Mitä Saksa haluaa?

Keskustelu Saksan talouspolitiikan suuresta linjasta on herättänyt keskustelua EU:n elpymisrahastopäätöksen jälkeen. Onko Saksa myynyt periaatteensa?

Kirjoituksessaan Saksalainen ideologia (1846) parikymppiset Karl Marx ja Friedrich Engels pohtivat saksalaisen poliittisen ajattelun erityisluonnetta. Kirja oli hyökkäys niin sanottua nuorhegeliläistä filosofiaa kohtaan, joka korosti ideoiden ja aatteiden merkitystä poliittisen muutoksen lähteenä.

Marxin ja Engelsin mukaan todellisen muutoksen lähteenä olivat yhteiskunnan materiaaliset tekijät. Kun maailma muuttuu, ideat kyllä seuraavat perässä.

Saksa oli 1800-luvun puolivälissä 39 osavaltion löyhä valtioliitto. Suhteessa modernin ajan poliittista murrosta johtaneeseen Ranskaan Saksa oli poliittis-taloudellinen takapajula, jossa talouden modernisointi ja hallinnon uudistukset olivat törmänneet konservatiivisten voimien vastustukseen. Marxin ja Engelsin mukaan yksi selitys tälle oli saksalaiseen ajatteluun kuuluva periaatteellisuus, maailman näkeminen ylhäältä käsin asetettujen ideoiden valossa.

”Saksalainen filosofia laskeutuu taivaasta maahan–”, Marx kirjoitti, ”mutta meidän on noustava pikemminkin maasta taivaaseen.”

Onko Saksa hylännyt vanhat oppinsa tiukasta taloudenpidosta ja yhteisvastuun välttämisestä?

Kysymys saksalaisen poliittisen ajattelun luonteesta on herättänyt keskustelua myös viime aikoina. Saksan päätöstä tukea 750 miljardin suuruista eurooppalaista elpymisrahastoa on pidetty suunnanmuutoksena suhteessa sen perinteiseen linjaan, jota on usein luonnehdittu periaatteelliseksi ja sääntöperustaiseksi. On kysytty, onko Saksa hylännyt vanhat oppinsa tiukasta taloudenpidosta ja yhteisvastuun välttämisestä.

Kyse ei ole vain elpymisrahastosta. Saksa on jo pitkään lähestynyt Ranskan näkemyksiä euroalueen kehittämisestä sekä ”eurooppalaisesta suvereniteetista”, esimerkiksi kilpailupolitiikan kytkemisestä laajempiin geopoliittisiin tavoitteisiin. Saksa on hyväksynyt mukisematta kasvu- ja vakaussopimuksen hyllyttämisen koronakriisin aikana. Yli puolet EU-komission hyväksymistä poikkeuksellisista valtiontukimenettelyistä on kohdistunut saksalaiseen teollisuuteen.

Onko Saksa siis luopunut periaatteellisuudestaan? Vai edustaako se kompromissien taitoa muuttuvassa ympäristössä?

Vakauskulttuuri ja pyrkimys järjestykseen

Saksan talouspolitiikan tunnusomaisia piirteitä ovat historiallisesti olleet tiukka budjettikuri, sääntöperustaisuus sekä tiukka ero raha- ja finanssipolitiikkaan. EU:n tasolla tämä on tarkoittanut sisämarkkinoiden ankkuroimista vahvaan kilpailulainsäädäntöön, mutta myös velka- ja budjettisääntöihin perustuvan “talouskonstituution” puolustamista. Saksa on korostanut jokaisen maan vastuuta omasta taloudestaan ja suhtautunut kielteisesti yhteisvastuullisten mekanismien, kuten yhteisten joukkovelkakirjojen, eurobondien, käyttöönottoon.

Tätä periaatteiden kokonaisuutta kutsutaan usein ”vakauskulttuuriksi” ja sen taustalla olevaa ajattelutapaa ordoliberalismiksi. Sen älylliset juuret ovat maailmansotien välisellä ajalla, jolloin joukko talous- ja oikeustieteilijöitä ryhtyi pohtimaan liberalismin tulevaisuutta tilanteessa, jossa markkinatalous näytti häviävän taistelun fasismille ja kommunismille.

Monien ordoliberaalien mielestä klassinen liberalismi oli epäonnistunut, sillä se oli sivuuttanut poliittisen järjestelmän roolin toimivan markkinatalouden kehityksessä. Markkinat eivät synny luonnostaan, vaan ne tarvitsevat turvakseen vahvan valtion, joka pystyy huolehtimaan esimerkiksi hintavakaudesta ja toimivasta kilpailuympäristöstä. Jos markkinat jätetään oman onnensa nojaan, lopputuloksena on usein vahvimpien valta, markkinoiden keskittyminen ja tehottomuus.

Monien ordoliberaalien mielestä klassinen liberalismi oli epäonnistunut, sillä se oli sivuuttanut poliittisen järjestelmän roolin toimivan markkinatalouden kehityksessä.

Ordoliberaalit tunnistivat poliittisessa järjestelmässä samantyyppisen ominaisuuden. Demokratia on luonnollisesti liberaalin yhteiskuntajärjestelmän keskeinen periaate, mutta myös se pitää sisällään vaarallisen taipumuksen vallan keskittymiseen.

Demokraattinen järjestelmä tulee helposti eri intressiryhmien kuten korporaatioiden kaappaamaksi. Valtiolla näytti olevan hyvin vähän keinoja reagoida sellaiseen tilanteeseen, jossa pohjimmiltaan autoritääriset liikkeet nousevat valtaan demokraattisen järjestelmän turvin. Siksi valtion on suojauduttava myös itseään vastaan toimeenpanevien instituutioiden keinoin.

Parhaiten tätä suojaustehtävää toteuttavat ennalta sovitut säännöt, jotka rajoittavat poliittisten päätöksentekijöiden valtaa.

EU-politiikan linja

Poliittiseen suosioon ordoliberalismi nousi Saksassa vasta toisen maailmansodan jälkeen. Ordoliberaaleilla oli keskeinen rooli varsinkin kristillisdemokraattisen CDU:n uudistumisessa, joka nojasi irtiottoon katolisen sosiaalietiikan painotuksista kohti markkinamyönteisempää lähestymistapaa. Ordoliberaalien kädenjälki näkyi Saksan keskuspankin uudistuksissa, sääntöperustaisen budjettipolitiikan kehityksessä sekä aktivoivan sosiaalipolitiikan edistämisessä.

Ordoliberaalien suhtautuminen eurooppalaiseen yhteistyöhön oli kahtalaista. Monet heistä kavahtivat ranskalaisen teollisuuspolitiikan mallia, joka nojasi keskusjohtoisuuteen ja vahvoihin valtionyhtiöihin. Alkuperäinen hiili- ja teräsyhteisö (1949) oli sekin yhdenlainen kartelli, joka ei varsinaisesti edistänyt kilpailullisen markkinatalouden juurruttamista.

Silti monet keskeiset ordoliberaalit, kuten Wilhelm Röpke, näkivät Euroopassa mahdollisuuden toteuttaa ajatus ”valtiosta ilman suvereniteettia”, eli puhdas sääntöihin ja toimeenpanevaan valtaan nojaava poliittinen järjestys.

Kyse oli tasapainoilusta. Kun Euroopan talousyhteisö EEC:tä luotiin 1950-luvun puolivälissä, Saksan oli myönnyttävä ranskalaisen protektionismin vaatimuksiin erityisesti maatalouspolitiikassa. Yleinen kilpailupolitiikka pyrittiin silti pitämään tiukasti saksalaisten käsissä. Talousyhteisön ensimmäinen puheenjohtaja Walter Hallstein oli tunnettu ordoliberaali ja niin sanotusta kilpailukomissiosta tuli EEC:n keskeisimpiä instituutioita.

Kyse oli tasapainoilusta.

Sama kompromissien taito näkyi Maastrichtin sopimuksen yhteydessä. Yhteisvaluutta-alue oli aina ollut enemmän Ranskan kuin Saksan projekti. 1970–80-lukujen epäonnistuneet kokeilut kiinteiden valuuttakurssien järjestelmästä olivat herättäneet paljon epäluuloa myös Saksassa. Saksa saatiin kuitenkin mukaan liittokansleri Helmut Kohlin johdolla ankkuroimalla Euroopan talous- ja raha-alueen (EMU) yhteinen finanssipolitiikka vahvasti yhteisiin sääntöihin sekä muokkaamalla Euroopan keskuspankki EKP:n mandaatti Saksan Bundesbankin mukaisesti.

Kun nykyään puhumme Maastrichtin sopimuksen hengestä, viittaamme usein juuri saksalaisiin periaatteisiin säännöistä ja yhteisvastuun välttämisestä. Todellisuudessa Maastrichtin henkeä ruokki kuitenkin Saksan ja Ranskan välinen jännite staattisen ja dynaamisen integraatiokäsityksen välillä.

Saksa luotti sääntöihin, kun taas Ranska näki eurooppalaisen yhteistyön prosessina, jonka luonne on olennaisesti avoin. Ajatus “yhä tiivistyvästä unionista” (ever-closer union) on edelleen yksi EU:n perussopimusten keskeisiä periaatteita.

Ideologinen pragmatismi

Saksan ja Ranskan jännitteet purkautuivat mielenkiintoisella tavalla eurokriisin aikana. Euroalueen jakautuminen pohjoisen “nuukaan” blokkiin ja etelän “yhteisvastuulliseen” rintamaan heijasteli pitkälti Saksan ja Ranskan ideologisten lähestymistapojen eroa. Monista aloitteista sovittiin kuitenkin yhteistyössä juuri Saksan liittokansleri Angela Merkelin ja Ranskan presidentti Nicolas Sarkozyn kesken.

Yleisellä tasolla eurokriisin hoito noudatti kuitenkin saksalaista linjaa. Euroalueen sääntöperustaa vahvistettiin ja komission valtaa kasvatettiin esimerkiksi eurooppalaisen ohjausjakson keinoin. Saksa myöntyi, osin vastentahtoisesti, euromaiden pelastuspaketteihin ja EKP:n osto-ohjelmiin. Samalla sen vientiteollisuus hyötyi merkittävästi euron heikkoudesta.

Eurokriisin aikana Saksan linjaksi vakiintui ideologinen pragmatismi. Saksa oli periaatteellinen, mutta se pystyi myös joustamaan kaikkein tiukimmista opinkappaleistaan suuremman tavoitteen, euroalueen koossapysymisen, vuoksi. Saksa ei lähtenyt haastamaan poliittisella tasolla kriisinhoitoa, mutta torjui silti johdonmukaisesti esimerkiksi Ranskan ehdotukset euroalueen yhteisistä velkakirjoista.

Saksa oli periaatteellinen, mutta se pystyi myös joustamaan kaikkein tiukimmista opinkappaleistaan suuremman tavoitteen, euroalueen koossapysymisen, vuoksi.

Saksan jonkinasteisesta linjanmuutoksesta oli kuitenkin havaittavissa merkkejä jo pari vuotta sitten. Ranskan presidentti Emmanuel Macronin reformikeskeinen agenda ja brexitin synnyttämä huoli EU:n yhtenäisyydestä johtivat myös Saksassa uuteen keskusteluun talousyhteistyön tulevaisuudesta. Saksa suhtautui suopeasti komission esityksiin “talous- ja rahaliiton viimeistelystä”, jossa muun muassa ehdotettiin finanssipoliittisen toimintakyvyn lisäämistä EU:n tasolla.

Huoli Saksan muuttuneesta linjasta johtikin helmikuussa 2018 kahdeksan pohjoisen euromaan – Suomi mukaan lukien – vetoomukseen sääntöperustaisen talousunionin puolesta. Yleinen näkemys oli, että tämä Hansa-liitoksi nimetty epävirallinen koordinaatioelin pyrki pitämään kiinni saksalaisista periaatteista tilanteessa, jossa Saksa itse oli luisumassa niistä poispäin.

Saksan sisäpolitiikan uudet jännitteet

Todellisuudessa kyse oli kuitenkin myös sisäpoliittisesta kehityskulusta. Vuoden 2017 liittopäivävaaleissa Saksan sosiaalidemokraattien (SPD) puheenjohtaja Martin Schulz kampanjoi EU-tason solidaarisuutta korostavalla agendalla, jota monet pitivät Macronin ohjelman kopiointina.

SPD:n vaalimenestys ei ollut huimaa – se menetti valtakunnallisesti 5,2 prosenttia äänimäärästään – mutta se nousi hallitukseen tasapainottamaan niin ikään vaaleissa hävinneen CDU:n tiukan budjettikurin politiikkaa. SPD otti muun muassa valtionvarainministerin paikan.

Schulzin seuraaja, Saksan nykyinen valtionvarainministeri Olaf Scholz oli keskeisessä asemassa elpymisrahaston muodostamisessa. Scholz oli jo aiemmin puhunut eurooppalaisen yhteistyön tärkeydestä. Monia yllätti, ettei Saksan linjan keskiössä ollutkaan raha vaan macronilainen puhe “eurooppalaisesta suvereenisuudesta”.

Varsinainen pommi jysähti kuitenkin Funke-mediatalon haastattelussa elokuussa 2020, noin kuukausi EU:n elpymisrahastoa käsitelleen huippukokouksen jälkeen. Haastattelussa Scholz totesi koronaelvytyksen olevan “peruuttamaton askel” koko Euroopalle – historiallinen tapahtuma, joka muuttaa unionin luonnetta peruuttamattomasti. Lausuntoa siteerattiin laajasti ja sitä tulkittiin vihreänä valona yhteisvelan otolle myös tulevaisuudessa.

Haastattelussa Scholz totesi koronaelvytyksen olevan “peruuttamaton askel” koko Euroopalle – historiallinen tapahtuma, joka muuttaa unionin luonnetta peruuttamattomasti.

Tämä on kuitenkin väärinkäsitys Scholzin viestistä. Todellisuudessa myös Saksassa elpymisrahaston oikeutus julkisessa keskustelussa nojasi vahvasti sen kertaluonteisuuteen ja kytkeytymiseen nimenomaan koronakriisin hoitoon.

Saksan hallitus ja suurin osa asiantuntijoista käytti huomattavasti aikaa tehdäkseen eron pysyvien ja kertaluonteisten velkakirjojen välillä. Jo maaliskuussa Scholz oli tyrmännyt Ranskan kipparoiman ehdotuksen euroalueen yhteisistä velkakirjoista, jotka olisivat korvanneet osan kansallisesta velasta ja helpottaneet näin kansallista elvytystä. Koronabondit haluttiin pitää erillään eurobondeista.

Scholz avasi kommenttejaan myöhemmin muun muassa Bruegel-ajatushautomon esitelmässään. Hänen mukaansa EU:n elpymisrahaston oikeutus kytkeytyi juuri Saksan pitkästä linjasta kumpuaviin näkemyksiin eurooppalaisten sisämarkkinoiden yhtenäisyydestä.

Kyse oli kahdesta asiasta: eurooppalaiset sisämarkkinat ovat kytkeytyneempiä ja siksi haavoittuvaisempia kuin vaikkapa 20 vuotta sitten. Jos elvytys jätetään vain kansallisille hallituksille, se johtaa osaoptimointiin ja luultavasti myös kilpailuympäristön merkittäviin häiriöihin.

Entäpä puheet “peruuttamattomasta askeleesta”? Funken haastattelussa elpymisrahaston peruuttamattomuus liittyi velanoton sijaan niin sanottuun omien varojen järjestelmään. Scholzin mukaan puhtaasti jäsenmaksuihin perustuva budjettipolitiikka on auttamattomasti liian heikko vastatakseen EU:n tuleviin rahoitustarpeisiin ja strategisen autonomian vahvistamiseen. Siksi unionin on kehitettävä niin sanottua omien varojen järjestelmää, kuten digi- ja ympäristöveroja.

Saksa voi puolustaa tulevaisuudessa yhteistä velanottoa, mutta sen laajemmat tavoitteet liittyvät koko budjettipolitiikan ja talousohjauksen uudistamiseen.

Onko Saksasta on siis tullut fiskaaliunionin eli järjestäytyneen eurooppalaisen finanssipolitiikan kannattaja? Kyllä, mutta hyvin tarkkaan rajatussa mielessä. Saksa voi puolustaa tulevaisuudessa yhteistä velanottoa, mutta sen laajemmat tavoitteet liittyvät koko budjettipolitiikan ja talousohjauksen uudistamiseen. Bruegel-puheessaan Scholz painotti omien varojen lisäksi eurooppalaisen verotuksen harmonisointia, joka nykyisellään muodostaa keskeisen uhan myös eurooppalaiselle kilpailuympäristölle.

Kyse ei siis ole ”tulonsiirtounionin” puolustamisesta. Sisämarkkinoiden näkökulmasta esimerkiksi merkittävästi toisistaan poikkeavat yritysverotuksen tasot luovat epäreilun asetelman ja kohdentavat tuotantoa tai arvonlisäystä usein tehottomalla tavalla. Saksa ja Ranska ovatkin löytäneet toisensa yritysverotuksen harmonisointiin liittyvissä aloitteissa kuten niin sanotussa CCCTB-standardissa.

Vakauskulttuuri on voimissaan

On siis selvää, että periaatteellisuudestaan huolimatta Saksan politiikkaa on mahdotonta ymmärtää Marxin tavoin laskeutumisena “taivaasta maan päälle”. Saksan talouspolitiikka on edelleen ordoliberaalia tai periaatteellista, mutta eri mielessä kuin usein esitetään. Kyse ei ole sääntöuskovaisuudesta, vaan Saksan keskeisimmät huolet liittyvät sisämarkkinoiden yhtenäisyyteen ja kilpailuympäristön säilyttämiseen.

Saksassa ymmärretään hyvin, että kasvu- ja vakaussopimuksen nykyinen pohja on murentunut. Suurin osa EU-maista ei tule saavuttamaan 1990-luvun lopulla sovittuja velka-asteita koronakriisin jälkeen. Säännöillä voi toki olla rooli tulevaisuudessa, mutta ratkaisuja haetaan myös muilla keinoin.

Kyse ei ole sääntöuskovaisuudesta, vaan Saksan keskeisimmät huolet liittyvät sisämarkkinoiden yhtenäisyyteen ja kilpailuympäristön säilyttämiseen.

Onko kyse liittovaltiokehityksestä? Kyllä, jos sillä tarkoitetaan aiempaa selkeämpää työnjakoa EU-tason ja kansallisvaltioiden välillä. Saksa suhtautuu edelleen epäillen kaikenlaisiin hätäratkaisuihin, joiden se näkee murentavan valtioiden vastuuta omasta talouspolitiikastaan.

Sen toiveissa on myös arvolähtöinen EU, joka pystyy puolustamaan geopoliittisia intressejään. Venäjän oppositiojohtaja Aleksei Navalyin myrkytyksestä käynnistynyt keskustelu Saksan ja Venäjän välisen Nord Stream 2 -kaasuputken tulevaisuudesta osoittaa, etteivät taloudelliset argumentit ole Saksalle kaikki kaikessa.

Toisaalta on selvää, että euroalueen nykyiset rakenteet palvelevat parhaiten juuri Saksaa. Tämä selittää osittain Saksan ”vastentahtoista johtajuutta”, haluttomuutta suuriin linjanmuutoksiin. Vaikka ikääntyvän väestön haasteet ja globaalin protektionismin aallot huojuttavatkin Saksaa, sen oma tulevaisuus näyttää pääosin vakaalta.

Juuri tätä vakautta Saksa haluaa edistää myös EU:n tasolla.

Timo Miettinen on yliopistotutkija ja dosentti Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa.