Sipilän EU-poliittinen kesanto

Millaisia tavoitteita Sipilän hallitus asetti Euroopan unioniin liittyen, miten kyseiset tavoitteet on saavutettu ja mikä mahdollisesti on edistänyt tai haitannut niiden saavuttamista?

Juha Sipilän hallituksen strateginen hallitusohjelma sisältää liitteineen noin 65 tekstisivua. Tästä luku 10, ”EU-linjaus”, on tasan kaksi sivua eli noin 3 prosenttia. Tämä heijastaa sangen hyvin EU:n painoa hallituksen politiikassa.

EU-linjauksen alkuosassa vahvistetaan hallituksen myönteinen perusasenne EU-jäsenyyteen. EU-jäsenyys ”kytkee Suomen läntiseen arvoyhteisöön”. Siinä kuvataan unionin tärkeimpiä tehtäviä (”rauhan, turvallisuuden, vaurauden ja oikeusvaltion turvaaminen maanosassamme”) ja edellytetään unionilta ”vahvaa toimintakykyä, yhtenäisyyttä ja kansalaisten luottamusta. Yhteisömenetelmä on keino taata unionin vakaa ja tasapuolinen toiminta sekä demokratian toteutuminen EU-päätöksenteossa.”

Samalla tekstistä kuultaa läpi täsmentymätön tyytymättömyys unionin nykyiseen toimintatapaan. ”Unionia on uudistettava ja sen toimintaa parannettava.” Avaamatta kuitenkin jää, miten. Unionin toiminnalta penätään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden kunnioittamista ja komissiolta avointa toimintaa ja kansalaisten kuulemista.

Monilta osin EU-linjaus on muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Mitään konkreettista ei todeta siitä, miten yhteisömenetelmään liittyviä merkittäviä demokratiavajeita olisi syytä kuroa umpeen. Samoin Suomen aikaisempi vahva panos EU:n päätöksenteon avoimuuden lisäämisessä puuttuu, eikä sitä käytännössäkään ole Sipilän kaudella edistetty. Monilta osin EU-linjaus onkin muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Kasvu, vakaus ja turvallisuus

Yleisten virkkeiden lisäksi ohjelmassa on omat otsikkonsa kasvuun, vakauteen ja turvallisuuteen liittyville kysymyksille. On ilmeistä, että näiden jaksojen keskeisin tarkoitus ei ollut kunnianhimoisen EU-poliittisen ohjelman rakentaminen, vaan löytää tarpeeksi yleisiä ja tarvittaessa epämääräisiä tai jopa ristiriitaisia muotoiluja, joiden takana kaikki hallituspuolueet voivat seisoa.

Toisaalta näiden otsikkojen alta löytyvät ne EU-jakson kohdat, joissa selkeimmin asetetaan rajoja: ”Hallitus varmistaa, että mahdollisuudet biomassavarojen monipuoliseen hyödyntämiseen kestävällä tavalla turvataan EU- lainsäädännössä”, ”Maataloutta on voitava harjoittaa kannattavalla tavalla unionin kaikissa jäsenmaissa”, ”Unionille ei tule antaa suoraa verotusoikeutta”, ”jokainen jäsenvaltio vastaa itse veloistaan” ja ”turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat jäsenvaltioiden vapaaehtoisuuteen”.

Monet näistä tavoitteista ovatkin toteutuneet. Sisäisiin siirtoihin ei tullut pakkoa, ja vapaaehtoisuuden puitteissa Suomi kantoi osansa paremmin kuin useimmat muut jäsenvaltiot. Ajan myötä hallituksen ulostuloja alkoikin leimata lisääntyvä harmistuneisuus siihen, että monet jäsenvaltiot tuntuivat tulkitsevan siirtojen vapaaehtoisuutta kirjaimellisemmin kuin Suomi.

Vuonna 2017 valtioneuvosto oli jo valmis tukemaan erilaisia rahallisia kannusteita ja jopa sanktioita taakanjaon tasoittamiseksi. Vapaaehtoisuus pysyi, mutta sen tulkinta muuttui kahdessa vuodessa merkittävästi.

Hallitusohjelman mukaan ”Euroopan unionin tulee ajaa tehokkaasti etujaan ja puolustaa demokratiaa, kansainvälistä oikeutta ja ihmisoikeuksia naapurustossaan ja maailmanlaajuisesti. Unionin tulee kantaa globaali vastuunsa.” Perusoikeuksien edistämisestä puuttuu kuitenkin konkretia, ja erityisesti niin kutsutun pakolaiskriisin käsittelyn yhteydessä tämä tavoite jäi toissijaiseksi.

Turvallisuuden korostuminen perusoikeuksien kustannuksella oli yksi näiden keskustelujen vahvimmista piirteistä.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti käsitellessään yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista valtioneuvoston ”vakavaa huomiota siihen, että asetusehdotusta on [––] arvioitava perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, myös EU-tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön tukeutuen”.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton

Eduskunta on vaalikauden aikana toistuvasti painottanut, kuinka perus- ja ihmisoikeussitoumukset tulee ottaa selkeästi huomioon tilanteessa, jossa sekä EU että jäsenvaltiot kohtaavat uusia haasteita liittyen esimerkiksi maahanmuuttoon ja terrorismiin.

Suomi on Sipilän kaudella vaatinut tiukasti oikeusvaltioperiaatteen soveltamisen varmistamista, ainakin periaatteessa. Toisaalta esimerkiksi EU-tuomioistuimessa vireillä olleisiin asioihin Suomi ei ole tehnyt väliintuloja, vaikka ne olisivat tosiasiallisesti olleet vaikuttavimmat asiaan vaikuttaneet keinot. Poliittisten prosessien tulokset ovat jääneet vähäisiksi, kun EU:n toimet ovat – usein Suomen kannan vastaisesti – törmänneet toimivallan puutteeseen.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton ja korostaa EU:ta Suomelle tärkeänä turvallisuusyhteisönä. Yhdysvaltojen ulkopoliittinen uudelleensuuntautuminen onkin mahdollistanut työn EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamiseksi. Hanke on edennyt ainakin periaatteellisella tasolla, joskin konkreettiset askeleet ovat osoittautuneet vaikeiksi.

Euroopan talous

EU-linjauksen ”vakaus”-osiossa esitetyistä tavoitteista joitain eittämättä saavutettiin. Kriisinhoidossa kahdenvälisiä luottoja ei ole käytetty, ja Euroopan vakausmekanismiin on turvauduttu hallitusohjelman mukaisesti vain sen nykyisen kapasiteetin ja pääomarakenteen puitteissa.

Tulkinnanvaraista sen sijaan on, voidaanko sanoa, että Suomen kriisinhoidon vastuut eivät Kreikan kolmosohjelman myötä kasvaneet. Euroopan vakausmekanismi on hiertänyt hallituksessa hallituskauden loppuun asti, ja viimeisin sitä koskeva muutos jäi ministerivaliokunnan pöydälle odottamaan vaalien jälkeistä aikaa.

Koherentin kuvan rakentaminen hallituksen EMUn syventämistä koskevista näkemyksistä ei ole yksioikoista. Yhtäältä ”Suomi noudattaa sääntöjä ja odottaa muiden toimivan samoin”, mutta toisaalta ”jokaisella jäsenvaltiolla itsellään on ensisijainen vastuu talouspolitiikastaan.” Suomen linja on horjahdellut paradoksaalisestikin sääntöuskovaisuuden ja jäsenvaltioiden talouspoliittisen suvereniteetin korostamisen välillä.

Sipilän pääministerikaudella EU:ssa on keskusteltu muun muassa fiskaaliunionin kehittämisestä. Hallituksen kannanmuodostusta on ohjannut tavoite yhteisvastuun välttämisestä, eikä aktiivista vaikuttamisagendaa ole ollut.

Jonkinlaisena puolustusvoittona tulee kai pitää sitä, että sopua euroalueen budjetista ei vielä ole saavutettu. Vuonna 2021 alkavaan rahoituskehyskauteen sellainen on kuitenkin lähes varmasti tulossa.

Samalla pohdinta fiskaaliunionin ja yhteisvastuun suhteesta EU:n budjettiin on loistanut poissaolollaan. Olisiko esimerkiksi paine jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ollut vähäisempi, jos olisi ollut valmiutta pohtia avoimemmin EU:lle jonkinlaista rajattua verotusoikeutta tai harkita muuten uudelleen EU-budjetin ratkaisuja?

Suomen itsenäinen EU-politiikka?

Vaikutelmaa hallituksen niukasta kiinnostuneisuudesta EU-asioihin vahvistavat erityisesti vuosittain keväällä suurelle valiokunnalle perustuslain 97 §:n nojalla annetut EU-vaikuttamisselvitykset. Ne annetaan komission lainsäädäntöohjelman julkistamisen jälkeen, jolloin niiden merkitys vaikuttamisstrategiana jää vähäiseksi. Samalla niiden niukka sisältö itsessään jo osoittaa, että Sipilän hallituksella ei ole ollut esittää julkista keskustelua ansaitsevaa EU-poliittista linjaa.

Käytännössä selvitykset ovat olleet virkamiestasolla valmisteltuja, luonteeltaan kattavia listauksia vireillä olevista unionin lainsäädäntö- ja muista hankkeista, joista suuri osa on tuotu eduskunnan käsiteltäviksi muutenkin perustuslain 96 § tai 97 §:n nojalla. Jokainen sektori ja jokainen hanke on mainittu, poliittisten tavoitteiden tai prioriteettien asettamiseen ei ole pyritty.

Suuri valiokunta onkin toistuvasti valitellut vaikeutta hahmottaa hallituksen tavoitteita ja keinovalikoimaa sekä arvioida myöhemmin tavoitteiden saavuttamista. Hallituksen toimintaan valiokunnan toiveilla ei ole ollut vaikutusta.

Hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana.

Eduskunnan täysistunnossa EU-asioista on keskusteltu niukasti, lähinnä muutaman EU-politiikkaa koskeneen pääministerin ilmoituksen pohjalta. Näistä varhaisin päättyy toteamukseen ”Meidän paikkamme on selvä. Ei valiteta, vaan vaikutetaan”.

Totta lienee, ettei pääministeri Sipilä ole juuri EU:sta valittanut. Mutta ei hän siitä myöskään puhu, ja vaikuttamisenkin kohdalla näytöt ovat vähän niin ja näin. EU ei kiinnosta kuin ehkä välineellisesti. Alexander Stubbin vetäydyttyä uusiin tehtäviin kiinnostus EU-politiikkaan on ollut niukkaa myös kokoomuksen johdossa.

Kokonaisuutena Sipilän hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana. Onko Suomella itsenäistä EU-politiikkaa, vai onko se vain muiden aloitteisiin reagoimista ja niihin mukautumista? Jos tavoitteita on, onko Suomella uskallusta ja osaamista toimia niiden saavuttamiseksi? Näin ei ainakaan Sipilän kaudella ole ollut.

EU-politiikkaa johtaa EU-ministerivaliokunta, joka määrittää Suomen kannat ennen kutakin ministerineuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokousta. Sen kokoukset valmistelee EU-asioiden valtiosihteeri, jonka kädenjälki lepää raskaana kaikkien keskeisten EU-asioiden päällä. Ministereitä avustavat nuoret ja poliittisilla meriiteillä rekrytoidut EU-avustajat, joiden kokemus EU-asioista tapahtuvasta päätöksenteosta on niukkaa.

Keskeisissä asioissa kannat muotoutuvat ensisijaisesti taktisin perustein ulkoa määräytyvän asetelman perusteella. Keskeistä on välttää Suomen jääminen kantansa kanssa yksin tai muuten kiusallinen julkisuus.

Miten seuraavan hallituksen tulisi toimia EU-politiikassa?

Olisi hienoa, jos seuraavalla hallituksella olisi selkeä ja konkreettinen EU-poliittinen visio, josta olisi mahdollista käydä aitoa poliittista keskustelua. Isot asiat tulisi tavalla tai toisella keskustella myös suuressa salissa.

Ihannetapauksessa EU-politiikkaa johtaisi visionäärinen pääministeri, jonka linjaa hallitus tukee. Hallitusohjelmaa täydentävä EU-selonteko annettaisiin vaalikauden kestettyä alle vuoden. Tämä mahdollistaisi sen kunnollisen valmistelun ja asianmukaisen eduskuntakäsittelyn ja jättäisi joitakin vuosia tavoitteiden toteuttamiseen.

Selonteko keskittyisi Suomen ja EU:n vaihtoehtoihin suurten kokonaisuuksien ja isojen periaatteiden tasolla. Näistä periaatetason linjauksista johdettaisiin Suomen kannat yksittäisiin lainsäädäntöasioihin.

Perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta.

Selonteon perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta. Millä politiikan alueilla ollaan valmiita siirtämään EU:lle lisää toimivaltaa, millä taas halutaan turvata kansallinen suvereniteetti? Kehitetäänkö EU:ta nykyisen kaltaisena, ensisijaisesti jäsenvaltioiden kautta toimivana ylikansallisena elimenä, vai voidaanko lisätä sen suoraa (toisin sanoen liittovaltioille ominaista) roolia kansalaisten elämässä?

Miten luodaan riittävät demokraattisen vastuunkannon kanavat kontrolloimaan EU:n kasvavaa vallankäyttöä? Tuleeko jatkossakin löytää keskitie jäsenvaltioiden erilaisten integraatiota koskevien tavoitteiden välillä, vai olisiko parempi luoda kanavia eriytyvälle integraatiolle?

Suurien periaatteiden lisäksi selonteossa kuvattaisiin myös hallituksen konkreettiset prioriteetit. Pienen jäsenmaan pelimerkit ovat aina rajatut, eikä jokaisessa asiassa ole varaa olla vaikea. On kuitenkin sangen toivottavaa, että Suomella olisi myös tärkeitä asioita, sellaisia joista pidetään kiinni ja joiden vuoksi tarvittaessa kaadutaan vaikka saappaat jalassa. Painopisteiden tulisi olla niin konkreettisia, että niiden saavuttaminen voidaan todentaa, ja niistä annettaisiin joitakin seurantaraportteja vaalikauden edetessä.

Tuekseen hallitus tarvitsee osaavan virkakunnan. Sellaista toki on yli 20-vuotisen jäsenyyden aikana kertynyt, mutta etenkin EU-oikeudellisissa asioissa Suomi antaa vahvasti EU-poliittisia tavoitteitaan ajaville jäsenvaltioille paljon tasoitusta.

Sipilän hallituksen EU-politiikka on ollut ohutta, mutta kohtuuden nimissä täytyy todeta, että pääministerin kortit eivät tässä pelissä olleet kummoiset. Aidon EU-politiikan haaste ei nimittäin ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Aidon EU-politiikan haaste ei ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Kansaa ei EU juuri kiinnosta, ja monet mieltävät sen lähinnä eliitin hurahduksena. Siksi se toimii tehokkaasti hallitusten syntipukkina. Rohkeiden EU-tavoitteiden määritteleminen tuo niukasti sisäpoliittisia pisteitä, kuten Ranskan presidentti Emmanuel Macronin yritykset kertovat.

Silti toivoisi, että seuraava hallitus jaksaisi yrittää, sillä EU:n integraatio eliitin projektina alkaa olla tiensä päässä. Integraation sovittaminen yhteen demokratian vaatimusten kanssa edellyttää kansalaisten ottamista mukaan uudella tavalla, eikä Euroopan parlamentin liputtaminen ole tässä mikään oikea vaihtoehto.

Kansallisten hallitusten kyvyttömyys tehdä EU-politiikka näkyväksi äänestäjille luo tehokkaita esteitä kansalaisten tarpeita palvelevalle EU-integraatiolle. Sipilän EU-poliittinen kesanto on tästä vain yksi esimerkki.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.