Kansainvälinen yhteisö kokoontuu parhaillaan New Yorkiin tarkastelemaan vuonna 1968 solmitun ydinsulkusopimuksen toteutumista ja tulevaisuutta. Aikaisemmat edistysaskeleet eivät ole kantaneet kovin pitkälle, sekä ydinaseiden painoarvo maailmanpolitiikassa että tyytymättömyys ydinaseriisunnan hitauteen on kasvanut.
Vuonna 1970 voimaan astunut ydinsulkusopimus (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) on kansainvälisen ydinaseriisuntapolitiikan sekä ydinenergian käyttöä säätelevän lain kulmakivi. Vuonna 1995 järjestetyssä ydinsulkusopimuksen viidennessä tarkastelukonferenssissa sopimus päätettiin jatkaa pysyväksi, eikä syyttä: vaikka ydinaseita voidaan pitää toisen maailmansodan, teknologisen determinismin sekä kylmän sodan kaksinapaisen järjestelmän yhteisvaikutuksesta kehittyneenä ihmiskunnan taakkana, sekä ydinsulkusopimusta tämän taakan hallintaan kylmän sodan suurvaltapoliittisessa kontekstissa rakentuneen sopimusjärjestelmän ankkurina, ei ydinaseiden poliittista, sotilaallista ja eettistä vaikutusta tule väheksyä myöskään 2010-luvulla.
Optimismi ydinaseriisunnan horisontissa häämöttävää ydinaseetonta tulevaisuutta kohtaan kysyy sitkeyttä. Viimeaikaiset käänteet maailmanpolitiikassa ovat nostaneet ydinaseet takaisin kansainvälisen politiikan valokeilaan. Yalen yliopiston professori Paul Brackenin (2013) ja monien muiden tutkijoiden mukaan toista ydinasekautta luonnehtii suurvaltojen keskustasapainon ohella herkemmin eskaloituvat, alueelliset ydinvarustelupaineet sekä ydinaseiden ensikäytön mahdollisuutta korostavien oppien, joissa ydinasepelote pyritään kohdistamaan tavanomaisin asein suoritettavaa hyökkäystä vastaan eikä siis vain mahdollisuutena vastata jo suoritettuun ydinasehyökkäykseen, vahvistuminen (ks. esim. Narang 2014). Samalla ydinaseet ovat säilyttäneet merkityksensä suurvaltastatuksen ja kansallisen itsetunnon symboleina.
Vaikuttaakin siltä, että vuoden 2010 tarkastelukonferenssissa saavutetut varovaiset edistysaskeleet eivät ole kantaneet kovin pitkälle. Tunnelma on jälleen astetta levottomampi maanantaina New Yorkissa käynnistyvän yhdeksännen tarkastelukonferenssin alla. Ydinsulkusopimus toki säilyttänee asemansa ydinaseita ja ydinenergian käyttöä säätelevänä keskeisenä laillisena instrumenttina. Samalla ydinaseettomien maiden sekä kansalaisjärjestöjen turhautuminen ydinasevaltojen ydinaseriisunnan hidasta etenemistä kohtaan lisää kiinnostusta uusiin, aikaisempaa suoraviivaisempiin aloitteisiin.
Ydinaseiden alueellisen merkityksen kasvu
Ydinasevarustelun alueelliset haasteet eivät poista sitä tosiasiaa, että yli 90 prosenttia maailman ydinaseista on edelleen Yhdysvaltojen ja Venäjän hallussa. Vuonna 2010 maiden välille sovitusta uudesta strategisia ydinaseita vähentävästä START-sopimuksesta huolimatta kahden johtavan ydinasevallan ydinasearsenaalin hidas riisuminen lisää paineita ydinaseiden leviämiselle uusiin ydinasekynnysvaltioihin.
Ydinaseiden leviäminen ei luonnollisesti ole ydinsulkusopimuksessa tunnustettujen viiden ydinasevallan (Yhdysvallat, Venäjä, Kiina, Iso-Britannia ja Ranska) intresseissä. Ydinsulkusopimuksen ensimmäisen pilarin – ydinaseiden leviämisen estämisen – takana vuodesta 2009 vahvistunut ydinasevaltioiden yhteisrintama (niin sanotut P5-maat) näkyi selvästi myös Iranin alustavan ydinasesopimuksen taustalla maailmanpoliittisten kriisien keskelläkin löytyneessä P5+1 (edellisten lisäksi Saksa) -yhteistyössä. Lähi-idän lisäksi ydinasevarustelukierteen syveneminen huolestuttaa esimerkiksi Etelä-Aasiassa, jonka ydinasevallat – Intia ja Pakistan – eivät ole NPT-jäseniä.
Huolet ydinaseiden strategis-poliittisen painoarvon kasvusta eivät ole immuuneja Suomenkaan lähialueilla. Ukrainan sodan yhteydessä on spekuloitu, olisiko nykyistä kriisiä syntynyt, jos Ukraina ei olisi ”päästänyt käsistään” 1990-luvun alussa Neuvostoliitolta saamaansa ydinaseperintöä.[1] Maaliskuussa uutisoitiin Venäjän suurlähettilään tanskalaisessa lehdessä julkaistusta mielipidekirjoituksesta, jossa muistutettiin Venäjän sitovan NATOn vaiheittain Euroopassa etenevään ohjuspuolustusjärjestelmään liittyvät jäsenmaat mahdollisiksi ydiniskujen kohteiksi. Sotilasdoktriinien tulkinnanvaraiset käsitteet – mitä ovat esimerkiksi ”elintärkeät kansalliset intressit”, joiden kautta Venäjän ydinasedoktriinina toimivaa de-eskalaatio-oppia rajoitetusta ydinaseiskusta ja ydinaseiden ensikäytön mahdollisuudesta tulkitaan – korostavat ydinaseiden varassa harjoitetun pelotepolitiikan ja epävarmuuden yhteyttä.
Venäjän puolustusohjusten sijoittaminen Suomen lähialueille, taktisten ydinasejärjestelmien siirtäminen Krimille sekä strategisten pommikoneiden kasvanut operointi Itämeren alueella ovat esimerkkejä ydinaseiden poliittisen painoarvon vahvistumisesta. Venäjä on vastaavasti kritisoinut Puolaan sijoitettujen, kiertävien NATO-joukkojen vahvistavan liittokunnan ydinasevalmiuksia. (Kristensen ja Norris, 2015b, 10–12.) Lisäksi Yhdysvaltojen viiteen NATO-jäsenmaahan sijoittamien, arviolta 180 taktisen ydinaseen merkitys on jälleen korostumassa vuosien kriittisemmän keskustelun jälkeen. Useat NATOn itäiset jäsenmaat ovat vastustaneet näiden tekniikaltaan auttamatta vanhentuneiden asejärjestelmien riisuntaa. (Kristensen ja Norris 2015a, 115; Horowitz 2014.)
Yhdysvaltojen Euroopassa jakamiin taktisiin ydinaseisiin nähden Venäjällä on eri arvioiden mukaan noin kymmenkertainen taktisten ydinaseiden arsenaali (Kristensen ja Norris 2015b, 10–11). Yhdysvaltain ja Venäjän välillä ei ole pitkän kantaman ydinaseita sääntelevän START-sopimuksen kaltaista mekanismia lyhyen kantaman ydinaseiden valvontaan. Suomen näkökulmasta taktisten ydinaseiden riisunnan edistäminen ei ole täten ainoastaan arvopoliittinen kysymys – NPT-sopimuksen ja ydinaseriisunnan uskottavuudella on välillinen yhteys myös Suomen turvallisuusympäristöön.
Ydinaseriisunnan hidas eteneminen
New Yorkissa parhaillaan kokoontumistaan aloitteleva ydinsulkusopimuksen yhdeksäs tarkastelukonferenssi lähtee liikkeelle kaksijakoisista tunnelmista. Takana ovat vuoden 2010 toiveikkaat kokemukset sekä niiden pohjalta sovittu 64 askeleen toimintasuunnitelma. Lisäksi Iranin ydinteknologian käytön rauhanomaisuuden varmistamiseksi saavutettu alustava sopimus on ollut tärkeä piristysruiske.
Ydinaseiden leviämisen estämiseen sitoutuneet ydinaseettomat valtiot sekä entistä voimakkaammin ydinaseriisunnan agendaa ajavat kansalaisjärjestöt ovat kuitenkin turhautumassa ydinasevaltioiden ydinaseriisunnan hitauteen. Esimerkiksi kansalaisjärjestö Reaching Critical Will on listannut, että vuoden 2010 toimintasuunnitelmaan listatuista 22 ydinaseriisuntaa edistävästä tavoitteesta ainoastaan viisi on selvästi edistynyt. Samaan aikaan NPT-sopimuksen tunnustamat ydinasevaltiot ovat joko jatkamassa, käynnistämässä tai suunnittelemassa mittavia ydinaseiden modernisointiohjelmiaan. Ydinasevallat itse puhuvat ydinasejärjestelmien kehittämisen sijasta ”ydinaseiden hallinnan turvallisuutta edistävistä huoltotoimista” sekä nykyisten asejärjestelmien käyttöikää lisäävistä päivityksistä.
Vuoden 1995 tarkastelukonferenssissa sovittuja neuvotteluita Lähi-idän joukkotuhoaseettomasta vyöhykkeestä ei ole myöskään saavutettu. Vuodelle 2012 suunniteltu konferenssi ei neuvotteluiden fasilitaattorina toimivan Jaakko Laajavan ryhmän sitkeistä yrityksistä huolimatta toteutunut. Lähi-idän konferenssin epäonnistuminen nostanee sitoutumattomien maiden ryhmässä vahvasti profiloituneiden arabimaiden kriittisiä äänenpainoja NPT-regiimiä kohtaan (Kwon 2014, 271–273).
Ydinasevaltojen vastaus – asteittain kohti ydinaseetonta maailmaa
Ydinsulkusopimuksen ”grand bargain” – ydinaseettomien valtioiden sitoutuminen olla hankkimatta ydinaseita ydinasevaltojen ydinaseriisunnan edistämistä ja rauhanomaisen ydinenergian käytön tukemista vastaan – on siis koetuksilla.
P5-ryhmä korostaa ydinsulkusopimusta ainoana realistisena ja käytännöllisenä tienä kohti hiljalleen etenevää ydinaseriisuntaa, eikä asetelmaa tulisi sotkea uusilla sopimusneuvotteluilla tai instrumenteilla. Esimerkiksi presidentti Barack Obaman Prahassa 2009 pitämästä linjapuheesta siteerataan usein visiota ydinaseettomasta maailmasta. Harvemmin siteerataan sitä seuraavia lauseita, joissa tavoite asetetaan vuosikymmenien pituiseksi prosessiksi ja jopa korostetaan ydinaseiden strategista merkitystä Yhdysvaltojen liittolaispolitiikassa.
Ydinasevallat ovat spekuloineet, miten NPT-sopimuksen kävisi, jos joku nykyisistä ydinaseettomista maista ei esimerkiksi suostuisi allekirjoittamaan NPT-sopimuksen ulkopuolista, ydinaseet laittomina kieltävää sopimusta. Ydinaseiden täyskiellon tilalle on ehdotettu myös ydinaseiden käyttökieltoa, eli 70 vuoden ikäisen ydinaseiden käyttämättömyyden periaatteen sitomista NPT-regiimiin. Ydinaseettomat vallat ja ydinaseriisunnan puolestapuhujat vastaavasti muistuttavat, ettei ydinaseiden käyttökielto johda vielä ydinaseiden poliittis-strategisen merkityksen tai määrän vähenemiseen. Ydinasevallat ovat lisäksi luvanneet esitellä tarkistuskonferenssissa omassa P5-ryhmässä sopimansa ydinasesanaston. Ydinaseettomat maat tuskin tulevat pitämään tätä esimerkkinä NPT-sopimuksen kuudennen artiklan mukaisista ”ydinaseriisuntaan liittyvistä tehokkaista toimenpiteistä”.
Kansalaisjärjestöt ydinaseriisunnan eturintamaan
Yksi leimallinen piirre ydinaseriisuntapolitiikassa on kansalaisjärjestöjen roolin vahvistuminen. Reaching Critical Will, International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN), Wildfire ja monet muut toimijat ovat ottaneet entistä aloitteellisemman aseman ydinaseriisunnan edistämisessä. Kansalaisjärjestöjen ketteryyden, agendan asettamisen taitojen sekä sosiaalisen median kampanjojen rinnalla kansallisvaltiot ovat alkaneet vaikuttaa kankeilta ja reaktiivisilta toimijoilta ydinaseriisuntaa koskevassa keskustelussa.
Kansalaisjärjestöt ja aktiivisimmin ydinaseriisuntaa ajavat valtiot ovat löytäneet toisensa ydinaseiden humanitaaristen vaikutusten aloitteessa. Kuten John Borrie (2014) on esittänyt, aloite pyrkii kehystämään uudelleen ydinaseiden poliittisen merkityksen, esikuvinaan kansainväliseen humanitaariseen lakiin perustuneet – ja onnistuneet – kampanjat jalkaväkimiinojen (1997) sekä rypäleaseiden (2008) kieltämiseksi. Aloitteen ympärille on nopeasti kehittynyt laaja episteeminen yhteisö, johon kuuluu ydinaseriisuntaa ajavien valtioiden ja kansalaisjärjestöjen lisäksi median edustajia, yksittäisiä aktivisteja, tutkijoita sekä kansainvälisiä järjestöjä (kuten Punainen Risti ja Punainen Puolikuu).
P5-ydinasevallat ovat odotetusti suhtautuneet NPT-regiimin ulkopuolella järjestettyihin diplomaattitason kokouksiin kriittisesti. Kuten Tytti Erästö on esittänyt, ydinasevaltioiden kritiikkiin kätkeytyy annos ristiriitaista päättelyä: samaan aikaan korostetaan ydinaseiden leviämisestä aiheutuvia vaaroja, mutta toisaalta painotetaan ydinaseiden tasapainottavaa vaikutusta maailmanpolitiikassa kritisoimalla nopeaa ydinaseriisuntaa edistävää keskustelua.
Suomen linja
Suomen linja edellisiin kysymyksiin vaikuttaa sijoittuvan kriittisten ja konservatiivisten äänenpainojen puoliväliin. Ulkoasiainministeriön turvallisuuspoliittista yhteistyötä koskevassa katsauksessa (s. 34) todettiin Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa olleen perinteisesti ”selkeä asevalvontapainotus” – olihan Suomi ensimmäisiä NPT-sopimuksen allekirjoittaneita maita vuonna 1968, mikä istui hyvin Suomen 1960-luvulta eteenpäin vahvistuneeseen linjaan monenkeskisen aseidenriisuntapolitiikan sekä suurvaltojen asevalvontadiplomatian aktiivisena tukijana.”[T]oimiva asevalvonta vahvistaa vakautta, avoimuutta ja luottamusta”, katsauksessa jatketaan. Suomen profiloituminen Lähi-idän joukkotuhoaseettoman vyöhykkeen neuvotteluiden fasilitaattorina sekä suurvaltojen asevalvontaneuvotteluiden puitteistajana lisännee vastakin Suomen pidättäytymistä ydinsulkuregiimiä eri leireihin repivistä kannanotoista.
Tulevan tarkastelukonferenssin osalta Suomen kantoja voi hahmottaa niin kutsutun Wienin kymmenen maan ryhmän työpaperista. [2] Maat ilmaisevat sitoutuvansa ydinaseriisunnan edistämiseen sekä NPT-sopimuksen vahvistamiseen. Keinoista työpaperissa korostuvat ydinturvallisuuden, ydinmateriaalia koskevan kaupan sääntelyn ja ydinenergian turvallisen käytön edistämisen kaltaiset ”pehmeämmät” mekanismit sekä läpileikkaava tavoite kansainvälisen atomienergiajärjestö IAEA:n tarkastusvalmiuksien kehittämisestä. Ydinkokeet kieltävän sopimuksen aktiivinen ajaminen lisää työpaperiin ydinaseriisunnan henkeä. Tälle hengelle on – valitettavaa kyllä – kysyntää aikana, jota määrittelee ydinaseiden strategis-poliittisen merkityksen kasvu aina Suomen lähialueita myöten.
[1] Spekulaatiot Ukrainan ydinaseperinnön ”menettämisestä”, sekä tähän liittyvä ajatus ydinaseista kaikkivoipaisena kriisinhallintamekanismina, perustuvat Ukrainan itsenäistymisen ja Neuvostoliiton hajoamisprosessin moniulotteisuuden yksinkertaistavalle kontrafaktuaaliasetelmalle, joka ei läpäise historiallisten tosiasioiden syheröistä testiä. Lisäksi argumentissa joudutaan oikomaan ydinaseiden ylläpitämiseen, huoltamiseen, testaamiseen, komento- ja ennakkovaroitusjärjestelmien rakentamiseen ja turvallisuudesta huolehtimiseen liittyviä teknisiä haasteita (joilla on myös mittavia taloudellisia seurauksia) sekä ydinasestatuksesta aiheutuvan poliittisen painolastin mukanaan tuomia seurauksia. (Ks. esim. Rublee 2015, 146–152; ks. myös Kytömäki 2014 ja Juntunen 2014.)
[2] Ryhmän muut maat ovat Australia, Itävalta, Kanada, Tanska, Unkari, Irlanti, Alankomaat, Uusi-Seelanti, Norja ja Ruotsi.
Lähteet:
Borrie, John (2014): “Humanitarian Reframing of Nuclear Weapons and the Logic of Ban”, International Affairs, 90(3): 625–646.
Bracken, Paul (2013): The Second Nuclear Age. Strategy, Danger, and the New Power Politics. New York: St. Martin’s Griffin.
Horowitz, Liviu (2014): “Why do they want American Nukes? Central and Eastern European positions regarding US nonstrategic nuclear weapons”, European Security, 23(1): 73–89.
Juntunen, Tapio (2014): ”Ukraina – menetetty ydinaseperijätär?” Tweakling [blogikirjoitus], 25.3.2014 (haettu 22.4.2015).
Kytömäki, Elli (2014): ”Ydinaseet eivät ole vastaus Ukrainan ongelmiin”, Suomen Kuvalehti 25/2014, 19.6.2014.
Kwon, Hee-Seog (2014): “Is the NPT in Trouble? Setting the Stage for the 2015 Review Conference”, Asian Journal of Peacebuilding, 2(2): 263–276.
Narang, Viping (2014): Nuclear Strategy in the Modern Era: Regional Powers and International Conflict. Princeton: Princeton University Press.
Kristensen, Hans M. ja Robert S. Norris (2015a): “US Nuclear Forces”, Bulletin of the Atomic Scientists, 71(2): 107–119.
Kristensen, Hans M. ja Robert S. Norris (2015b): “Russian Nuclear Forces”, Bulletin of the Atomic Scientists, April 14, 2015: 0–14.
Rublee, Maria Rost (2015): ”Fantasy Counterfactual: A Nuclear-Armed Ukraine”, Survival: Global Politics and Strategy, 57(2): 145–156.
