannalta on oleellista mainita, että sen osana toimiva Nornickel Harjavalta kuuluu venäläiseen Nornickel-konserniin, josta yli kolmanneksen omistaa toistaiseksi pakotteilta säästynyt oligarkki Vladimir Potanin.
Nornickel vastaa merkittävästä osasta Euroopan sähköautotuotannon ja muun akkutalouden kannalta keskeisten raaka-aineiden tuotannosta. On vielä epäselvää, miten Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa vaikuttaa tähän.
Globaaleista kestävyystavoitteista kansallisiin missiohin
Missiolähtöisyys ei ole Suomessa täysin uutta. Toistaiseksi ei kuitenkaan voida sanoa Suomessa tehtävän määrätietoista ja eksplisiittistä missiolähtöistä innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaa: niin itse missiot kuin niiden toteuttamiseen vaaditut hallinnolliset elementit ja resurssit puuttuvat. Halua luoda Suomeen vaihtoehto perinteiselle markkinalähtöiselle innovaatiopolitiikalle vaikuttaisi olevan, vaikka valtion roolista on eriäviä mielipiteitä.
Yhtäällä esitetään vaihtoehdoksi juuri missio-orientaatiota, toisaalla puhutaan varovaisemmin lähinnä innovaatio- ja teollisuuspolitiikan strategisemmasta suuntaamisesta sekä keskeisten kärkiteemojen priorisoinnista. Olemassa olevia työkaluja, joita leimaa koordinaation puute ja huono ymmärrys järjestelmätason muutoksista, tulisi joko päivittää uuteen uskoon tai luoda niiden tilalle uusia – mitä todennäköisimmin molempia.
Vaikka nykypolitiikassa painotetut globaalit kestävyystavoitteet ovat hyvä ja yleisesti hyväksytty lähtökohta kansallisille missioille, ne eivät itsessään riitä, vaan vaativat paikallisen kontekstin tarkastelua ja tuntemusta. Missioilla isot poliittiset tavoitteet muotoillaan hallittaviksi haastekokonaisuuksiksi.
Toistaiseksi ei kuitenkaan voida sanoa Suomessa tehtävän määrätietoista ja eksplisiittistä missiolähtöistä innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaa: niin itse missiot kuin niiden toteuttamiseen vaaditut hallinnolliset elementit ja resurssit puuttuvat.
On myös selvää, että jos missiot ovat tullakseen osaksi suomalaista innovaatio- ja teollisuuspolitiikkaa, ei kyseessä ole kitkaton tai helppo prosessi. Missiolähtöisyyteen liittyy monia kysymyksiä, joihin ei ole valmiita vastauksia.
Kuinka esimerkiksi varmistetaan, että missiot todella ajavat yleistä etua? Kuinka pidetään huolta, että missiot muodostavat mielekkään ja toimivan kokonaisuuden, joka huomioi esimerkiksi luonnonvarojen kestävän käytön kaikkien alojen yhteistarkastelussa?
Entä kuinka mahdollistetaan riittävän laaja osallisuus missioiden määrittelyyn ilman, että tämä johtaa liian yleistasoisiin tavoitteisiin? Kun näihin kysymyksiin etsitään vastauksia, yhtenä oleellisena elementtinä näemme monialaisen tieteellisen tietopohjan ja tiedontuotannon missioiden suunnittelussa.
Helmikuussa 2022 käynnistyi vuoden mittainen VN TEAS -hanke Suomen missiolähtöisen innovaatiopolitiikan kulmakivet (FIMO), joka pyrkii muodostamaan kokonaiskuvan missiolähtöisyyden potentiaalista ja käytännön haasteista Suomessa sekä osaltaan vastaamaan edellä esittämiimme kysymyksiin.
Venla Lankinen toimii osa-aikaisena tutkijana BIOS-tutkimusyksikössä ja on maisteriopiskelija Helsingin yliopiston globaalin kestävyyden maisteriohjelmassa.
KTT Paavo Järvensivu tutkii BIOS-tutkimusyksikössä ekologisen jälleenrakennuksen poliittista taloutta ja kulttuuria.
